美國鈾產品進口232調查始末

文 | 毛繼軍

作者系核能行業觀察者

美國以國家安全之名對鈾產品進口發起的232調查，表面上看是一種貿易保護行為，其背后更多的則是美國鈾礦生產商和核電企業的一次利益博弈。

2018年7月，美國商務部以鈾產品大比例進口威脅美國國家安全為由，發起歷時九個月的“232調查”。2019年4月，商務部將調查結論提交給總統辦公室。7月12日，白宮以備忘錄的形式發布聲明，特朗普總統不認為當前大比例鈾產品進口威脅美國國家安全，意味著美國將不會采取配額（quota）和/或加征關稅（tariff）的方式調節鈾產品進口比例。

美國以國家安全之名對鈾產品進口發起的232調查，表面上看是一種貿易保護行為，其背后更多的則是美國鈾礦生產商和核電企業的一次利益博弈，從這個角度看，鈾產品232調查的結果并不意外。

鈾礦企業請愿貿易保護

受福島事故和二次供應量增加等因素影響，近年來國際天然鈾供需差不斷加大，鈾價持續低迷，一度曾跌破20美元/磅，與2007年高位時的130多美元相差6倍之多。

自2017年以來，Cameco和哈原工等主要供應商先后進行了較大規模的減產，仍難挽市場頹勢，鈾生產商普遍經營困難。美國國內鈾礦規模較小，成本偏高，2011年后多個高成本鈾礦先后關停。

2018年1月16日，美國兩家主要天然鈾生產企業Energy Fuels 和Ur Energy根據美國《貿易擴展法案》(Trade Expansion Act) 第232條款向美國商務部提交調查請愿，要求調查鈾產品（包括天然鈾和鈾加工產品）進口對美國國家安全的影響。兩公司在請愿書中指出，美國目前約40%的鈾進口依賴俄羅斯和哈薩克斯坦，這些國家的鈾礦開發商獲得了大量政府補貼，對美國企業造成了不公平競爭，且這一趨勢仍在加劇。

兩公司認為，美國大比例進口鈾產品對國內鈾礦企業造成了巨大沖擊，國內鈾生產商的供應份額從1989年的49%降到了目前的5%，他們認為天然鈾過度依賴國外供應可能會威脅美國的國防和能源安全。

兩公司要求商務部調查鈾產品進口對美國國家安全的影響，并評估通過政府行政職權調整鈾產品進口比例的可行性，其建議舉措是通過進口配額的方式調節美國鈾產品進口比例，使國內鈾產品達到25%的市場份額，同時美國聯邦公用事業和相關機構（主要是軍方）應采購國內生產的鈾產品。

兩家鈾礦企業在其232調查請愿書中亦提到中國，稱“中國每年都向美國出口分離功，伴隨中國核電發展放緩，過剩的鈾濃縮產能未來將以低濃鈾形式進入美國”。根據美國能源信息署（EIA）的統計數據，2015年中國向美國出口鈾濃縮服務僅318噸分離功，2016-2018年從中國進口分離功的數據未公開，樂觀估計應在幾百噸范圍內，而2018年俄羅斯和URENCO三國的供應量分別是3473噸和5852噸分離功。顯然，兩家鈾礦企業對中國鈾產品進口的指責和擔憂并無依據。

2018年7月，美國商務部宣布正式立案鈾產品進口232調查，調查內容涵蓋從采礦到鈾濃縮、國防軍事用鈾，以及核電需求用鈾等，經過9個月的調查后，商務部向白宮提交了調查結果，但未對外公開。

232調查的法律依據是美國1962年頒布的《貿易擴展法案》，但對于如何判斷是否影響國家安全，并無明確標準，在實際操作過程中，商務部具有較大的自由裁量權。對于鈾產品而言，天然鈾的確關乎國家戰略核力量，因此可在很大程度上影響國家安全。然而，以美國的核彈頭和鈾產品儲備，加之其天然鈾主要由鄰國加拿大供應，即使天然鈾對外依存度超過90%，對國家安全的影響仍微乎其微。

對于兩家企業提出的進口配額政策建議，首先配額方式存在操作難度，比如四分之一的國內配額如何分配給各核電業主；其次美國目前的天然鈾產量僅240萬磅（U3O8），如果份額提高至25%，需將國內產量提高5倍至1110萬磅，這在短期內幾乎難以實現。

另一方面，如果美國采取配額政策，將對國際天然鈾市場造成影響。美國擴大國內鈾礦產量，將會在美國內部形成半封閉市場，從而進一步擴大Cameco和哈原工等主要供應商的供需差，有可能導致國際鈾價進一步下跌。正因如此，在232調查期間，加拿大政府和企業以及哈原工先后游說美國政府。

迎合鈾礦企業的請愿訴求，美國政府可采取的另一舉措是加征鈾產品進口關稅，以提高國內鈾產品的成本競爭力，這也是業界普遍預期的政策舉措。2017年，美國對鋼鐵和鋁產品開展的232調查，最終就采取了加征關稅措施。然而，不管是進口配額還是加征關稅，無疑都會提高美國核電企業的燃料采購成本，這對本就岌岌可危的美國核電而言將無異于雪上加霜。

核電企業面臨經營困境

美國核電裝機全球第一，年發電量占比接近20%，是美國最大的零碳電源。然而，近年來美國核電面臨嚴峻的經濟性挑戰。美國核電約有54 GWe的裝機容量分布于受管制市場，另外45 GWe的裝機容量則處于開放的非管制市場中，運營商面臨激烈的競爭。

一方面是價格低廉的天然氣，另一方面則是能夠優先接入電網并享有補貼政策的風電，美國政府對風力發電給予22美元/MWh的稅額補貼，而且允許風力發電優先并網。

2017年，美國愛德華國家實驗室曾開展《美國核電面臨的經濟性挑戰》專題研究，對美國77臺核電機組（共99臺，其余缺少數據）的運營成本和上網營收進行了詳細對比，結果顯示其中63臺機組在2016年虧損運營，大部分機組的虧損額位于15美元/MWh以下（約每度0.1 RMB）。

研究認為，美國核電經濟性的下降并不是核電本身的原因造成的。美國核電運行成本自2012年之后一直在下降，而負荷因子長期保持高水平，2016年平均為92.1%。美國2016年核電平均度電成本約0.28RMB，處于較低水平。美國核電盈利下降的主要原因是電力市場失效，美國電力市場尤其是開放電力市場聚焦于短期的邊際成本（主要指運行成本，氣電運營成本低），未體現發電廠的真實固定發電成本。

正因為此，自2013年以來，美國已經有7臺核電機組在壽命期內提前關閉（premature closure）。改善核電的經濟性只能依靠于政府的特定政策。2016年，美國伊利諾伊和紐約州先后通過立法對核電提供補貼，補貼額大于15美元/MWh，可使州內核電扭虧為盈避免提前關閉。2019年，新澤西和俄亥俄州也通過類似的法案，為州內核電站提供補貼。

在此情況下，如果美國政府通過232調查加征鈾產品進口關稅或者增加國內高成本產量，都將提高美國核電企業的燃料采購成本，進一步加劇核電的經營困境。據美國核能研究所測算，在鈾產品25%配額情況下，每年將給美國核電機組造成5-8億美元的附加成本，平均到度電為0.65-1美元/MWh。正因為此，在232調查期間，美國核電業界多次向政府提出反對意見。

特朗普就任美國總統后，在2017年6月份宣布了一項關于促進和擴大美國核電的倡議，要求能源部完整評估美國核電政策，并尋求新舉措復興核電這一關鍵能源。

從特朗普在232調查結果備忘錄里提到的這一點，不難看出，在保護核電和保護鈾礦企業之間，前者的重要性顯然更大。所以，雖然冠以國家安全之名，也符合特朗普政府奉行的貿易保護主義，但保護本國鈾礦企業意味著損害核電利益，兩權相衡，鈾產品232調查只能不了了之。