論洞庭湖濕地保護的立法思考

摘要：洞庭湖濕地是中國最大的一塊淡水濕地，也是國際重要濕地之一。但由于自然與人為原因的相互作用，洞庭湖濕地面臨著湖面和湖容縮小、濕地生態功能衰退、生物多樣性減少等危機，完善洞庭湖濕地的保護已成為我國立法任務的重中之重。《湖南省濕地保護條例》是洞庭湖濕地保護的立法基礎，但存在著缺乏整體性考慮、洞庭湖濕地保護立法體系不健全、監管與執法體制不合理等缺陷，不足以針對洞庭湖濕地進行整體有效的保護。因此，急需對洞庭湖進行專門立法，制定一部《洞庭湖保護條例》，并設置“濕地保護”專章，通過建立洞庭湖濕地綜合監督管理與執法體制等途徑來切實保護洞庭湖濕地，最終實現人與自然的和諧發展。

關鍵詞：洞庭湖;濕地保護;立法構建

中圖分類號：X144 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）06-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.06.123

Abstract： Dongting Lake Wetland is Chinas largest freshwater wetland and one of the most important wetlands in the world. However，due to the interaction between nature and human factors，the Dongting Lake wetland faces the crisis of shrinking lake surface and lake capacity，the decline of wetland ecological function，and the reduction of biodiversity.Improving the protection of Dongting Lake wetland has become the top priority of Chinas legislative tasks.The Hunan Province Wetland Protection Regulations are the legislative basis for the protection of Dongting Lake wetland， but there are defects such as lack of overall consideration，imperfect Dongdong Lake wetland protection legislative system， unreasonable supervision and law enforcement system，etc.，which is not enough for the overall Dongting Lake wetland.Effective protection.Therefore，it is urgent to carry out special legislation on Dongting Lake，formulate a “Dongting Lake Protection Regulations”，and set up a “wetland protection” special chapter to protect the Dongting Lake wetland through the establishment of the Dongting Lake wetland comprehensive supervision and management and law enforcement system.Realize the harmonious development between man and nature.

Keywords：Dongting Lake;Wetland protection;Legislative construction

1 洞庭湖濕地保護立法現狀及專章立法的必要性

中國是世界上濕地類型齊全、數量豐富的國家之一，濕地面積達6600多萬hm2，約占世界濕地面積的10%，其中洞庭湖濕地總面積約為26.25萬hm2，它地跨湖南與湖北兩省，被譽為“長江之腎”，具有重要的國際地位。目前它包括四個自然保護區：東洞庭湖國家級自然保護區、西洞庭湖國家級自然保護區、南洞庭湖省級自然保護區及橫嶺湖省級自然保護區[1]，其中西洞庭湖國家級自然保護區和南洞庭湖省級自然保護區都于2002年被列入了國際重要濕地名錄。因此，加強洞庭湖濕地保護具有重要的現實意義，必須加快我國洞庭湖濕地保護的立法進度：

一是為了維護洞庭湖生態系統的自身需求，洞庭湖濕地具有獨特的生態價值、社會價值，但在泥沙淤積、圍湖造田、三峽水庫運行等自然與人為原因的雙重沖擊下，洞庭湖面臨著湖面和湖容縮小、水質污染嚴重、生態多樣性減少等生態問題，對周邊居民的身體健康與經濟發展產生了重大影響;二是完善我國法律體系的自身需求，“濕地”這一概念引入我國時間不長，20世紀90年代才相繼開展濕地保護工作，相關法律法規中濕地保護的條款呈碎片式的特點，目前尚不能自成體系，而對濕地這一生態系統進行專門保護也已成為國際立法趨勢，故推進對洞庭湖濕地的立法保護是完善我國環境保護法律體系的一大任務。

2 洞庭湖濕地保護立法中存在的問題

2.1 洞庭湖濕地保護立法體系不健全

《環境保護法》第二條定義“環境”時增加了“濕地”這一自然因素[2]，意味著在我國環境保護領域開始重視對濕地的保護，然而我國大多只是對濕地的相關資源進行了規定，是分散性的立法，甚至《湖南省環境保護條例》都未提及對濕地的保護;同時，我國的立法沒有意識到濕地系統整體獨特生態功能的意義，對濕地單個要素的保護規定并不能達到保護濕地整體的效果[3]。總之，我國對洞庭湖濕地并無專門立法，也沒有像《江西省濕地保護條例》一樣設立專章，而作為湖南省甚至是國際上重要的濕地，洞庭湖濕地的管理保護方式更應當區別于省內的其他一般濕地。

2.2 監督管理與執法體制不合理

《湖南省濕地保護條例》第五條規定濕地保護工作實行綜合協調、分部門實施的管理體制，林業部門為濕地保護的行政主管部門，水利、環保、國土資源等部門按照各自的職責分工管理;同時，四個自然保護區還要實行《自然保護區條例》中規定的綜合管理與分部門管理相結合的管理體制。總體而言，洞庭湖濕地保護牽涉多個地區與部門，分別立法易造成管理混亂，出現“九龍治水”、多頭管理、條塊分割等問題;并且劃行政區域來規劃管理不利于維持生態平衡，自然保護區的管理機構地位也較低，沒有明確的執法權，故洞庭湖有必要改變當前的管理體制。

洞庭湖目前是分區域分部門進行執法，那以后是采用何種方式整治？像洞庭湖水質監察監測的一支執法隊伍在執法過程中卻是由多個部門進行管轄，四個自然保護區的權限有限，目前也僅有西洞庭湖自然保護區管理局有綜合執法權;《水污染防治法》關于行政處理的條文只有“應當、必須、可以”等抽象表示，執法主體方面不明確、執法缺乏強制力，使一些企業與個人產生違法成本低、守法成本高的想法，從而不斷從事非法捕撈、非法采砂甚至盜砂等違法行為。

2.3 監管制度不健全

洞庭湖濕地保護工作面臨著一系列問題，《湖南省濕地保護條例》規定的監督制度不健全，如：2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，但“河（湖）長制”未在洞庭湖濕地得到有效實行;實行生態保護補償是生態文明制度建設的重要內容，但生態保護補償機制并不完善;急需加強生態環境風險監測預警和應急響應等。前面建議出臺的《洞庭湖保護條例》應當緊跟國家政策，建立健全嚴格的監督制度，積極調動各方力量，發揮好地方政府及各部門的作用。

2.4 立法規制重點不突出

在深入推動長江經濟帶發展座談會上習總書記提到要正確把握整體推進和重點突破的關系，故應當針對洞庭湖濕地的兩大問題彌補立法空白，并突出其中的重點：一是污染防治問題：洞庭湖已退居為中國第二大淡水湖，污染問題嚴重，卻缺少污水處理的規定;二是自然資源保護問題：濕地為珍稀、瀕危物種提供了良好的棲息地和繁殖場所，據2017年年底農業農村部組織的長江江豚科學考察，估算長江江豚數量約為1012頭，其中洞庭湖僅約為110頭，可見突出對江豚的保護是當務之急;當地居民的生活主要依賴于洞庭湖濕地的資源，其生產方式與勞作范圍也就直接影響了洞庭湖濕地的利用方式和保護政策的執行效果[4]。

2.5 處罰力度低

2005年由湖南省人大常委會頒布的《湖南省濕地保護條例》中涉及法律責任的條款僅僅只有三條規定，涉及的方面不全，沒有規定其他污染防治與自然資源保護方面;責任方式只規定了行政與刑事責任兩種，且大部分規定的都是行政責任，其中僅有第二十九條涉及到政府工作人員的責任，該條例也明顯與現在的經濟水平不相適應，如第二十七條設置的罰款額太小、處罰太輕，這些規定也缺乏法律依據，易導致執法不嚴、違法不究的情形。

2.6 缺乏公眾參與和監督

對洞庭湖濕地的保護工作應當廣泛征求基層與公眾的意見，缺乏老百姓的認可法律會無法執行。《自然保護區條例》第七條和《湖南省濕地保護條約》第八條規定了公民、法人和其他組織對破壞、侵占行為有檢舉控告的權利，但現實是一方面公眾參與的積極性不強、從眾心理表現突出，認為環境保護應是政府的責任與義務，另一方面則缺乏公眾參與的范圍、途徑、程序的規定[5]，未形成健全的公眾參與機制，公眾對環境信息喪失了知情權，難以起到良好的監督作用。

3 完善洞庭湖濕地立法的建議

3.1 健全洞庭湖濕地保護立法體系

習近平總書記提出“山水林田湖草是生命共同體”，即洞庭湖本身就是一個整體，各生態要素之間存在內在聯系，分散式立法違背了大自然發展的客觀規律，應當樹立整體與系統性思維，統籌濕地中的生態要素，改變現在的管理模式。《湖南省濕地保護條例》的內容也僅針對省內的一般濕地，故建議對洞庭湖濕地進行專門有效的立法保護，出臺《洞庭湖保護條例》，設置“濕地保護”專章，完善相關法律法規，如在《湖南省環境保護條例》中增加有關于濕地保護的內容，在《洞庭湖保護條例》中明確規定洞庭湖濕地保護的目的、任務與適用范圍等內容[6]，另外，益陽、岳陽、常德等地可在該條例的基礎上根據自身情況制定特別規定。

3.2 建立洞庭湖濕地綜合監督管理與執法體制

第一，湖南省濕地實行的是綜合協調、分部門實施的管理體制，建議將現有的四個自然保護區合并統一管理，因為洞庭湖濕地大部分分布在湖南，故在湖南省政府下設一個洞庭湖保護管理機構，賦予其綜合管理的權責，可借鑒參考昆明市滇池管理局以及鄱陽湖管理局等經驗;第二，因洞庭湖跨越兩省，部分法律法規存在沖突會造成管理困難，應建立有效的跨部門和跨區域的合作與協調機制，綜合執法而不是聯合執法，加強相互間的信息共享和行政執法協作。而為了綜合治理，必須形成強有力的行政執法體系，即一體化執法，前面提到要成立洞庭湖保護管理機構，建議下設一支綜合執法大隊，由專門的執法隊伍共同執法，統一培訓以提高執法人員的專業素養，并明確執法主體，統一執法標準、執法依據等。另外，各自然保護區在規定的范圍內實行相對集中的處罰權，賦予執法隊伍一定的自由裁量權，使法律更具靈活性。

3.3 建立嚴格的洞庭湖濕地保護監管制度

洞庭湖濕地應依據《關于全面推行河長制的意見》《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》實行河（湖）長制，由黨政主要負責人擔任湖長，組織領導轄區內的水生態修復、水環境治理等工作;按《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》的規定建立生態效益補償機制，率先在洞庭湖省級以上國家級濕地自然保護區、國際重要濕地開展補償試點，確定生態補償主體、標準等，細化濕地生態效益補償措施;建立健全洞庭湖濕地生態安全動態監測預警體系，定期開展全面調查評估等。

3.4 立法中突出洞庭湖濕地規制重點

洞庭湖濕地保護不僅要立足全局，更要突出重點，主要在于自然資源、污染防治這兩個方面：

（1）在自然資源保護方面，林業、農業、國土資源等部門應當開展綜合治理，特別注重對野生動植物如麋鹿、江豚、中華鱘的保護，加強執法巡邏及統計監測;具體規定蘆葦的種植、生產及收割等活動，防止其對水面產生污染;加強對外來物種的動態監測，建立風險評估制度;可增加對破壞漁業資源方式的禁止規定，如《漁業法》《江西省濕地保護條例》規定了炸魚、電魚、定置網等屬于禁止活動;增加對禁漁區、禁漁期、砂石的禁采區與禁采期的具體規定;洞庭湖濕地內的居民應當轉變生活理念與生活模式，減少利用自然資源發展經濟的依賴，進行產業升級或轉型。（2）在污染防治方面，重點是控制污染源，注意污水的處理，加強對黑臭水體的整治工作;增加對含磷含氮產品的生產、銷售與使用的限制或禁止規定;洞庭湖是湖南省血吸蟲病的主要受災區，要重點完善血吸蟲病的有關規定等。

3.5 嚴格法律責任

必須強化各方參與主體的法律責任，包括行政、民事以及刑事責任[7]，對其他污染防治與自然資源保護方面的內容進行規定，并提高處罰力度，通過增加罰款額度等方式打擊違法行為。尤其是要注重強化政府的法律責任，第一，要健全領導干部責任追究制度，對于領導干部違法亂紀行為造成湖區生態破壞或者環境污染的，嚴格追究相應的領導或監管責任[8]，情形嚴重的要記錄在案，實行終身追責;第二，應定期開展矮圍網圍等專項整治，落實濕地保護的重點任務，禁止領導干部違法違規干預執法活動的行為;第三，建立政績考核制度，完善相關的政績考核辦法，根據區域主體功能定位，實行差別化的考核制度，建立綜合的考核體系，不以地方經濟增長為唯一的評判標準，并對生態文明建設成績突出的地區、單位和個人予以表彰獎勵。

3.6 加強監督，完善公眾參與機制

完善公眾參與機制是為了更有效地對環保工作進行監督，洞庭湖濕地保護工作要以政府為主導，并倡導企業、社會組織與個人共同參與。第一，必須改變公眾的認識偏差，各級人民政府要及時對外公開環境信息，落實好宣傳教育工作，在院校、社區、單位等地結合世界濕地日、世界野生動植物日、愛鳥周和保護野生動物宣傳月進行課堂講座、主題日宣傳等，同時可給予稅收優惠或資金支持，以提高公眾參與的熱情與積極性;第二，拓寬公眾參與渠道并確定公眾參與的程序，如利用網絡平臺進行舉報，完善相關制度中的公眾參與環節，也可建立濕地環保法庭，讓公眾有權獲知信息、參與和監督濕地保護，并及時反饋對公眾意見的采納情況[9]。

4 結語

總之，政府與公眾之間的互動有助于增進各參與主體之間的理解與信任，廣大群眾的支持與參與有利于所有法律法規得以貫徹落實，也為實現洞庭湖濕地的有效管理創建了友好環境。

參考文獻

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[8]李愛年，劉愛良.守護一湖碧水，推進“法治洞庭”[N].湖南日報，2018-05-17（007）.

[9]張金閣，彭勃.我國環境領域的公眾參與與模式—一個整體性分析框架[N].華中科技大學學報（社會科學版），2018（4）：127-136.

收稿日期：2019-01-17

作者簡介：丁莎（1994-），女，漢族，碩士研究生，研究方向為中國環境法學。