保障房大型居住社區的配套建設研究

鄒琦

摘要：實施保障房大型居住社區（以下簡稱“大居”）建設，是上海市委、市政府深化“四位一體”住房保障體系的重要舉措，在服務城市更新、服務市場調控、服務市民居住條件改善方面發揮了積極作用：上海市從2003年開始共進行了三批次的大居選址，共計46個基地。其中，浦東大居建設量居全市最高。由于大居的多元性和復雜性，伴隨著大居的開發建設發展，大居建設出現了一些階段性的問題，如人口同質化、產業規劃缺失、配套建設滯后等。在研究惠南民樂、曹路、三林等3個大居建設過程中的存在的主要問題基礎上，提出了相對應的對策和建議。

關鍵詞：保障房;大型居住社區;項目配套

中圖分類號：F293

文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（ 2019） 04-0069-72

收稿日期：2019-03-11

1 目前保障房建設存在的主要問題

按照總體規劃，浦東新區范圍構建“3+3+2”的大型居住區（大居）建設布局，包括2008年規劃選址的3個大居：曹路、三林、周康航;2010年新規劃選址的航頭、惠南民樂和川沙3個;以及滬通鐵路惠南站和惠南民樂2個大居。這8個大居的總建設用地3520公頃，可建住宅面積共計約2587平方米，規劃人口約90萬。其中，惠南民樂、曹路和三林3個大居約30萬人口。

1.1 導人人口結構同質化問題

第一，居民以本市戶籍人口為主。由于安置的要求，大居通常是安置重大工程和舊城改造動遷的城區人口。上述3個大居本市戶籍人口占總人口比重為74.2%，其中跨區遷移占比31.5%，區域內遷移20.3%。第二，人戶分離情況較為嚴重。外來租客占比i成。3個大居社區人戶分離總體上超過六成，其中“人在戶不在”占比59.0%。“戶在人不在”比例是1.6%。外來租住人數占22.8%。第三，老年人口比重相對較高。60歲以上老年人數占總人數21.8%，80歲以上老年人占3.2%，38.2%的家庭中有60歲以上的老人。60歲以上的人口占比顯著高于全市老齡化平均水平、遠高于郊區老齡化水平。

總體來講，目前大居社區的整體人口結構層次同質化水平較高，老齡化水平較高，就業層次相對較低，不利于提升整個大居社區的活力，需要采取措施對大居導人人口層次進行調整。

1.2 大居產業規劃缺失問題

由于大居特定的居住社區屬性，決定了社區產業都以社區商業為主。而社區商業發展，則需要政府與企業通力合作，激發當地既有潛力。一方面，大居實際建設過程中社區商業的建設開辦相對滯后。另一方面，社區商業的培育和成熟還需要一段時間，對已經人住居民的生活造成階段影響。以浦東三個市屬大居為例，其中惠南民樂大居，商辦建筑面積為54.15萬平方米，已建成的社區配套商業中就業的人員占比較少。而曹路大居南擴區域，其承載了5.98萬人口的居住生活，在現狀產業的基礎上未有新的產業規劃。其產業規劃是依托曹路鎮整體產業規劃輻射影響的，就大居本體區域而言，除了滿足居民需求的區域級、社區級的配套商業作為產業，為當地居民提供一定的就業機會，其他產業從規劃之初就沒有設置。三林大居在現狀產業的基礎上沒有新的產業規劃，基地建設之初，呈城鄉結合區的典型特征，沿三魯路和新華路零星分布著一定規模的工業企業。大居內配套的商業、公用設施服務業、交通樞紐服務業、科教服務業可以作為一定量的產業類型，提供一定量的就業崗位。其他產業需依靠所在鎮域的產業輻射。

1.3 配套建設規模與實際差距問題

上海大居配套項目建設標準，目前是按照《上海市保障性住房（大型居住社區）配套建設管理導則》（2012版），由于多年未修改調整，導致相關配套建設規模與實際需求有較大差距。

一是交通設施方面。目前社區的交通設施配置情況，超過半數的入住居民反映交通配套較差。居民到公交站點、地鐵站的步行平均時長均較長，意味著居民在大居內部的交通出行不方便，總體居民對交通狀況的評價相對最低。由于內外部交通不便、位置偏遠，社區居民到市區的通勤時間顯著增加。二是教育設施方面。配套學校規劃建設不盡合理，如面積規劃偏離行業標準、選址規劃不是非常合理，加上老齡人口比重較大，導致教育設施的開辦率較低，且優質教育資源嚴重不足。三是醫療設施方面。據調查顯示，大居社區周圍配置的綜合大醫院和專科醫院相對較少，居民對較高醫療水平的需求并未得到滿足。所以，半數以上居民對社區及附近的基本醫療服務水平不太滿意。四是勞動就業方面。由于大居地處郊區農村，居所遷移直接增加了勞動年齡人口的交通成本，甚至帶來工作的變動。調查發現，遷移居所后，許多居民上班時間增加，上班時間在一個小時以上的居民比例顯著增加。五是居民交往方面。良好的鄰里關系能夠給居民以安全感和歸屬感，甚至給人以更加快樂、減少社區犯罪等積極效應。對浦東三個大居研究表明，與城市其他自然社區相比，大居社區居民的情感認同度相對偏低，鄰里關系多以地緣關系為主，部分是搬遷之前的地緣關系，業緣關系和趣緣關系較少。

2 完善保障房大居建設的對策建議

2.1 綜合措施解決人口同質化

第一，盡快完善大居公交系統，改善大居內部的生活配套設施。大居的位置較為偏遠、先期的交通配套不完善、周邊產業缺失、生活配套不全，這些造成了原先市區動遷的年輕人不愿意人住：應盡快完善大居公交系統，縮短居民到周邊和市區附近上班的通勤時間。改善大居內部居民生活區到商業配套區的可達性。第二，引入優質產業資源，解決大居產業缺失的問題。進一步加大對大居的產業發展扶持，吸納就業能力強的都市型產業、生產性服務業和生活性服務業，鼓勵原有工業園區或地塊企業轉型，擴大導人人口的就業機會=依托人力資源和社會保障局等相關政府部門的統籌和協調，逐步解決導人人群的就業問題。第三，通過代理經租等形式加快培育區域租賃市場，通過調整和完善商業業態、改善與周邊產業區的通勤條件等，引入周邊年輕的、較高層次的產業人群。同時，可以在保障房基地中或者周邊地塊設置一些商品住宅用地，引入購買商品房的人群，改變同質化人口的現狀。

2.2 拾遺補缺，科學合理完善配套設施

首先，科學編制規劃，提高總體性規劃與實施環節互動性。科學規劃是一項兼顧長遠目標與近期計劃、集謀劃、策劃和實施于一體的系統性工程。而且，這一工程并不僅屬于規劃師工作，更需要多主體、多部門協同參與完成。在大規模修建保障房政策導向下，控制性詳細規劃編制大多較為倉促，這就要求在具體實施環節中不斷進行調整，加強總體性規劃與具體實施環節間互動，具體包括：一是與各項實施專項規劃互動，要兼顧地理位置、現實狀況等進行調整;二是與各實施主體進行互動，由于不同主體的側重點不同，這就需要主體間充分互動，共同協商制定可行的實施方案，特別是要加強規劃團隊與建設開發團隊的互動，能夠將控制規劃內容付諸實地;三是與實施需求進行互動，包括潛在住戶的客觀需求、有限土地資源提供盡可能多的住房需求、住宅成本需求等，要在眾多需求中進行充分論證，尋求符合低成本——高效益的規劃實施方案。

其次，優化空間布局，加強市區政府對保障房地區政策支持。研究表明，目前將保障房后期建設與管理的重任加給鎮政府（即“鎮管社區”），這一做法在短期內確實取得了不錯成績，但從長遠角度仍有很多缺陷。本著民生導向原則，市區政府應在自身資源范圍內，更加注重對保障房區域的政策支持。一是要總體優化優質公共服務設施的空間布局，將中心城區更多的優質教育、衛生等資源向保障房大型居住社區傾斜;二是加大對人口導人區域經濟扶持，將一些重大產業布局向該地區轉移，這不僅能夠增加保障房社區居民就業，而且能夠增加所在地區財政稅收，提升鎮政府服務大量導人人口能力;三是要科學預算保障房社區整體運行成本，對社區實際支出事項進行核算，要適當提高市區財政轉移支付比重，特別是在保障房社區建設早期。這不僅有利于減輕人口導人區財政壓力，提升區域自我造血能力，從根本上解決保障房社區配套資金來源困境。

再者，加強統籌協調，建立政府間橫向財政轉移支付常態機制。保障房不僅是一項民生工程，也是政府對城市整體資源的空間重置過程。事實表明，隨著市中心低收入居民大規模遷移到郊區保障房社區，市中心土地價值劇增，而人口導入地區則成為肩負起安置的重擔。因而，加強人口導出和導入地區政府間財政轉移支付就理所當然。這部分轉移支付資金勢必會成為保障房社區后期建設與管理經費的重要來源，一定程度上減輕了市區鎮三級政府財政壓力。當然，目前上海市政府也對政府間轉移支付政策進行規定，但仍然需要予以完善：一是要把以住宅面積為單位轉變為以導人人口數量為單位進行轉移資金核算，甚至可以依據導人區政府所實際支出的管理資金核算清單進行轉移;二是要變一次性核算轉移轉變為長期轉移，建立財政轉移支付常態化機制，當然可以隨著導人時間轉變進行適當減少轉移支付比重直至減免。同時，市政府還要加強政府間的財政監管，以確保人口導出。區政府準時足量地將轉移支付資金支付給人口導入區政府。

最后，加大政策扶持，增強各市場主體投身社區建設的積極性。充分調動市場主體在公共資源配置中的積極性，這是完善保障房社區公共設施配套不足的有效方式。但如前所述，各市場主體對進駐保障房社區的動力明顯不足，其根源就在于利潤不豐厚，甚至是無利可圖。作為保障房社區建設主體，政府應主動出擊，給予各種優惠扶持政策將不同企業、商業從業者吸引到保障房社區內。一是就業補貼政策，參考接納殘疾人稅收減免政策，對于接納保障房社區居民就業的企業，政府可以實行稅收減免政策，鼓勵企業吸納社區居民再就業。二是商業扶持政策，對進駐到保障房社區的商業從業者、企業等，可以采用稅收政策減免、場地費用減免甚至營業補貼等政策優勢，確保進駐商業從業者有利可圖;當然，這一優惠扶持政策并不是長期的，而是隨著人口導人規模進行動態調整。當人口導人數量足以支撐商業發展、周邊政府配套完備后，這一政策便予以取消。三是要規范保障房地區的商業形態，對危害到合法商業經營者利益的違法業態要堅決予以取締。