協(xié)商治理視角下鄰避效應(yīng)化解的策略分析

邵青

[摘 要]垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，會(huì)給周邊區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾的身體健康帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)前我國頻遭鄰避效應(yīng)的典型設(shè)施。杭州市和仙桃市的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目在遭遇鄰避抗議后，短期內(nèi)原址獲得重啟并建成運(yùn)營，展示了協(xié)商治理視角下化解鄰避效應(yīng)的有效路徑和經(jīng)驗(yàn)策略，值得其他地方借鑒。

[關(guān)鍵詞]垃圾焚燒發(fā)電;鄰避效應(yīng);協(xié)商治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.12.088

[中圖分類號(hào)]D669.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2019）12-0-04

0? ? ?引 言

隨著城市人口集聚日益加快，城市生活垃圾產(chǎn)生量每年以8%～10%的速度增長，2016年全國城市生活垃圾清運(yùn)量達(dá)到20 362萬噸。從垃圾處理能力來看，我國長期采用衛(wèi)生填埋方式處理生活垃圾。面對(duì)快速增長的生活垃圾，分布于大中小城市周邊的垃圾填埋場(chǎng)在剩余庫容、使用年限上承受著較大的壓力，有的長期超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。為緩解“垃圾圍城”對(duì)城市發(fā)展的影響，減少垃圾填埋場(chǎng)對(duì)土地資源占用和地下水體污染的潛在影響，建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠成為國內(nèi)城市的必然選擇，但由于垃圾焚燒過程中排放的煙氣、二英等對(duì)人體健康存在潛在危害，常遭到周邊公眾反對(duì)。這種抗議將具有負(fù)外部性的公共設(shè)施建在居住地附近的情緒化反應(yīng)乃至沖突行為，即鄰避效應(yīng)。國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目遭遇鄰避效應(yīng)的事例時(shí)有發(fā)生，其中杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目和湖北仙桃垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目（以下簡稱九峰項(xiàng)目、仙桃項(xiàng)目），分別在2014年5月10日、2016年6月25日爆發(fā)了激烈的鄰避事件，導(dǎo)致項(xiàng)目陷入停建狀態(tài)。但地方政府在較短時(shí)間內(nèi)調(diào)整了鄰避設(shè)施選址決策模式，成功化解了鄰避效應(yīng)，得以在原址重啟項(xiàng)目建設(shè)，成為目前僅有的兩起成功案例。本文在分析上述案例鄰避效應(yīng)生成邏輯的基礎(chǔ)上，分析了協(xié)商治理視角下化解鄰避效應(yīng)的具體策略。

1? ? ?風(fēng)險(xiǎn)感知、利益損害與鄰避效應(yīng)的生成邏輯

貝克在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》的開篇寫道：“在發(fā)達(dá)的現(xiàn)代性中，財(cái)富的社會(huì)化生產(chǎn)與風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化生產(chǎn)系統(tǒng)相伴。稀缺社會(huì)的財(cái)富分配邏輯開始向發(fā)達(dá)現(xiàn)代性的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯轉(zhuǎn)變。”他認(rèn)為，工業(yè)社會(huì)推動(dòng)人類文明進(jìn)步的同時(shí)，無法規(guī)避帶來的副作用，這是科技進(jìn)步過程中人類自身所制造的風(fēng)險(xiǎn)。典型的如核能利用過程中面臨著核燃料泄漏帶來的輻射性風(fēng)險(xiǎn)。但對(duì)于究竟何為“風(fēng)險(xiǎn)”一直處于爭論中，即風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，還是人們主觀建構(gòu)的產(chǎn)物。在哲學(xué)意蘊(yùn)上，客觀主義視角認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是與主觀價(jià)值相分離、獨(dú)立于人的主觀知覺的客觀實(shí)體，只有掌握科學(xué)知識(shí)的專家通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠?jì)算方法，得出評(píng)判風(fēng)險(xiǎn)大小的具體數(shù)值。建構(gòu)主義視角認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)不是客觀實(shí)在物，而是由社會(huì)、文化、心理等諸多因素影響的社會(huì)建構(gòu)物，不存在獨(dú)立于人的意識(shí)的客觀風(fēng)險(xiǎn)。與此相應(yīng)，風(fēng)險(xiǎn)的心理測(cè)量范式和風(fēng)險(xiǎn)文化理論都強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)的主觀建構(gòu)性，凸顯了個(gè)體心理、社會(huì)文化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)感知的內(nèi)在影響及產(chǎn)生的感知差異。事實(shí)上，某一風(fēng)險(xiǎn)事物既具有客觀的實(shí)在性風(fēng)險(xiǎn)（Real Risk），又包含個(gè)體基于自身知識(shí)水平、生活經(jīng)驗(yàn)而感知到的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)—感知風(fēng)險(xiǎn)（Perception Risk）構(gòu)成了公眾理解風(fēng)險(xiǎn)事物的連續(xù)譜。實(shí)踐中，專家和公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知因知識(shí)水平、生活經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值觀、社會(huì)角色及主觀偏見等因素影響而呈現(xiàn)較大差異，這便成為面對(duì)同一風(fēng)險(xiǎn)源，公眾風(fēng)險(xiǎn)感知水平過高而強(qiáng)烈抵制鄰避設(shè)施選址的心理基礎(chǔ)。

以垃圾焚燒發(fā)電廠為例，存在客觀實(shí)在性風(fēng)險(xiǎn)，如垃圾堆積產(chǎn)生的臭氣、滲濾液對(duì)水源造成污染、焚燒過程中排放的煙氣和二英等有害物質(zhì)。這些風(fēng)險(xiǎn)因素都是客觀存在的，只是存在是否符合國家標(biāo)準(zhǔn)的問題，一旦控制不當(dāng)就會(huì)影響周邊的環(huán)境質(zhì)量和公眾的健康安全。地方政府在鄰避設(shè)施選址過程中，主要依靠科技專家對(duì)項(xiàng)目的客觀風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)判，是一個(gè)運(yùn)用概率計(jì)算得出的冰冷數(shù)值，認(rèn)為通過有效的技術(shù)控制手段和嚴(yán)格的監(jiān)管措施，可以確保風(fēng)險(xiǎn)在可接受范圍內(nèi)。但是周邊公眾并不認(rèn)同專家的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判，他們依據(jù)自身的生活經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)能力以及群體間信息交流、大眾傳媒報(bào)道等途徑，形成含有主觀建構(gòu)成分的風(fēng)險(xiǎn)感知水平。由于政府（專家）與公眾間缺少有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通，公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知水平通常明顯高于專家的理性判斷，基于健康風(fēng)險(xiǎn)的隱憂，反對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠成為他們理性的選擇。

在技術(shù)層面，盡管當(dāng)前可以有效控制垃圾焚燒發(fā)電廠帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，但從風(fēng)險(xiǎn)分配的公平性角度來看，項(xiàng)目周邊區(qū)域集中承擔(dān)了鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)擔(dān)，但其收益卻廣泛分布，這種損益之間的不匹配加劇了公眾的抵制情緒。在經(jīng)濟(jì)利益層面，鄰避設(shè)施是全體社會(huì)成員生產(chǎn)生活所必需的公共產(chǎn)品，但其負(fù)外部性成本卻強(qiáng)加給周邊區(qū)域。對(duì)居民而言，直接損失如房產(chǎn)貶值、搬離住所的成本支出;間接損失，如鄰避設(shè)施所在地遭到污名化影響，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境帶來負(fù)面形象，導(dǎo)致招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展（如旅游業(yè)）變得異常困難，從而導(dǎo)致該區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展陷入惡性循環(huán)。因此，公眾得不到合理的利益補(bǔ)償時(shí)，自然會(huì)反對(duì)不受歡迎的鄰避設(shè)施落戶。國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電鄰避案例顯示，政府實(shí)行封閉式?jīng)Q策，過于依賴技術(shù)專家的專業(yè)知識(shí)和科學(xué)理性，而忽視公眾的信息知情權(quán)、決策參與權(quán)和利益訴求表達(dá)權(quán)，“政府—企業(yè)—公眾”缺少有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通和利益協(xié)商表達(dá)渠道，導(dǎo)致垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目頻遭鄰避效應(yīng)。

2? ? ?垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目鄰避效應(yīng)典型案例解析

生活垃圾處理的基本原則是減量化、資源化、無害化。2000年以來，面對(duì)“垃圾圍城”的困局，國內(nèi)大中城市借鑒歐美、我國臺(tái)灣等地垃圾焚燒處理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)。2007-2016年，國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電廠由66座增長至249座，且當(dāng)前還有大批項(xiàng)目正在建設(shè)中。在此過程中，各種規(guī)模鄰避效應(yīng)不斷出現(xiàn)，其中九峰項(xiàng)目和仙桃項(xiàng)目是僅有的兩起短期內(nèi)化解沖突的成功案例。

2.1? ?杭州市余杭九峰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目鄰避事件

（1）事件過程。近年來，杭州市城市生活垃圾總量快速增長，其中，2013-2016年產(chǎn)生總量由308萬噸增至378.8萬噸，折算為全市每天生活垃圾產(chǎn)生量超過1萬噸。然而現(xiàn)有的垃圾焚燒處理能力較弱，跟不上垃圾增長速度，全市唯一的天子嶺垃圾填埋場(chǎng)長期超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，庫容承載能力不足6年，急需新建垃圾焚燒廠。余杭區(qū)中泰街道原九峰石礦廢棄區(qū)，四面環(huán)山，相對(duì)偏僻，政府部門經(jīng)過前期勘探，擬將該地作為垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的選址地。2012年8月，杭州市成立了九峰垃圾焚燒項(xiàng)目建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確該工程由杭州城投集團(tuán)、杭州環(huán)境集團(tuán)和杭州路橋有限公司共同投資建設(shè)。2013年10月，項(xiàng)目通過立項(xiàng)審批;同期成立杭州九峰環(huán)境能源有限公司，著手編制選址論證報(bào)告。2014年4月22日，浙江省住建廳發(fā)布《關(guān)于（杭州市）杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電工程的批前公示》，迅即引起周邊村民和附近商品住宅小區(qū)居民的極大關(guān)注。公眾主要擔(dān)心垃圾焚燒發(fā)電廠會(huì)對(duì)環(huán)境質(zhì)量、資產(chǎn)價(jià)值及身體健康等帶來多重負(fù)面影響。此后，公眾就水源地污染、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等問題，不斷向街道辦、區(qū)政府、市環(huán)保局、市規(guī)劃局進(jìn)行信息咨詢，并發(fā)起萬人簽名抗議活動(dòng)。直至沖突發(fā)生前，地方政府和公眾尚沒有就項(xiàng)目選址達(dá)成共識(shí)。5月10日，大量群眾涌上02省道和杭微高速余杭段，導(dǎo)致交通長時(shí)間中斷，并出現(xiàn)打砸車輛和圍毆執(zhí)法人員行為，造成多名警察、輔警和群眾不同程度受傷。5月11日下午，杭州市政府召開新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)了中泰鄰避事件的發(fā)生情況。市政府領(lǐng)導(dǎo)表示，九峰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目需要經(jīng)過嚴(yán)格的科學(xué)論證和報(bào)批環(huán)節(jié)，需要取得群眾的理解支持，一定把這個(gè)項(xiàng)目做成求得最大公約數(shù)的環(huán)保民生工程。同時(shí)，余杭區(qū)政府也表示“在項(xiàng)目沒有履行完法定程序、征得大家理解支持的情況下”，承諾堅(jiān)持“兩不開工”原則，九峰礦區(qū)停止一切與項(xiàng)目有關(guān)的作業(yè)活動(dòng)。至此，九峰項(xiàng)目陷入停滯狀態(tài)。

（2）焦點(diǎn)問題。公眾反對(duì)九峰項(xiàng)目的焦點(diǎn)問題，體現(xiàn)在3個(gè)方面。①項(xiàng)目建設(shè)信息公開不及時(shí)、不透明。杭州市為緩解生活垃圾快速增長與處理能力不足間的矛盾，早在2012年就已啟動(dòng)九峰項(xiàng)目的建設(shè)工作，相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)多次到九峰礦區(qū)調(diào)研選址工作。但直至2014年4月，杭州市規(guī)劃局發(fā)布《杭州市環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃修編（2008-2020年》征求意見稿、省住建廳發(fā)布《關(guān)于（杭州市）杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電工程的批前公示》兩則文件，有關(guān)九峰項(xiàng)目的官方消息才陸續(xù)為公眾所知曉。在此之前已完成了項(xiàng)目立項(xiàng)審批、成立項(xiàng)目公司、編制選址論證報(bào)告等工作。②公眾決策參與權(quán)缺失。建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠是一項(xiàng)公共政策議程，地方政府在決策制定過程中，既要遵循科學(xué)化原則，依賴專家的專業(yè)知識(shí)和科學(xué)方法，擬訂決策方案;又要注重發(fā)揮民主化優(yōu)勢(shì)，有序吸納公眾參與決策過程，表達(dá)意見建議或利益訴求。九峰項(xiàng)目的封閉式?jīng)Q策特征明顯，主要依賴專家的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與決策方案。由于公眾對(duì)垃圾焚燒發(fā)電的工藝、流程、技術(shù)及有害物質(zhì)排放控制等，缺乏科學(xué)理性的認(rèn)知，在信息公開不透明、決策參與途徑缺失的情況下，有關(guān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的虛假信息廣為流傳，加劇了公眾高風(fēng)險(xiǎn)感知判斷。③項(xiàng)目利益補(bǔ)償機(jī)制不明晰。對(duì)項(xiàng)目周邊公眾進(jìn)行合理的利益補(bǔ)償，是化解鄰避效應(yīng)的重要手段。九峰項(xiàng)目在前期規(guī)劃選址階段，對(duì)外發(fā)布的主要是項(xiàng)目本身的信息，至于村民的土地征收、房屋拆遷補(bǔ)償方案，支持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策和環(huán)保補(bǔ)償機(jī)制等，缺乏明晰的承諾。這讓公眾相信鄰避設(shè)施帶給他們只有健康風(fēng)險(xiǎn)和利益損失，不公平感油然而生。

2.2? ?湖北仙桃垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目鄰避事件

（1）事件過程。仙桃市是湖北省直管縣級(jí)市，為武漢都市圈西翼中心城市。2010年以來，仙桃市推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化改革，堅(jiān)持“一把掃帚”掃到底，統(tǒng)一清掃收集城鄉(xiāng)生活垃圾。在改善城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生的同時(shí)，全市每天生活垃圾產(chǎn)生量超過800 t，節(jié)假日期間甚至達(dá)到1200 t。全市唯一的垃圾填埋場(chǎng)嚴(yán)重超負(fù)荷運(yùn)行，庫容告急，破解“垃圾圍城”指向了焚燒處理。仙桃項(xiàng)目位于干河街道鄭仁口村，占地8 hm2，設(shè)計(jì)能力為日焚燒垃圾1 000 t。項(xiàng)目獲得省環(huán)保廳環(huán)境影響報(bào)告書批復(fù)、省發(fā)改委立項(xiàng)核準(zhǔn)后，仙桃市政府采取BOT方式啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。2016年6月25日，此時(shí)垃圾焚燒發(fā)電廠開工建設(shè)已逾2年，煙囪施工至70 m高，工程總量完成70%時(shí)，突然遭遇鄰避效應(yīng)。項(xiàng)目周邊公眾反對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠選址，紛紛走上街頭進(jìn)行抗議，形成大規(guī)模群體性集聚，部分情緒激動(dòng)的公眾試圖封堵滬渝高速公路。6月26日12時(shí)，仙桃市委市政府宣布停止垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)。

（2）焦點(diǎn)問題。國內(nèi)其他鄰避案例集中發(fā)生于項(xiàng)目規(guī)劃選址階段，而仙桃項(xiàng)目是在工程開工后，工程總量完成過半時(shí)，瞬時(shí)遭到周邊公眾的鄰避抗議。從事件發(fā)生過程、項(xiàng)目重啟建設(shè)后相關(guān)資料分析，該項(xiàng)目建設(shè)信息不公開、不透明異常突出是引發(fā)公眾抗議的焦點(diǎn)問題。作為環(huán)保民生設(shè)施，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目涉及立項(xiàng)選址、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，需要經(jīng)過嚴(yán)格的論證和報(bào)批過程。在決策上，既要發(fā)揮專家的知識(shí)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，又要吸納公眾的意見表達(dá)，統(tǒng)籌各方利益后形成整體性方案，從而保證項(xiàng)目合法合規(guī)地開工建設(shè)。然而仙桃項(xiàng)目建設(shè)2年來，周邊公眾并不知曉該工程為垃圾處理設(shè)施，施工現(xiàn)場(chǎng)甚至連工程概況信息牌都沒有樹立。公眾偶然獲知距離居住區(qū)很近的工程項(xiàng)目竟然是垃圾焚燒發(fā)電廠，聯(lián)想到垃圾堆積產(chǎn)生的臭氣、焚燒中排放的二英以及不相信政府會(huì)監(jiān)督垃圾焚燒廠規(guī)范運(yùn)營，出于健康風(fēng)險(xiǎn)隱憂和長期被政府蒙蔽的憤怒情緒，自發(fā)地走上街頭抗議該項(xiàng)目。

3? ? ?協(xié)商治理視角下鄰避效應(yīng)化解的策略

鄰避設(shè)施是人類工業(yè)化、城市化的產(chǎn)物，20世紀(jì)70年代以來，歐美及我國臺(tái)灣地區(qū)相繼爆發(fā)大規(guī)模抗議活動(dòng)，國內(nèi)鄰避抗議對(duì)象集中于垃圾處理、PX和核電等設(shè)施。基于當(dāng)前我國社會(huì)維穩(wěn)的剛性要求，遭遇鄰避效應(yīng)的項(xiàng)目大多以失敗告終，這也似乎表明鄰避設(shè)施的選址建設(shè)陷入無解困境。但是杭州市和仙桃市的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，在遭遇鄰避效應(yīng)的短短幾個(gè)月后，得以在原址重啟并相繼于2017年11月、2018年4月建成運(yùn)營。兩起案例發(fā)生的時(shí)空背景不同，但在應(yīng)對(duì)策略上顯現(xiàn)了一致性邏輯。黨的十九大報(bào)告提出堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的重要作用，眾人的事情由眾人商量，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。本文認(rèn)為，建立“政府—設(shè)施建設(shè)運(yùn)營企業(yè)—公眾”協(xié)商參與治理機(jī)制，消解公眾風(fēng)險(xiǎn)感知差異，形成利益補(bǔ)償與多元主體共享發(fā)展格局，是化解我國鄰避效應(yīng)的有效路徑。具體可采用以下策略。

3.1? ?以信息公開為基礎(chǔ)，建立政府鄰避決策信用承諾機(jī)制

鄰避設(shè)施的負(fù)外部性、成本收益分配非均衡性特點(diǎn)，決定了規(guī)劃選址和建設(shè)運(yùn)營階段易遭到公眾反對(duì)，但此類設(shè)施為社會(huì)成員生活所必需，政府有責(zé)任進(jìn)行規(guī)劃選址和建設(shè)運(yùn)營，建立政府鄰避決策信用承諾機(jī)制。從國內(nèi)諸多案例來看，項(xiàng)目規(guī)劃選址和建設(shè)信息不公開、不透明，本質(zhì)上為鄰避效應(yīng)埋下了隱患。政府部門前期耗費(fèi)大量時(shí)間和成本，依靠專家進(jìn)行科學(xué)化選址決策，但沒有及時(shí)主動(dòng)地向公眾闡述項(xiàng)目建設(shè)的緊迫性、采用技術(shù)的先進(jìn)性與安全性、給予公眾補(bǔ)償?shù)暮侠硇耘c持續(xù)性等核心信息，也沒有嚴(yán)格按照項(xiàng)目立項(xiàng)的法定程序開展工作，最終造成項(xiàng)目建設(shè)信息一旦被公眾知曉，必然引起沖突抗議。杭州和仙桃地方政府反思項(xiàng)目遭遇鄰避的原因后，都將信息公開透明作為做好群眾工作的突破口，切實(shí)保障了公眾在規(guī)劃選址、施工建設(shè)和運(yùn)營監(jiān)管等全環(huán)節(jié)的信息知情權(quán)。同時(shí)，政府行使的是公共權(quán)力，只有堅(jiān)守信用，才能贏得公眾的信任。如余杭區(qū)政府提出“兩不開工”承諾，仙桃市承諾沒有征得群眾理解支持的情況下一定不開工。事實(shí)上，兩地政府最后都不折不扣地兌現(xiàn)了上述承諾，獲得了群眾的充分理解和支持。

3.2? ?以風(fēng)險(xiǎn)溝通為前提，提升企業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)責(zé)任能力

風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)的基本特征之一，但在風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)上，專家依賴科學(xué)理性計(jì)算得出的風(fēng)險(xiǎn)水平，始終與公眾依賴社會(huì)理性感知到的風(fēng)險(xiǎn)水平間存在較大差異，且專家通常難以說服公眾。公眾對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠的風(fēng)險(xiǎn)感知，來自有關(guān)煙氣、二英和地下水源污染對(duì)健康的危害。缺乏理性認(rèn)知的公眾，健康風(fēng)險(xiǎn)隱憂甚至成為他們反對(duì)鄰避設(shè)施的唯一理由。目前，在技術(shù)層面，只要設(shè)施運(yùn)營企業(yè)有較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感，購置先進(jìn)的設(shè)備和技術(shù)，規(guī)范操作，就能夠較好地規(guī)避上述風(fēng)險(xiǎn)。因此，做好政府（專家）與公眾間的風(fēng)險(xiǎn)溝通是化解鄰避效應(yīng)的基本前提。九峰項(xiàng)目、仙桃項(xiàng)目反思鄰避事件后，實(shí)施了有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通。一是積極發(fā)揮行業(yè)標(biāo)桿項(xiàng)目的示范作用。杭州組織82批次，共4 000多人次;仙桃組織19批次，共2 100多人次，前往蘇州市、常州市、廣州市等地運(yùn)營優(yōu)良的垃圾焚燒發(fā)電廠參觀考察，以所見所聞消除公眾對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠的風(fēng)險(xiǎn)疑慮。二是堅(jiān)持問計(jì)問需于民，開展干部進(jìn)村入戶大走訪，創(chuàng)新宣傳方式手段，提高公眾對(duì)垃圾焚燒發(fā)電的理解接納水平。此外，當(dāng)前我國垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)發(fā)展迅猛，企業(yè)技術(shù)水平、管理能力參差不齊，違法違規(guī)排放現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，要主動(dòng)引進(jìn)行業(yè)技術(shù)水平領(lǐng)先的垃圾焚燒企業(yè)，不斷改進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高企業(yè)社會(huì)責(zé)任的履行能力。例如，九峰項(xiàng)目引進(jìn)光大國際作為設(shè)施建設(shè)運(yùn)營單位的一個(gè)重要原因，是公眾參觀該公司常州項(xiàng)目后投出的信任票。

3.3? ?以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為動(dòng)力，打造“政府—企業(yè)—公眾”利益共同體

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是最早用來緩解公眾鄰避抗議的制度設(shè)計(jì)，如我國臺(tái)灣地區(qū)創(chuàng)立的環(huán)保回饋金制度，主要用于垃圾焚燒廠周圍環(huán)境美化、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)、提升周邊居民教育文化水平或醫(yī)療保健水平等領(lǐng)域。我國垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址主要位于城郊或偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，周邊居民從事農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力不足。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度分析，給予項(xiàng)目周邊居民合理的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償，是公眾接納鄰避設(shè)施的基礎(chǔ)動(dòng)力。而當(dāng)政府（企業(yè)）與公眾間進(jìn)行良好的風(fēng)險(xiǎn)溝通后，以鄰避設(shè)施建設(shè)為契機(jī)，推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，獲得與企業(yè)共享發(fā)展的機(jī)會(huì)，是項(xiàng)目周邊公眾的急切需求。在具體補(bǔ)償措施上，九峰項(xiàng)目綜合運(yùn)用了多種補(bǔ)償方式，如項(xiàng)目周邊300 m防護(hù)距離內(nèi)實(shí)行土地征遷、房屋搬遷補(bǔ)償，單獨(dú)劃撥66.7 hm2土地指標(biāo)用于項(xiàng)目周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，新建高速公路進(jìn)出口匝道供垃圾運(yùn)輸車使用，設(shè)立環(huán)境改善專項(xiàng)資金等。仙桃市將項(xiàng)目周邊6個(gè)村莊進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)改造，給予資金、政策扶持，將垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目擴(kuò)展為循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園，給周邊公眾帶來新的發(fā)展機(jī)會(huì)。因此，打造“政府—企業(yè)—公眾”利益共同體是獲得公眾理解支持的關(guān)鍵舉措。

3.4? ?以參與監(jiān)督為保障，構(gòu)建協(xié)商互信的鄰利型社區(qū)

國內(nèi)鄰避效應(yīng)此伏彼起，表明公眾的環(huán)境健康權(quán)利意識(shí)提升，走上街頭抗議鄰避設(shè)施選址決策，本質(zhì)上也是公眾參與表達(dá)的方式之一。鄰避設(shè)施建設(shè)運(yùn)營是一個(gè)長期的持續(xù)過程，要保證企業(yè)合法合規(guī)地運(yùn)營，除了企業(yè)堅(jiān)持行業(yè)自律、政府部門加強(qiáng)監(jiān)管外，建立有效的參與監(jiān)督機(jī)制必不可缺。協(xié)商治理是吸納公眾有序參與、培育公共理性，實(shí)現(xiàn)多元主體互動(dòng)合作的重要渠道，有利于打破政府封閉式?jīng)Q策模式，是提高決策民主化水平的重要渠道。在我國基層治理實(shí)踐中，已涌現(xiàn)大量成功的協(xié)商實(shí)踐案例。九峰項(xiàng)目和仙桃項(xiàng)目得以建成運(yùn)營，公眾全過程協(xié)商參與監(jiān)督發(fā)揮了重要作用，如通過“裝樹聯(lián)”信息公開機(jī)制，實(shí)時(shí)公布垃圾焚燒過程中廢氣排放指標(biāo)數(shù)據(jù)，增加第三方機(jī)構(gòu)二英檢測(cè)頻率，聘請(qǐng)村民監(jiān)督代表，督促查看項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營狀態(tài)等。因此，圍繞垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址、建設(shè)運(yùn)營全過程，政府、企業(yè)、公眾三者間應(yīng)通過理性協(xié)商、參與監(jiān)督，達(dá)成一致性共識(shí)，提升多元主體間的信任水平，積極構(gòu)建協(xié)商互信的鄰利型社區(qū)。

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