抉擇十四五規(guī)劃的關(guān)鍵市場屬性—市場監(jiān)督總局的角色日益關(guān)鍵

文 | 張樹偉

反壟斷要對能源行業(yè)的行政壟斷行為產(chǎn)生震懾，基于明確的理論與邏輯引導(dǎo)下的透明討論與信息披露無疑是個前提。

2018年3月17日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》，批準(zhǔn)《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》。方案規(guī)定：“組建國家市場監(jiān)督管理總局。將國家工商行政管理總局的職責(zé)，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責(zé)，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務(wù)院反壟斷委員會辦公室等職責(zé)整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務(wù)院直屬機構(gòu)。”

至此，我國的反壟斷力量“三合一”，正式成為了市場透明、公平運行、競爭中性原則的守護者。傳統(tǒng)上，能源行業(yè)大企業(yè)與國企眾多、基礎(chǔ)設(shè)施更新緩慢、保障不足與供應(yīng)穩(wěn)定性壓力巨大、競爭程度有限，特別是廣泛存在的“戰(zhàn)場指揮官式”的規(guī)劃思維，使得這一行業(yè)飽受各種泛濫的“指揮”與肆意的產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)，統(tǒng)一開放市場與公平競爭反復(fù)被破壞，是行政壟斷的“重災(zāi)區(qū)”。

這一問題一再受到高層的重大關(guān)切。2016年，《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，要求建立公平競爭審查制度，防止出臺新的限制競爭的政策措施。2018年11月1日，習(xí)近平總書記在民營企業(yè)座談會上提出，要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策由差異化、選擇性向普惠化、功能性轉(zhuǎn)變，清理違反公平、開放、透明市場規(guī)則的政策文件。2018年底召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，要切實轉(zhuǎn)變政府職能，大幅減少政府對資源的直接配置，凡是市場能自主調(diào)節(jié)的就讓市場來調(diào)節(jié)。

反壟斷要對能源行業(yè)的行政壟斷行為產(chǎn)生震懾，基于明確的理論與邏輯引導(dǎo)下的透明討論與信息披露無疑是個前提。本文中，作者就對過去廣泛存在的一些做法做一些這方面的解析，為未來可能的反行政壟斷執(zhí)法提供信息與決策參考，并指導(dǎo)新范式的規(guī)劃設(shè)計工作。這些內(nèi)容包括：對高耗能行業(yè)的歧視；強制送電與指定電力流向；行政限制電源建設(shè)但是又缺乏控制價值觀；東北電力輔助市場——在一次分配（競爭）中搞二次分配。

對高耗能行業(yè)的歧視屬于行政壟斷

在《能源》雜志2014年的文章中，筆者曾經(jīng)提及，“對高耗能行業(yè)的不當(dāng)歧視仍舊流行，一些地區(qū)、部門的能源價格歧視與各種消費特權(quán)同時并存，競爭力原則因為缺乏市場基礎(chǔ)設(shè)施影響力仍然有限。政策改變與體制、機制改革任重而道遠(yuǎn)”。

5年過去了，這種情況并沒有太多的改變。這和統(tǒng)一與開放市場建設(shè)格格不入。能源如果是種商品，那么消費者支付了相應(yīng)的價格，其私人成本嚴(yán)格等于社會成本的話，應(yīng)當(dāng)不存在任何額外干預(yù)的理由，無論是它把能源拿去做燃料、做原料還是埋在地下。反行政壟斷，從消除對高耗能行業(yè)的歧視開始做起，是一個可以有所作為的領(lǐng)域。

強制外送電與指定電力流向?qū)儆谛姓艛?/h2>

2015年，國家能源局《華中華東區(qū)域節(jié)能減排發(fā)電調(diào)度專項監(jiān)管報告》指出：電網(wǎng)公司以年度計劃形式下達(dá)跨省跨區(qū)電能交易任務(wù)，且經(jīng)常剛性執(zhí)行，不隨供需形勢變化，往往造成受電地區(qū)火電機組深度調(diào)峰或水電棄水。部分省在發(fā)電權(quán)交易對象、電量方面存在行政審批，部分省為了保護本省火電企業(yè)而限制消納省外水電。

這些都是行政壟斷的典型現(xiàn)象。事實上，如筆者之前的文章多次提及的，由于可以節(jié)省輸電資源與長期投資，電力的平衡需要遵循“先本地、后外送”的基本原則，才是符合整體經(jīng)濟效率的。我國大量存在的“點對點”、“點對網(wǎng)”線路，成為了建設(shè)統(tǒng)一電力市場的巨大障礙。這些線路如何運行、如何有效地合并與統(tǒng)一本地與外送市場，是我國電力體制改革取得成功的必要前提。

最近出臺的《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》也是行政壟斷的一個典型例子。這一所謂的“可再生能源配額”試圖去追蹤，電力潮流中到底是煤電還是綠電。這完全區(qū)別于競爭性電力市場中通行的建立“綠證”追蹤體系，通過“綠證”的價值來實現(xiàn)對可再生能源補貼的目的，也強烈地區(qū)分于歐洲國家間的“可再生能源國際合作機制（international renewable cooperation）”——在其他國家（地區(qū)）建設(shè)的可再生能源只是統(tǒng)計轉(zhuǎn)移（statistical transfer）到投資國。

這種做法從操作層面也面臨著在小的地理尺度上無法追蹤的問題。所以，對比省級更小地區(qū)與實體面臨完全無法考核的問題。更為嚴(yán)重的是，它一方面會繼續(xù)惡化本地市場與外送市場間的割裂，另一方面其目標(biāo)的確仍舊缺乏價值標(biāo)準(zhǔn)。

這種目標(biāo)的定立邏輯是非常匪夷所思的。作為一個額外的激勵可再生能源的政策，它的目標(biāo)不是消除過去充斥著主觀設(shè)定的所謂“相關(guān)規(guī)劃”，而是試圖去加強這種主觀性，成為規(guī)劃實施的政策工具。即使沒有這種目標(biāo)，那么各個省份都會實現(xiàn)可再生能源份額的某個水平。所以目標(biāo)的合理性探討，應(yīng)該是探討何種額外的增加是合理的。而這里的所謂“統(tǒng)籌研究制定”究竟是什么標(biāo)準(zhǔn)，無從得知。

從操作層面上看，中間的某個征求意見版本的政策設(shè)計在我們看來還是正確的，但是最終版本的出臺卻出現(xiàn)了倒退“負(fù)學(xué)習(xí)”。所謂配額政策，成為了一個割裂電力本地與外送市場、貫徹行政主觀意志的工具。這到底是如何發(fā)生的，需要一個仔細(xì)回顧與總結(jié)的過程。這對于未來政策的更新與升級具有重大的意義。

限制電源建設(shè)屬于行政壟斷——即使是煤電

2016年3月份。國家發(fā)改委和國家能源局下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)我國煤電有序發(fā)展的通知》（發(fā)改能源[2016]565號），提出對電力過剩省份的煤電項目采取“取消一批、緩核一批、緩建一批”等措施，抑制煤電項目建設(shè)速度。

2016年10月10日，國家能源局下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)控煤電規(guī)劃建設(shè)的通知》（國能電力［2016］275號），提出納入規(guī)劃（何種規(guī)劃不詳）尚未核準(zhǔn)的煤電項目暫緩核準(zhǔn)；已核準(zhǔn)但開工文件尚未齊全的，暫緩開工；外送電力的煤電基地建設(shè)規(guī)模要縮減。

2016年9月23日，國家能源局宣布“取消一批不具備核準(zhǔn)條件的煤電項目”，九省（自治區(qū)）的15項不具備核準(zhǔn)建設(shè)條件的煤電項目被取消，共計1240萬千瓦。

2017年1月14日，政府主管部門又向11個省份下發(fā)了《關(guān)于銜接省“十三五”煤電投產(chǎn)規(guī)模的函》文件。這些動作，與《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃（2016-2020）》中提出的到2020年，全國煤電裝機規(guī)模控制在11億千瓦以內(nèi)的目標(biāo)相呼應(yīng)。

這些行政限制措施，都是對電力市場統(tǒng)一性不同程度的破壞。特別是確定了總量的目標(biāo)，卻沒有相應(yīng)的競爭機制與篩選機制去排序，這本質(zhì)上將是一個“先來先得”的規(guī)則。這種情況下，各個機組快馬加鞭似地推進(jìn)建設(shè)進(jìn)度，無疑成為了一個理性的選擇。這種激勵與目標(biāo)嚴(yán)重不相容，注定會造成政策失靈。

限制煤電如果是個目標(biāo)，或者說正確的目標(biāo)（筆者對此表示高度同意），也必須遵照“即使目標(biāo)正確，也不能不擇手段實現(xiàn)”的基本原則，探討合適的政策工具。理論上，新建的機組已經(jīng)不再給予計劃小時數(shù)，這已經(jīng)足夠消除新建煤電的激勵。剩下的事情是煤電廠自我承擔(dān)風(fēng)險、自負(fù)盈虧。消費者還能從過剩的電力中獲得低價穩(wěn)定的電力。

過去，出現(xiàn)過“不讓煤電上網(wǎng)”的聲音，這明顯是到了另外一個極端，陷入另外一個極端的直接關(guān)閉市場的行政壟斷。煤電需要懲罰的是投資行為，而不是運行行為。

東北電力輔助服務(wù)市場——在一次分配（競爭）中搞二次分配

2016 年，《東北電力輔助服務(wù)市場專項改革試點方案》、《東北電力輔助服務(wù)市場運營規(guī)則(試行)》陸續(xù)頒布，從 2017 年開始實施。后一個文件“發(fā)明”了火電深度調(diào)峰的概念，將火電調(diào)節(jié)到大約 50%(存在一些細(xì)節(jié)變化，比如春節(jié)降至40%)以下定義為“有償調(diào)峰服務(wù)”。 這一服務(wù)的成本，由負(fù)荷率高于深度調(diào)峰基準(zhǔn)的火電廠、風(fēng)電場、核電廠共同分?jǐn)偂?/p>

這一規(guī)則暗含著“先來后到”、計劃性市場份額，“窮了就能搶劫”的邏輯，對于“誰的問題，誰的責(zé)任，又是誰來承擔(dān)成本”的劃分與成本分?jǐn)偸且还P糊涂賬，屬于典型的在競爭性電力市場，也就是市場份額問題（一次分配）中搞二次分配——誰市場份額小了，那些掙錢的“地主”——市場份額大的來補償。

這一規(guī)則亟需國家市場監(jiān)督管理總局的積極介入予以撤銷。系統(tǒng)的平衡問題是典型的公共產(chǎn)品問題，需要的是調(diào)度機構(gòu)建立專門的市場，專業(yè)化地完成，而不能以“抓壯丁”的方式，慷“地主”發(fā)電商之慨來搞定。然而，這部分機組的全年用電量并不受影響。所以，最終成為了電廠之間的“切蛋糕”游戲。

能源行業(yè)如何公平競爭？

過去的能源規(guī)劃與政府對行業(yè)的“指導(dǎo)”與管控(通常以政府規(guī)定或者通知的形式)，充斥著行政壟斷。基于目前的法律與行政現(xiàn)狀，破除行政壟斷，需要反壟斷機構(gòu)的巨大角色與作用。這方面，四個基本的原則應(yīng)該成為常態(tài)與默認(rèn)，包括以下四個原則：

技術(shù)中性原則。各種法律法規(guī)規(guī)定要保持“技術(shù)中立”。一個技術(shù)取得競爭優(yōu)勢（比如已建成風(fēng)電、光伏優(yōu)先發(fā)電），其原因應(yīng)該是自身的屬性所決定，而不是這個規(guī)則本身。

分散決策原則。基于目前的體制、監(jiān)管與政策框架，采用明確性與一致性的規(guī)則對待所有企業(yè)，尊重企業(yè)獨立的市場決策權(quán)，而不是代替所有人做決策，特別是產(chǎn)量與技術(shù)路線決策。

政策相對穩(wěn)定原則。政策的改變在制定過程中需要企業(yè)參與，并在一段時期內(nèi)保持穩(wěn)定，比如各種排放與安全、勞工標(biāo)準(zhǔn)。消滅“層層攤派式”的目標(biāo)實現(xiàn)方式。

統(tǒng)一開放市場原則。市場不能排除新的進(jìn)入者，無論大小。所以，所謂的“規(guī)劃盤子”，在大部分情況下都是需要取消的。

最后需要強調(diào)的是：行政壟斷不是不可以，但是不能成為常態(tài)，而必需要額外的必要性論證。

例如基于能源效率的標(biāo)準(zhǔn)來管控，它將限制市場的容量，削弱技術(shù)中性原則，必須證明其他更好的方式，比如全局性稅費政策并不可行。

再如，氣候問題是一個關(guān)系到子孫后代的重大全局性問題，要進(jìn)行額外的政策規(guī)則，需要基于顯性的額外政策工具（比如碳稅與碳市場）的加入，而不是直接去扭曲割裂現(xiàn)存的能源市場。

“十四五”規(guī)劃文件如果最終在2020-2021年間出臺，國家市場監(jiān)督管理總局程序上的流程處理將是不可或缺的——就其反壟斷、公平競爭、統(tǒng)一市場問題進(jìn)行集中、透明地審查，以符合公眾利益，特別是電力消費者的權(quán)益，這是能源電力規(guī)劃文件合理合法的必要前提之一。

（喬瑾，謝茜對本文亦有貢獻(xiàn)）