健全統一管理體制 促進行業健康發展

施俊

歷經一年的醞釀準備和深入調研，5月21日，市十五屆人大常委會第十二次會議對《上海市司法鑒定管理條例（草案）》〔簡稱條例（草案）〕進行了一審，正式開啟了本市第一部司法鑒定地方立法的審議程序。

頂層設計 推動司法鑒定管理體制改革

司法鑒定制度是我國司法制度的重要組成部分，也是促進司法公正和社會公平正義的基礎性制度。2005年，全國人大常委會通過了關于司法鑒定管理問題的決定，以法律的形式確立了司法鑒定管理體制的基本框架。2014年，黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次提出“健全統一司法鑒定管理制度”，將之納入全面依法治國總體布局。2017年，中央深改組會議通過《關于健全統一司法鑒定管理體制的實施意見》（簡稱實施意見），進一步明確了總體要求和具體任務。2018年，市委深改組會議通過了本市貫徹落實實施意見的方案措施，李強書記指出：要堅持問題導向，找準司法鑒定領域的難點、痛點和盲點，制定全流程、全要素管理制度，把上海司法鑒定打造成為上海法律服務的重要品牌。開展司法鑒定管理地方立法，既是落實中央關于健全統一司法鑒定管理體制改革的需要，也是更好發揮司法鑒定服務保障功能，促進本市司法鑒定工作規范化、法治化、科學化發展的需要。

務實調研 積極穩妥推進本市地方立法

今年，市人大常委會將制定《上海市司法鑒定管理條例》列為立法正式項目。從去年起，市人大原內司委和今年更名后的監察司法委，提前介入立法調研，梳理提煉了本市司法鑒定行業存在的“四大亂象”和立法需要破解的十個核心問題，逐項提出立法建議。同時，對全國22個省市已經制定的相關地方性法規進行研究借鑒，赴兄弟省市學習考察。沙海林副主任兩次帶隊赴全國人大監察司法委和全國人大常委會法工委征詢有關立法意見。收到條例（草案）后，市人大監察司法委通過召開座談會、專家咨詢等方式，廣泛聽取意見建議，并于5月9日召開第三次委員會會議進行了審議。為做好常委會的審議準備工作，殷一璀主任率隊開展視察調研并召開座談會，強調要緊緊圍繞健全統一司法鑒定管理體制這一核心任務，積極穩妥推進本市司法鑒定管理地方立法，既要尊重國家事權，又要維護國家法制統一，守好地方立法底線，確保人民群眾關注的突出問題通過法規得到有效改善，促進司法鑒定行業持續發展進步。

把準定位 加強司法鑒定監督管理

統一管理是司法鑒定體制改革之綱。條例（草案）聚焦對司法鑒定行為的管理，按照“活動全覆蓋、對象分類管”的原則，將訴訟活動中所有從事司法鑒定活動的機構和人員均納入調整范圍，健全管理體制、嚴格執業責任、強化監督管理，切實提高司法鑒定質量和公信力，保障訴訟活動順利進行。

嚴格司法鑒定準入管理。對從事“四大類”（法醫類、物證類、聲像資料類和環境損害類）鑒定業務的司法鑒定機構、司法鑒定人實行登記管理，細化登記條件和程序，在審核環節建立專家評審制度和執業能力測試制度。

完善司法鑒定程序規范。明確鑒定委托要求、受理規范、委托事項確認等規定;細化鑒定回避、鑒定時限、鑒定意見書出具以及文書補正、終止鑒定、補充鑒定、重新鑒定等程序和條件要求;建立完善司法鑒定專家委員會咨詢制度。

加強對“四大類”外鑒定機構、鑒定人監管。明確由相關行業主管部門依法實施資格資質許可管理，鼓勵“四大類”外的鑒定機構、鑒定人通過公共法律服務平臺公告其主體信息和從事司法鑒定業務信息，并對其開展司法鑒定活動的程序和標準，以及投訴處理和違法違規行為的處罰作了指引性規定。

綜合運用多種手段提升監管實效。建立司法鑒定信息化監管制度，對司法鑒定案件實行統一賦碼管理;加強對司法鑒定機構、司法鑒定人的信用管理，確立司法鑒定行業失信懲戒制度;健全完善“兩結合”（行政管理和行業管理結合）管理體制，在明確行政監管體制的同時，進一步強化司法鑒定協會建設。

加大對違法違規行為的懲戒力度。明確司法鑒定機構、司法鑒定人不得以支付回扣或者介紹費、進行虛假宣傳、詆毀其他同業機構和人員等不正當手段招攬司法鑒定業務，著力打擊司法鑒定亂象。同時，結合本市實際，細化若干違法行為情形，明確相應行政處罰措施。

此外，條例（草案）還優化了司法鑒定管理與使用銜接機制;實行司法鑒定分級管理，賦予區司法局日常監管、投訴處理和部分行政處罰權，發揮屬地優勢，提高監管效能。

全面審議 完善司法鑒定管理制度保障

監察司法委在審議報告中指出，條例（草案）基本體現了司法鑒定統一管理的要求，較好回應了社會關切。同時，從進一步增強條例（草案）前瞻性、針對性和可操作性角度出發，提出修改完善的建議。在分組審議中，常委會組成人員也提出了意見建議。

關于管理平臺建設。條例（草案）規定，通過相關工作平臺，對“四大類”外鑒定機構、鑒定人進行日常監管。監察司法委建議對平臺建設及其相關配套銜接制度作進一步研究，明確平臺定位、功能和職責，確定牽頭部門，規定相關操作流程。沙海林副主任提出，最高人民法院已建成全國統一的司法鑒定委托信息平臺，本市司法鑒定工作應注意與此銜接。對于還不能涵蓋的例外，可利用司法行政部門與法院、檢察院協商作為兜底。戴柳委員指出，平臺之間實現對接，先要明確歸集的條件，是各平臺同時歸集還是有所擇取，建議再作斟酌。

關于部門職責。監察司法委指出，統一管理的前提是管理主體的確定和職責明晰。條例（草案）明確由相關行政部門做好“四大類”外鑒定機構、鑒定人的相關管理工作。但是，條款列舉部門與實際情況還有差異，相關行政部門的管理也不盡相同。為此建議進一步梳理承擔社會通用性較強的“四大類”外管理職責的重點行政部門分布，明確管理主體，落實管理責任。崔明華委員提出，各個部門負責管理“四大類”外鑒定機構、鑒定人，這些部門對其日常的管理很重要，建議條例（草案）進一步展開，明確并適當細化其管理職責。

關于“兩結合”管理。監察司法委通過調研發現，對“四大類”外司法鑒定活動，相關行政部門側重對專業領域的規范進行監管，對司法鑒定行為缺乏針對性。而市司法鑒定協會具有專業管理的經驗和優勢，在已有行政管理不足的情況下，行業協會管理可以作為重要補充。因此建議增加對市司法鑒定協會功能定位與職責分工的專門表述。高小玫副主任指出，從“兩結合”原則出發，需要加大行業協會的自治管理。協會管理不僅是“補充”，而且是管理的重要組成部分，應該賦予其更多的職能、功能，如執業資格的評判、專業能力的評定、司法鑒定共性的專業規范等。

關于落實鑒定人出庭保障制度。司法鑒定人出庭接受法庭質證是其法定義務，但司法實踐中鑒定人出庭率低的問題突出。監察司法委建議總結相關經驗做法，對落實鑒定人出庭制度作進一步研究并提出有利推進的措施。沙海林副主任指出，鑒定機構和鑒定人出庭的問題現在做得不好，主要原因是擔心安全得不到保障。條例（草案）中除了有相應的法律責任，還應有保障鑒定機構、鑒定人的權益內容，這兩者是有關聯的。

關于違法行為的認定。在分組審議中，有不少委員提出條例（草案）對違法行為和罰則輕重的表述、界定不夠清晰，建議作進一步分析梳理，合理區分情形輕重，綜合平衡處罰尺度，確保過罰相當。張辰委員提出，國家大法規定實行鑒定人負責制，是機構負責還是鑒定人負責？在處罰上如何適用？建議對罰則部分再做梳理。黃山明委員提出，條例（草案）第五章條款的編排順序，按照法律責任由輕到重更加恰當。此外，李富榮、孫福慶委員指出，對于司法鑒定行業中的鑒定“黃牛”等亂象問題要旗幟鮮明予以制止，要加大對違反公信力行為的懲戒。