軍民企業融合發展的內在機理

如何在更高層次上推動全省軍民融合深度發展，譜寫“經濟強、百姓富、環境美、社會文明程度高”的新篇章，是江蘇在新時代面臨的重要課題。為此，中共江蘇省委黨校第32期省管干部進修班課題組赴江蘇部分“民參軍”企業，通過實地考察、調研座談、問題會診等方式，分析制約軍民融合發展的重點難點問題，圍繞“優勢互補、融合發展”主題，研究探索江蘇省軍民融合深度發展的路徑方法，并提出了相關對策建議。

一、江蘇“民參軍”現狀及存在問題

在國家實施軍民融合發展戰略的大背景下，民口企業參與軍工科研生產（“民參軍”）漸入佳境，后勁十足。江蘇“民參軍”發展迅速，全省通過保密資格認證的企業900余家，取得武器裝備科研生產許可證的企業300余家，南京華訊方舟、蘇州東菱振動、南通中天科技等一大批具有關鍵核心技術、發展前景好的民營企業的拳頭產品已廣泛應用于戰機、軍艦以及周邊海防建設等多個領域，成為全省國防科技工業的一支重要力量。全省48家民企入選全國軍民融合發展重點民營企業庫（全國共300家），其中，中簡科技入選全國軍民融合發展創新實踐典型案例（第二批）。“民參軍”對于建立和完善軍民結合、寓軍于民的武器裝備科研生產體系，走出一條中國特色軍民融合的發展道路具有重要意義。但“民參軍”之路并不平坦，盡管黨中央、國務院高度重視，相繼出臺一系列鼓勵支持的政策法規并取得了一定成效，但由于涉及國防科技工業和裝備采購體制等根本制度的改革，關系到原有利益格局的重新分配，具體實踐過程中存在諸多問題。

自然壟斷導致成本增加。軍工行業屬于典型的資本密集型、技術密集型產業，大型武器裝備研發生產投資動輒數以億計、十億計。這些巨額投資很大一部分投入與武器裝備研發生產有關的專用設施設備上，難以轉移到其他用途，或者轉移后“大材小用”，形成了巨額“沉沒成本”。當一個行業存在巨大規模的“沉沒成本”時，進入者就不得不“三思而行”。在和平時期，絕大部分軍品訂貨量很小，達不到規模經濟的拐點。而且，自成體系的軍用標準形成了進入壁壘，與其他壁壘相比，這種壁壘更具有隱蔽性。從我國現實情況看，當前軍標、民標相互獨立，各行業條塊分割，產品技術標準難于統一，致使民口企業承接軍品任務時，為了滿足自成體系的軍用標準，有時不得不在原有設施設備之外另起爐灶，導致效率降低，成本增加。徐工集團是蘇北地區民口企業參軍的典型代表，該集團有著幾十年軍工產品生產的歷史，長期以來和軍方保持著密切的合作關系，集團基于工程機械領域的技術積累，對“民參軍”報以極大的熱情。但目前企業在發展中也遇到了一些困惑，由于軍用標準自成體系，為了滿足軍品標準需求，企業往往投入巨額資金進行研發，或投入大量資金對現有生產設備和技術進行改造，但來自部隊的采購需求缺乏平穩性和計劃性，訂單可能非常小，投入與產出不成正比。急冷急熱的訂單給企業日常生產經營造成很大困擾，尤其是在投資較大項目時，投資多了，長時間沒訂單等不起，投資少了，訂單來了又接不住。

行政壟斷導致負擔繁重。從調研情況看，行政壟斷是制約民口企業進入軍工領域的重要因素。一是民品企業常常不具備從事軍品科研生產的資質。因為各個領域、各個部門幾乎都設置了相應的門檻，甚至延伸到軍工企業層面。這種行政許可的重復設置實際上反映了不同部門的利益之爭，卻給企業增加了不小的負擔。二是部分許可認證的檢查與維護費用偏高，有些檢查過于頻繁，增加了企業的經營成本。企業對軍工領域設置一定的進入門檻甚至門檻較高都表示理解，但認為程序、手續過于煩瑣，費用偏高。三是“許可”“認證”不僅名目繁多，而且不少政策程序還相互矛盾。例如，申請保密資格認證需要首先承擔軍品任務，或出具合同意向證明。但在軍品項目招標時，一般均要求投標企業首先要通過保密資格認證。這些規定幾乎使想進入軍工領域的企業在申請認證時就已經陷入“死循環”。

需求不明確導致“參軍”無門。調研中發現，許多非軍工企業反映沒有獲得軍品信息的渠道，造成無論是軍事需求部門還是生產研制部門都處于雙向不透明狀態，信息溝通很不順暢。民口企業往往對軍事需求的現狀和發展趨勢不甚了解，軍事需求信息對民口企業公開有限，部分軍地領導對軍民融合發展的支持還僅僅停留在口頭上。作為江蘇省碳纖維復合材料生產和應用的典型企業，江蘇恒神堅持“軍民協同創新”“以民養軍”的發展模式，也是國內唯一一家高性能碳纖維全部進入重大裝備應用驗證的企業。該公司領導層認為，軍民融合融入國家戰略需要雄偉氣魄，需要宏大謀略，如果小富即安就目光短淺，如果只有小我就自私自利，面對國家的需要，企業家需要具備高瞻遠矚的戰略謀劃，從長遠處著想，向最高處攀登。但在實際調研中發現，雖然該企業有一腔報國情懷，現實卻不盡如人意，恒神生產的碳纖維及復合材料是軍品的關鍵材料，但是碳纖維進入軍品配套市場還面臨許可資質、進入型號驗證周期較長、軍品需求信息不對稱等壁壘，前期成本居高不下，為維持恒神的正常運轉，該公司十年來累計投入46億元。進入碳纖維領域的這些年，公司一直面對著只有投入沒有產出的困境，每年都要頂著近6億元的資金壓力。

政策不公導致競爭乏力。一是投資補貼政策不平等。現行國防科技工業的投資補貼等財政政策大多面向傳統軍工企業。例如，每年數以百億計的國防技術改造費和科研生產條件保障費等國家投資只有軍工企業才能享有，民口企業難以同等享受，致使民口企業在競爭中處于先天劣勢。在這種情況下，民口企業一旦研發失敗，或者軍方不采納，企業基本就會陷入絕境。二是稅收政策不平等。國防軍工的免稅政策通常以“隸屬關系”或“出身”來確定是否免稅。盡管一些民企已經事實上承擔了武器裝備的科研生產，但土地稅、流轉稅和增值稅等并沒有得到相應的減免。調研中發現，軍品項目研發任務重、投入大、回報周期長，民企不僅要拼技術實力，還要拼經濟實力，資金壓力對民企壓力非常大，而政府在支持企業發展方面沒有實質性的舉措。以南京華訊方舟為例，該公司開展了軍品前瞻性研究和應用研發，由于產品用途的保密性、特殊性，加之政策支持、體制機制等原因，無法和其他產品一樣申請獎勵和補貼。由于軍品不斷更新換代，對產品的技術指標要求越來越嚴格，民營企業希望政府在給予資金扶持的同時，也能提供人才、技術的服務，搭建企業與部隊人才合作的平臺，讓部隊人才與企業一起開發新品，解決技術難題，從而使企業為部隊提供更多更優質的合格產品。

在“民參軍”方面，國家層面雖然建立了經濟建設貫徹軍事需求的長遠規劃，但仍然缺乏打破軍地二元結構的政策手段，民品進入軍工領域還存在大量壁壘，軍地雙向對接機制尚未有效建立。

二、打破軍地二元結構，深刻分析軍民融合發展的內在機理

打破軍地二元結構，著力解決“民參軍”深層次問題，需要立足軍民融合發展實際，注重實踐探索，加大理論研究，認清軍民融合的內在機理。

資源共用是軍民融合發展的基本要求。軍民融合要求軍地雙方在基礎設施、科技創新、服務保障、裝備制造以及人才培養等方面，充分考慮到企業資源的軍民共享，從而使有限的資源發揮出最大效益。對于新建項目、軍民兩用產品，應從具備軍地雙重使用功能入手，避免重復投資和建設，最大限度地實現資源共享。一方面需要加強溝通協調，擴大民用產品的影響力，增強企業既要為國防建設服務也要為經濟建設服務的雙重責任意識。另一方面要完善利益補償、政策支持和制度保障機制，最大限度地發揮民營企業的軍用效益。

利益共享是軍民融合發展的動力源泉。從國家安全利益上看，軍民融合發展產出的結果是富國強軍;從軍事利益講，是戰斗力的提升和軍隊保障能力的提高。當前需要加快軍民融合過程中的軍事轉化，通過減少內耗、多余環節，降低成本和增加效益，盡快形成集約高效的運行機制。從社會經濟效益上看，軍民融合發展產出的是經濟社會的極大發展和國家綜合實力的不斷增長，這是軍事經濟與社會經濟的共享利益，是軍民融合最為厚實的發展基礎和強勁動力。江蘇在籌劃和制定軍民融合發展“十四五”規劃的過程中，要注重對全省軍品企業進行一次大摸底，無論是“民參軍”還是“軍轉民”企業，都要整體設計、統一規劃，注重在產業布局、結構調整、生產轉型、技術升級等方面宏觀布局，不斷為軍民融合發展提供不竭動力。

軍地需求是軍民融合發展的牽引橋梁。軍地需求是軍民融合的指向，也是化解軍地利益矛盾、提高融合效益的抓手，在軍民融合大棋局中發揮著關鍵性作用。軍地需求融合就是把軍事需求與地方經濟需求有機結合起來，實現軍地共建、互利共贏。軍地雙方要把經濟建設和國防建設作為相互滲透、互為支撐的有機整體，軍隊要堅持解放和發展戰斗力，為經濟社會發展提供重要戰略支撐;地方要堅持解放和發展生產力，為推進國防建設和拓展深化軍事斗爭準備提供動力源泉，生產力建設和戰斗力建設這兩者相互促進。

市場化運作是軍民融合發展的重要手段。市場化運作是市場經濟的基本運行方式和本質要求，也是軍民融合發展的重要手段。軍民融合是在社會主義市場經濟條件下的融合，必須按照市場經濟規律辦事，按照市場經濟法則運行。在推進軍民融合的過程中，無論是國家主導的項目還是軍隊牽引的建設，無論是共同合作、雙方委托還是獨自承擔，都必須放在市場經濟的大背景下，在這個統一的平臺上遵循市場規律去實施。要體現市場競爭，確保在競爭中將最先進的技術、最優良的質量、最完善的服務納入國防和軍隊建設。在武器裝備科研生產等各個實踐環節，尤其是在組織招標、采購、入圍、審核等關鍵環節，必須充分體現和尊重市場競爭原則，確保軍民企業的良性競爭與融合發展。

三、推動全省軍民企業融合深度發展的對策建議

推進更多企業在更深層次實現軍民融合，當務之急是從理念、機制、政策等多方面著手，謀劃全省“十四五”的軍民融合發展，注重頂層籌劃與頂層推動。

樹立“民參軍”融合理念。一是要強化全局意識。打破狹隘的本位主義、部門利益至上的觀念束縛，增強軍民融合的責任感、使命感和緊迫感，確保地方利益服從中央利益，軍隊利益服從國家利益，行業利益、部門利益服從全局利益。二是要強化開放意識。各級地方政府要更新觀念，不能把在經濟建設中貫徹軍事需求作為一種負擔，而應當將其作為關系地區全面、協調、可持續發展的重要工作來抓，以高度的責任感和使命感來推進這項工作。軍隊在謀劃國防和軍隊建設時，不能把眼光僅僅局限于軍隊和國防體系內部，而是要主動根據地方經濟社會發展的全局來規劃，主動考慮軍地資源共同發展的可能，主動加強與地方黨委、政府和企業的溝通交流。三是要強化共贏意識。軍地雙方都要充分意識到融合發展有利于優化資源配置和提高發展效益，積極發現雙方利益的交叉點和結合點，增強融合的主動性、積極性和創造性。

拓寬“民參軍”對接渠道。一是拓寬民企“參軍”通道。優化“民參軍”審查流程，對符合條件的企業認定為軍民融合企業并納入企業名錄管理。鼓勵民口企業在軍民融合重點領域，由參與一般軍工配套向分系統、整機總裝升級。二是暢通信息交互渠道。加強軍地信息通道建設，多渠道公布軍民融合產品市場信息，積極爭取在江蘇設立涉密信息查詢點，及時提供信息分發和查詢服務。三是搭建供需對接平臺。跟蹤國家軍民融合綜合公共服務平臺建設，推動全省軍民融合綜合公共服務平臺建設。加強軍地雙方互動交流，充分利用世界智能制造大會等平臺資源，實現軍隊需求與地方企業供給的無縫對接。

探索“民參軍”保障方法。一是創新投融資支持方式。出臺江蘇省《關于推進軍民融合深度發展的財政政策實施意見》，統籌利用好政府投資、企業債券、銀行貸款、產業基金等投融資工具。整合各類省級專項資金，支持軍民融合重點項目建設。推動國家級軍民融合產業投資基金加大對江蘇的投資力度，積極引導各類地區性、行業性軍民融合產業投資基金發展，統籌利用好各類基金資源。二是推動“民參軍”制度改革。繼續深化市場準入制度改革，支持裝備承制資格管理和質量管理體系認證“兩證合一”，推動武器裝備科研生產許可和裝備承制資格管理融合改革，探索開展武器裝備承制單位資格注冊制改革。三是推進軍民融合科技創新。加快全省軍民融合創新平臺建設，依托軍地融合科研優勢培育打造一批軍民融合創新平臺，完善軍民融合科技創新布局。四是以開放促進共享。立足江蘇省大院大所資源優勢，推進全省國家重點實驗室、國防科技重點實驗室、重大科技基礎設施、相關試驗設備設施等科技資源開放共享。五是加強軍地人才培育。加大軍地人才培養力度，健全軍地人才交流機制，支持軍地院校培養軍民兩用人才。推進退役軍人工作改革，引導退役軍人向優秀民企集聚。定期組織“民參軍”企業負責人培訓，解讀政策法規，提升軍民融合發展能力和水平。

完善“民參軍”政策體系。一方面，要健全政策體系。針對當前面臨的主要瓶頸問題，確定軍民融合領域政策制度設計的側重點。在投資政策方面，進一步擴大國防投資范圍，細化國防投資的準入和退出政策，為民營企業提供更多的投資機會;在完善市場管理政策方面，著力完善軍品價格政策，創新價格生成辦法，構建利益補償激勵政策，以充分調動地方單位承擔國防義務的積極性;在技術標準方面，建立軍民通用技術標準體系聯合制定制度，及時完善技術標準體系，構建軍地公用標準信息平臺;在知識產權保護方面，按照《江蘇省知識產權軍民融合試點實施方案》部署要求，建立完善知識產權軍民融合的政策、服務和保護體系，提高國防知識產權雙向轉化率，建立重點軍民融合企業知識產權聯系機制，加大對國防知識產權的保護力度;在安全保密方面，制定安全保密規定，加強保密管理，嚴格規定保密審查的程序，確定公開生產和保密生產的范圍，確保不發生泄密和技術擴散行為。另一方面，要完善法規體系。圍繞軍民融合發展的實際需要制定和完善相關法規制度，盡快研究出臺軍民融合法、武器裝備采購法、軍地投資協調規則等新法規，為推進軍民融合發展開辟空間。及時修訂完善相關法規，在既有法規中補充軍民融合的相關條款，充實關于軍民融合發展相關的內容。開展不正當競爭行為專項治理，全面清理和堅決廢止阻礙民營經濟市場主體參與公平競爭的地方性法規、規章和政策文件，依法查處濫用行政權力排除、限制競爭的典型案例，嚴格落實公平競爭審查制度，為推進軍民融合發展鋪平道路。

（執筆人：馬緒春，江蘇省軍民融合辦公室副主任）

責任編輯：劉志剛