加快推進國家公園體制試點建設切實加大生態保護力度

■本刊記者 王 琪

在7月9日召開的國家林業和草原局新聞發布會上，記者了解到，目前全國共有10處國家公園體制試點，涉及青海、吉林、黑龍江、四川、陜西、甘肅、湖北、福建、浙江、湖南、云南、海南等12個省，總面積約22萬平方公里。

自黨的十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”以來，我國國家公園體制建設經歷了近4年的探索。2015年1月，國家發展和改革委員會聯合13部門印發了《建立國家公園體制試點方案》（以下簡稱《試點方案》），希望通過3年的試點（2015—2017年）為建立國家公園體制提供支撐。2017年9月，在總結試點經驗的基礎上，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》），初步完成了我國國家公園體制的頂層設計。2017年10月，黨的十九大報告提出要“構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。這是繼《總體方案》之后，進一步明確了國家公園的定位和作用，標志我國的國家公園建設進入實質推進階段。2018年，國家林業和草原局確定為國家公園主管部門后，在黨中央、國務院的統一領導下，在中央有關部門的高度重視和大力支持下，承擔了統一管理國家公園等各類自然保護地和推進國家公園體制試點的重任。

國家林業和草原局國家公園管理辦公室副主任唐小平介紹，“中共中央辦公廳、國務院辦公廳于近日印發了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，明確了‘建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系，建立自然生態系統保護的新體制新機制新模式’的戰略目標，特別是進一步明確了國家公園的功能定位、主體地位的內涵和實現路徑。我們理解國家公園的主體地位和功能作用將主要體現在質量和價值上，而不是簡單的數量規模上。”

熱帶雨林森林公園

國家公園在自然保護地體系中擁有重要的地位與作用。一是代表性強。國家公園以保護具有國家代表性的自然生態系統為目標，是我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富聚的區域。其保護范圍大，生態過程完整，具有全球價值和國家象征，國民認同度高。二是生態區位最為關鍵。國家公園將在維護國家生態安全關鍵區域中居于首要地位，在保護最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區中居于主導地位，在自然保護地體系的生態功能中居于主體地位。第三，保護管理最嚴格。國家公園設立核心保護區和一般管控區兩個分區，原則上核心保護區禁止人為活動，一般控制區內限制人為活動。第四，管理事權最高。國家公園屬于國家事權，全部由國家批準設立，中央直接管理、中央與省級政府共同管理，或委托省級政府管理，國家公園建立后不再保留相同區域的其他保護地類型。

為了未來國家公園體制構建，一方面要進一步推動試點方案中未完成各項改革任務的落實，破解各方面制約；另一方面，為了建立健全體制機制，需啟動相關配套改革，包括推動自然保護地體系優化和制度創新，開展自然保護地和國家公園立法，構建國家公園全民共建共享、多元共治、品牌增值和科學決策機制與治理體系。

“2018年，機構改革后，明確組建國家林業和草原局，加掛國家公園管理局牌子，統一管理國家公園等各類自然保護地，標志著自然保護地領域多頭管理的問題得到解決，這是一項非常重要的改革進程。”唐小平說，目前東北虎豹、祁連山、大熊貓依托國家林業和草原局駐地專員辦成立了國家公園管理局，實現了跨省區的統一管理，同時與有關省分別成立了協調工作領導小組，共同推進試點工作。青海省、海南省均成立了省級直屬的國家公園管理局，統一行使其國家公園范圍內的管理事權，明確了主體責任，其他各國家公園體制試點區也分別成立了專門的管理機構。

唐小平介紹，在試點中，各地持續加大生態保護力度。東北虎豹國家公園將琿春、汪清、老爺嶺等多個自然保護區連成一個大區域，自然保護地破碎化問題得到較好解決，自然生態系統原真性和完整性進一步提升，野生動物數量穩步增長。祁連山、東北虎豹、三江源、神農架、錢江源等試點區初步搭建了自然資源監測平臺，為實現國家公園立體化自然資源及生態環境監管格局打下了基礎。國家公園試點區分別啟動了生態廊道建設、外來物種清除、茶山專項整治、裸露山體生態治理等工作。

我國國家公園體制試點在保護地整合、國家公園立法、日常管理制度、集體土地的用途管制和社區發展機制等方面進行了積極探索，積累了一批可復制、可推廣的經驗。目前，一些保護地還存在“不統一”的現狀，存在交叉重疊、多頭管理，自然生態系統被人為切割的現象。唐小平表示，國家林業和草原局將加快國家公園立法進程，明確國家公園設立標準和程序要求，構建并完善國家公園標準規范體系，推動各類自然保護地整合，符合條件的區域優先設立國家公園。同時，加快推進東北虎豹、祁連山、大熊貓等國家公園總體規劃、專項規劃的審核、報批，持續加強與各部委的溝通聯系，積極爭取政策及資金方面的支持。此外，還將制定《國家公園體制試點評估方案》，組織開展第三方評估。針對各國家公園試點區的礦權退出、生態搬遷、資金使用、項目建設等問題開展督查督導。

據悉到2020年，建立國家公園體制試點基本完成，整合設立一批國家公園，分級統一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。到2030年，國家公園體制更加健全，分級統一的管理體制更加完善，保護管理效能明顯提高。

秋天脈動 王昊鵬 攝