淺談檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟

蔣春玲

摘 要：本文論述了檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體的依據(jù);參照相關(guān)立法規(guī)定及實(shí)踐，立足我國(guó)國(guó)情，指出檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟過(guò)程中存在的問(wèn)題;并提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：公共利益;檢察機(jī)關(guān);公益訴訟;依法治國(guó)

近年來(lái)，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序、污染環(huán)境等侵害公共利益的事件不斷出現(xiàn)，在這樣的時(shí)代語(yǔ)境下，激活真正意義的公益訴訟已勢(shì)在必行。經(jīng)過(guò)兩年試點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。2017年6月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)決定對(duì)民訴、行政訴訟作出修改，以法律形式正式授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟。這項(xiàng)決定填補(bǔ)了我國(guó)行政公益訴訟制度的漏洞和弱點(diǎn)，為檢察機(jī)關(guān)充分行使法律監(jiān)督職能提供了法律依據(jù)，有利于形成保護(hù)公益的強(qiáng)大合力。

一、公益訴訟制度的概念

按照適用訴訟法的性質(zhì)或被訴對(duì)象的不同，公益訴訟可分為民事和行政公益訴訟。民事公益訴訟維護(hù)民事法規(guī)，以民事主體為被告，其明確管轄范圍是食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域;行政公益訴訟維護(hù)行政法規(guī)，以行政機(jī)關(guān)或其他公權(quán)力機(jī)關(guān)為被告，其明確管轄范圍是負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的國(guó)有土地使用權(quán)出讓、生態(tài)資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)三大領(lǐng)域。對(duì)于公益訴訟的概念，目前實(shí)務(wù)界和理論界內(nèi)部和相互之間尚未達(dá)成共識(shí)。筆者認(rèn)為，公益訴訟主要是針對(duì)社會(huì)公共利益受到的“私人”損害，由適格主體向具有管轄權(quán)的法院提出的訴訟，旨在維護(hù)多數(shù)人公共利益不受侵害的一種公力救濟(jì)方式。

公益訴訟是堅(jiān)守正義的體現(xiàn)，這種以私權(quán)形式維護(hù)公共利益的嘗試，有利于推動(dòng)國(guó)民樹(shù)立權(quán)利意識(shí)、法制觀念，加快推進(jìn)依法治國(guó)工作進(jìn)程。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的依據(jù)

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是指檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人的身份向法院提起訴訟，是公共利和國(guó)家利益的訴訟代表人。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)實(shí)必要性

近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化、發(fā)展，處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，利益沖突不斷加劇，社會(huì)問(wèn)題接踵而至，諸如侵吞國(guó)有資產(chǎn)、環(huán)境污染、騷擾電話、假疫苗、問(wèn)題奶粉等侵害公共權(quán)益的事件頻發(fā)，加上行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為，使得侵權(quán)者得以法律寬縱，社會(huì)矛盾不斷激化。

雖然我國(guó)法律賦予民間組織一定的公益訴訟權(quán)，但訴訟進(jìn)展仍難達(dá)預(yù)期，除法律對(duì)訴訟主體設(shè)置了資格門(mén)檻外，其根本原因在于民間組織訴訟能力存在先天不足，以環(huán)境公訴為例：環(huán)境損害案件具有極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，且取證難度大、訴訟成本高;而環(huán)保組織實(shí)力薄弱，人員少，規(guī)模小，尤其缺乏專(zhuān)業(yè)人才及資金，既無(wú)力購(gòu)買(mǎi)優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)，又難以承擔(dān)高昂的司法鑒定費(fèi)用。相較之下，不少損害環(huán)境的肇事方財(cái)力雄厚、加上地方政府出于保護(hù)，干預(yù)司法，這種力量上的失衡嚴(yán)重阻滯了民間組織提起公益之訴的可行性和積極性。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的優(yōu)勢(shì)與作用

1.檢查機(jī)關(guān)的獨(dú)立性及權(quán)威性

憲法規(guī)定：人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé);以國(guó)家根本大法的形式確定其獨(dú)立檢察權(quán)，使其履行法律監(jiān)督職能時(shí)不涉及私利，做到客觀公正，不會(huì)濫權(quán)濫訴，既避免對(duì)行政秩序和效率造成沖擊，又有利于維護(hù)國(guó)家和公共利益。

2.檢查機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)性

檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的司法機(jī)關(guān)，擁有具有專(zhuān)業(yè)法律知識(shí)和訴訟技能的人才隊(duì)伍，在提起公益訴訟過(guò)程中能充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，做到有的放矢，能夠收取較好的效果。

3.職權(quán)法定性

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是我國(guó)憲法的明確要求，對(duì)于符合法律規(guī)定的案件必須提起公益之訴，不能缺位，否則就是失職瀆職，就應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。此外，這種履行法定職能的行為就意味著檢察機(jī)關(guān)可享受?chē)?guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障，沒(méi)有經(jīng)費(fèi)之憂，能保障充分履行訴訟職能。

三、現(xiàn)行公益訴訟存在的問(wèn)題

（一）行政公益訴訟存在的問(wèn)題

我國(guó)雖經(jīng)歷了從試點(diǎn)到《行政訴訟法》的修改，但這種修改僅作出了原則性的規(guī)定，在訴訟程序、訴訟管轄、舉證規(guī)則等方面仍有待進(jìn)一步完善。此外，在如何充分發(fā)揮訴前程序的效用，加強(qiáng)建議與訴訟的有效銜接上，仍存許多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：建議剛性不足;行政機(jī)關(guān)履行建議不積極，期限長(zhǎng)、回復(fù)不具體，或僅作書(shū)面回復(fù);在建議被拒絕履行后，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟不及時(shí)等。

（二）民事公益訴訟存在的問(wèn)題

取證難、固定證據(jù)難。公訴案件的辦理需要出現(xiàn)侵害公益的事實(shí)、事實(shí)與侵害行為之間存在因果關(guān)系，而這些證據(jù)收集較難;此外，由于鑒定程序復(fù)雜、周期長(zhǎng)、成本高、鑒定人員客觀性不足等問(wèn)題，難以確定損害及賠償。

判決執(zhí)行難。我國(guó)法律雖規(guī)定：“人民檢察院提起公益訴訟案件判決、裁定發(fā)生法律效力，被告人不履行的，人民法院應(yīng)當(dāng)移送執(zhí)行。”但對(duì)被告是否履行、被告的履行應(yīng)由哪個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督?jīng)]有明確的法律規(guī)定，判決生效的事后監(jiān)督不到位，容易使判決流于形式，達(dá)不到公益訴訟應(yīng)有的效果。

四、加強(qiáng)和完善公益訴訟制度的建議

（一）優(yōu)化訴前程序

針對(duì)檢察建議形式化、缺乏實(shí)效等問(wèn)題，一方面應(yīng)完善檢察建議制度，對(duì)檢察建議進(jìn)行分類(lèi)，立足實(shí)際，詳細(xì)具體地、有針對(duì)性地提出可行的建議;另一方面強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，對(duì)于訴前程序的取證難、相關(guān)主體不配合的問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)立法明確各方權(quán)責(zé)義務(wù)，切實(shí)增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的剛性。

（二）推動(dòng)公益訴訟價(jià)值效果最大化

公益訴訟是新生事物，需要社會(huì)公眾的廣泛參與。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)座談會(huì)、網(wǎng)絡(luò)宣傳、知識(shí)講座等加強(qiáng)宣傳，建立公益訴訟成果分享體制，提高公眾的知曉度和支持度。此外，充分利用科技進(jìn)步帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)大數(shù)據(jù)和人工智能在公訴案件中的運(yùn)用。

（三）進(jìn)一步完善公益訴訟立法

進(jìn)一步完善立法，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)公訴立法四步走。一是針對(duì)實(shí)際問(wèn)題進(jìn)一步完善司法解釋、出臺(tái)規(guī)范性文件;二是積極推進(jìn)立法，適時(shí)擴(kuò)大公訴案件范圍，用特別法的規(guī)定逐步釋放“等”字這類(lèi)兜底性條款的意義;三是努力推進(jìn)各級(jí)人大、政府制定地方性法規(guī)、規(guī)章、制度，支持司法機(jī)關(guān)開(kāi)展工作;四是積極探索公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法。

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