“垃圾圍城”的困境與出路

文 | 陳臻 何翔

作者供職于陽光時代律師事務(wù)所

破解“垃圾圍城”困境，發(fā)展環(huán)保能源是行之有效的途徑。

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市規(guī)模迅速擴(kuò)張，生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾、電子垃圾、糞便、污泥等悄然又迅猛地將城市包圍，成為比霧霾影響范圍更廣、更嚴(yán)重、更深遠(yuǎn)、更持久的環(huán)境污染。根據(jù)住建部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年我國城市生活垃圾清運量已超過2億噸，巨量垃圾形成的“垃圾圍城”早已成為城市光鮮外表下久難治愈的隱痛。

解決“垃圾圍城”之困，大力發(fā)展環(huán)保能源行業(yè)勢在必行。通過垃圾焚燒發(fā)電，垃圾制沼氣發(fā)電、供熱，垃圾制生物天然氣等眾多方法，將垃圾變廢為寶，不僅能有效提高垃圾的處理率，還能以環(huán)保能源促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的共同發(fā)展。

國家政策大力支持環(huán)保能源行業(yè)

為實現(xiàn)綠色發(fā)展，國家相繼出臺了《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等一系列法律法規(guī)；十九大報告將垃圾處理問題列入了亟待解決的“突出環(huán)境問題”，提出“加強固體廢棄物和垃圾處置”。

《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》（發(fā)改環(huán)資〔2016〕2851號）提出目標(biāo)要求，截至2020年底，設(shè)市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達(dá)到60%以上。

為促進(jìn)環(huán)保能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，稅收和補貼政策向其明顯傾斜。《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》（發(fā)改價格〔2012〕801號）規(guī)定，核定的垃圾發(fā)電上網(wǎng)電量，其上網(wǎng)電價為0.65元/千瓦時（含稅）。根據(jù)《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄〉的通知》（財稅〔2015〕78號），符合條件的環(huán)保能源企業(yè)可以享受增值稅即征即退100%的優(yōu)惠政策。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景與難題

隨著生活垃圾處理技術(shù)、有機(jī)廢棄物生態(tài)循環(huán)利用技術(shù)、工業(yè)廢氣超低排放凈化技術(shù)的發(fā)展，加之政策與規(guī)劃的大力支持，環(huán)保能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展勢頭良好，行業(yè)前景光明。根據(jù)中國固廢網(wǎng)E20研究院測算，僅垃圾焚燒項目2020年的市場投資空間、建設(shè)空間就約1000億元左右。但是產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，一些問題需要企業(yè)和政府重點關(guān)注。

一是項目開發(fā)多采用PPP模式，低價競爭現(xiàn)象屢見不鮮，政府違約時有發(fā)生，風(fēng)險分配厚此薄彼。2016年，浙江紹興某垃圾發(fā)電項目垃圾處理費中標(biāo)價18元/噸；2019年，大連中心城區(qū)發(fā)電項目中標(biāo)價為11元/噸，而根據(jù)E20環(huán)境平臺發(fā)布的《垃圾焚燒發(fā)電BOT項目成本測算及分析報告》，垃圾處理服務(wù)費單價在65元/噸左右較為合理。垃圾處理費占發(fā)電收入的1/4-1/3，過低的垃圾處理費將加大企業(yè)偷排偷放的風(fēng)險。此外，項目前期政府預(yù)算不合理，PPP協(xié)議缺乏有效約束機(jī)制，政府一旦舉債則難以償還。如果政府和投資人在項目開發(fā)前期調(diào)研不足，簽訂PPP協(xié)議時未充分考慮垃圾實際供應(yīng)能力、垃圾質(zhì)量管理、垃圾處理費調(diào)整機(jī)制、項目終止回購補償機(jī)制、排放標(biāo)準(zhǔn)提高的補償機(jī)制等問題，將導(dǎo)致項目后期糾紛不斷。

二是鄰避難題未被充分重視。信息公開不及時不準(zhǔn)確、項目開發(fā)過程公眾參與度不夠，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估流于形式，項目審批不合規(guī)都會引發(fā)鄰避問題。近年來，由垃圾電廠選址造成的信訪事件日益增多，杭州中泰、湖北仙桃、天津薊縣、北京六里屯、南京天井洼、海南海口等多地民眾均以安全、環(huán)保為由，強烈表達(dá)了對垃圾焚燒發(fā)電項目的質(zhì)疑與反對。面對公眾質(zhì)疑，政府卻沒有及時充分地解釋，而頻繁發(fā)生的政府違規(guī)審批事件（如瓊海和海口生活垃圾焚燒項目未完成規(guī)劃環(huán)評便上馬，最終被生態(tài)環(huán)境部撤銷環(huán)評批復(fù)）又極大地削弱了政府公信力，這些都加劇了公眾的不安與鄰避問題的惡化。

三是運營監(jiān)管權(quán)責(zé)不清、監(jiān)管力量薄弱。環(huán)保能源項目涉及能源、環(huán)保、住建、國土、稅務(wù)、安監(jiān)等多個部門的監(jiān)管，權(quán)責(zé)交錯重疊，而監(jiān)管職責(zé)不清、多個部門重復(fù)處罰將加重投資者在運營上的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險。此外，監(jiān)管力量薄弱也急待解決。監(jiān)管人員數(shù)量不足導(dǎo)致人均環(huán)境監(jiān)察工作繁重，專業(yè)技術(shù)水平不高引發(fā)執(zhí)法不規(guī)范、不到位等現(xiàn)象，這些不僅阻礙了監(jiān)管政策的落實，也不利于環(huán)保項目長遠(yuǎn)地合法合規(guī)運營。

四是污染后修復(fù)機(jī)制不完善。在垃圾發(fā)電項目可能造成的各項污染中，土壤污染最難消除。而我國的土壤污染修復(fù)機(jī)制尚不完善，歷史污染地塊由誰修復(fù)，土壤污染修復(fù)資金從哪里來，土壤污染防治基金如何管理，是否有其他渠道和途徑為土壤污染防治提供保障等，都需要政府和環(huán)保企業(yè)共同思考和應(yīng)對。

解決“垃圾圍城”困境的建議

為順利解決上述問題，將“綠水青山就是金山銀山”和促進(jìn)垃圾廢棄物能源化利用相結(jié)合，推動環(huán)保能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具體建議如下：

1.充分利用現(xiàn)有300MW煤機(jī)，摻燒周邊城市生活垃圾

目前國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電項目平均造價在50萬元/噸左右，以新建一座處理能力為2000噸/天的焚燒發(fā)電廠為例，大致造價約10億，投資壓力巨大。根據(jù)中電聯(lián)的數(shù)據(jù)，30萬千瓦級機(jī)組容量占國內(nèi)煤電裝機(jī)比重為41.6%，30萬千瓦以下機(jī)組容量占比為11.7%。按照節(jié)能減排的要求，需逐步關(guān)停小燃煤機(jī)組，如此眾多機(jī)組如果全部整體關(guān)停，大量新上系統(tǒng)和設(shè)備還未達(dá)到報廢年限，資產(chǎn)損失難以估計。借鑒歐盟一些先進(jìn)國家的經(jīng)驗，可以允許把一部分小燃煤機(jī)組通過適當(dāng)技術(shù)改造，兼容垃圾或其他生物質(zhì)焚燒，利用這些機(jī)組遍布全國各個地區(qū)的優(yōu)勢，摻燒周邊城市垃圾，實現(xiàn)垃圾減量的同時又減少燃煤使用，還可以有效解決30萬千瓦級機(jī)組淘汰關(guān)停所面臨的系列問題，從而以遠(yuǎn)比新建垃圾電廠小得多的成本，獲得更多社會和經(jīng)濟(jì)效益，且避免政府新建PPP項目面對的各種風(fēng)險。

2.投資改進(jìn)煙氣排放處理技術(shù)，政府給予稅收優(yōu)惠政策

垃圾焚燒發(fā)電項目的煙氣處理技術(shù)仍需不斷改進(jìn)提升，垃圾焚燒發(fā)電項目的大氣污染物尤其是二噁英的排放制約著整個行業(yè)的發(fā)展。

解決鄰避難題的有效途徑之一就是要加快推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的煙氣排放環(huán)保技術(shù)改造，實現(xiàn)超凈排放。為此，需進(jìn)一步推進(jìn)技術(shù)升級和商業(yè)模式創(chuàng)新，豐富煙氣治理項目的投融資機(jī)制，鼓勵環(huán)保投資，出臺電價和稅收優(yōu)惠政策。通過提高環(huán)保電價補貼額度，允許環(huán)保投資在企業(yè)所得稅的加計扣除幅度，延長煙氣治理經(jīng)營項目的企業(yè)所得稅減免期限等優(yōu)惠政策來促進(jìn)企業(yè)積極進(jìn)行煙氣排放技術(shù)提升。

3.從源頭治理開始，做好垃圾分類，加強環(huán)保監(jiān)管

垃圾焚燒產(chǎn)生二噁英等有害氣體的最主要原因是燃燒不充分，注重并做好源頭治理工作將有利于提升垃圾無害化處理的質(zhì)量。

一是做好垃圾分類。垃圾處理涉及收集、運輸、投送、處理、回收等眾多環(huán)節(jié)，推進(jìn)生活垃圾末端處理系統(tǒng)設(shè)施建設(shè)的同時應(yīng)重視源頭治理，并從垃圾分類開始。建議進(jìn)一步推動生活垃圾分類監(jiān)管制度的落地，加強垃圾分類知識的普及教育，加強群眾尤其是廣大青少年對環(huán)保能源的認(rèn)識，消除民眾誤解；加快垃圾分類、收運設(shè)施的建設(shè)運營，創(chuàng)新商業(yè)模式，保障垃圾焚燒發(fā)電廠經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。

二是加大環(huán)保監(jiān)管。進(jìn)一步加強生活垃圾焚燒項目環(huán)境環(huán)保監(jiān)管力度，對高污染企業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、秸稈焚燒等施壓管控，督查企業(yè)實施“裝、樹、聯(lián)”情況，建立環(huán)境責(zé)任險制度，設(shè)立風(fēng)險保證金，助推廢棄物的資源化。對老百姓投訴率高的臭氣問題建立長效解決機(jī)制，所有生活垃圾處理項目都要限期完成負(fù)壓垃圾倉配套建設(shè)。同時，加大對超標(biāo)排放行為的處罰力度，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入、企業(yè)信用及財稅優(yōu)惠等措施掛鉤。

4.重視技術(shù)發(fā)展，加快廢棄物資源化利用

重視垃圾焚燒技術(shù)發(fā)展，特別是進(jìn)一步提升垃圾分類和生活垃圾燃料制備技術(shù)、大型化清潔焚燒技術(shù)和高溫高壓垃圾焚燒技術(shù)。國內(nèi)外垃圾氣化-焚燒等新技術(shù)的開發(fā)主導(dǎo)了生活垃圾清潔焚燒發(fā)展趨勢，二噁英在線快速檢測技術(shù)和多種污染物協(xié)同脫除控制技術(shù)的研發(fā)有助于實現(xiàn)垃圾清潔高效的能源化利用，因此需出臺更多的優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)加大環(huán)保科研投入并促進(jìn)科技成果商業(yè)化，以技術(shù)力量推動環(huán)保能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)步，加快落實建設(shè)用地、項目審批手續(xù)簡化、相關(guān)稅收優(yōu)惠等支持措施，鼓勵企業(yè)環(huán)保誠信承諾制，加快推進(jìn)生物質(zhì)資源化利用行業(yè)發(fā)展。

推進(jìn)生產(chǎn)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接，加快廢棄物資源化利用。按照物質(zhì)流和關(guān)聯(lián)度統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)園區(qū)循環(huán)化改造，建設(shè)工農(nóng)復(fù)合型循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，促進(jìn)企業(yè)間、園區(qū)內(nèi)、產(chǎn)業(yè)間的耦合共生。健全再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò)，加強生活垃圾分類回收與再生資源回收利用的銜接。

總之，破解“垃圾圍城”困境，發(fā)展環(huán)保能源是行之有效的途徑，從做好垃圾分類開始，大力推進(jìn)廢棄物資源化利用，大力發(fā)展各種環(huán)保能源，加大鼓勵多種技術(shù)革新，提高垃圾等固廢的處理率，真正實現(xiàn)城市垃圾處理的無害化、減量化和資源化。