海綿城市建設(shè)中的PPP機(jī)制探討

金煉堅(jiān)

摘? ? 要：近年來國內(nèi)許多大中型城市屢遭暴雨內(nèi)澇災(zāi)害，城市“看海”窘?jīng)r頻現(xiàn)。城市水資源短缺和水安全問題等城市水生態(tài)危機(jī)也成為社會各界關(guān)注的熱點(diǎn)。海綿城市的理念因此應(yīng)運(yùn)而生，中央與地方也紛紛出臺相關(guān)指導(dǎo)意見推動海綿城市建設(shè)項(xiàng)目落地與運(yùn)行。PPP模式作為由財(cái)政部和發(fā)改委等爭相推動的重大地方政府公共服務(wù)改革措施，在交通、水利、環(huán)保、市政工程等領(lǐng)域的推廣與應(yīng)用已初見成效，顯示了其在吸引資金、引進(jìn)技術(shù)、全生命周期管理等方面的巨大優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：海綿城市建設(shè);PPP機(jī)制

1? 前言

PPP模式與海綿城市建設(shè)在政策上高度相關(guān)，兩者都涉及多領(lǐng)域、多主體、多部門，在當(dāng)前地方政府推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與環(huán)境治理行動中不可避免地疊加，存在眾多的交叉點(diǎn)與結(jié)合點(diǎn)。未來海綿城市建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，PPP模式已成為海綿城市建設(shè)的一個重要途徑，對其應(yīng)用機(jī)制的探討有助于進(jìn)一步明晰兩者矛盾關(guān)系并選擇合理的建設(shè)路徑。

2? PPP模式驅(qū)動海綿城市建設(shè)的多維共力

2.1? 智力支持

與海綿城市建設(shè)相比，PPP本身就涉及多個部門和復(fù)雜的社會資本參與，并通過正式協(xié)議約束建立起一種長期合作關(guān)系，這與海綿城市在參與主體、涉及領(lǐng)域、實(shí)行周期等方面具有高度一致性。伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP模式的突出特點(diǎn)，各參與主體雖然在終極目標(biāo)上可能存在差異，但通過合理的合同設(shè)計(jì)，能夠?qū)⒏鞣嚼胬壴谝黄穑垢鞣綄?shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑變得一致，即最終都是通過項(xiàng)目的實(shí)施實(shí)現(xiàn)各自利益。再通過設(shè)立相應(yīng)機(jī)制，各方根據(jù)自身優(yōu)勢承擔(dān)不同的風(fēng)險(xiǎn)，且將風(fēng)險(xiǎn)與收益掛鉤，保障項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營的穩(wěn)定性。此外，海綿城市建設(shè)需要復(fù)合型的人才和多學(xué)科合作的團(tuán)隊(duì)作為技術(shù)支撐。公共部門在技術(shù)應(yīng)用、人才培養(yǎng)、專業(yè)化管理方面存在明顯的劣勢，通過引用PPP機(jī)制可以吸引在海綿城市建設(shè)方面有能力、有經(jīng)驗(yàn)的國內(nèi)外企業(yè)參與到項(xiàng)目建設(shè)中來。一方面政府可以從自己不擅長的職能中退出，把重心放在行政協(xié)調(diào)、政策支持、質(zhì)量和安全監(jiān)督上來，從而改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量;另一方面能夠激發(fā)市場活力，促進(jìn)資源利用效率的提升。

2.2? 資金供給

如果把管理體系與技術(shù)保障比作海綿城市建設(shè)的“架構(gòu)”與“引擎”，那么資金保障則是項(xiàng)目能夠持續(xù)運(yùn)行的“燃料”，缺乏必要的資金支持，項(xiàng)目將無法運(yùn)轉(zhuǎn)。巨大的資金需求是海綿城市建設(shè)的特點(diǎn)之一，資金缺口難以填補(bǔ)也是制約海綿城市項(xiàng)目落地的主要瓶頸。同時(shí)也應(yīng)看到海綿城市建設(shè)存在著巨大的投資空間，PPP模式作為一種以“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式，通過撬動社會資金，將成為海綿城市建設(shè)投融資的重要渠道。過往的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，地方政府的融資行為是一種債券融資，PPP模式則將原本基于政府信用的債券模式，調(diào)整為基于項(xiàng)目收益的收益權(quán)模式，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。這在大大提高融資成功率的同時(shí)能節(jié)省政府的支出，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會企業(yè)，從而在一定程度上減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3? 機(jī)制保障

從某種意義上來說，PPP模式參與海綿城市建設(shè)，不僅能夠提供資金與技術(shù)支持，在制度安排上和機(jī)制保障上也有助于實(shí)現(xiàn)海綿城市建設(shè)的可持續(xù)和長效運(yùn)行。其機(jī)制的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，從合約特性來看，PPP模式強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營的捆綁性，它像傳統(tǒng)型合約下將項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營分別授予不同的主體，而是將其交于PPP聯(lián)合體統(tǒng)一負(fù)責(zé)。通過PPP合約下多任務(wù)統(tǒng)一授權(quán)，能夠使責(zé)任整合的特性與項(xiàng)目本身外部性相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)各階段總體效率的最大化。同時(shí)，責(zé)任整合的情況下有利于降低激勵成本。第二，從規(guī)制設(shè)計(jì)來看，合理的規(guī)制是保障項(xiàng)目運(yùn)行及提升效率的關(guān)鍵。針對海綿城市此類外部性較強(qiáng)的項(xiàng)目，借助收益率規(guī)制可以保證社會資本方取得正當(dāng)收益，通過價(jià)格上限規(guī)制能夠產(chǎn)生激勵效益，同時(shí)避免收益過高而使公眾利益受損。PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制也更具優(yōu)勢，更適宜復(fù)雜的海綿城市建設(shè)項(xiàng)目。PPP更注重于質(zhì)量監(jiān)管且通常在事前通過合約制定適當(dāng)?shù)馁|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這種監(jiān)管是全面的、持續(xù)的，改變傳統(tǒng)碎片化分散管理，覆蓋從準(zhǔn)入到運(yùn)營各個環(huán)節(jié)。

3? 海綿城市建設(shè)中PPP模式推廣與運(yùn)用的對策建議

3.1? 完善法律法規(guī)體系，建立健全體制機(jī)制

建立健全PPP相關(guān)體制機(jī)制有利于提高PPP模式的運(yùn)用效率，為項(xiàng)目的可持續(xù)性提供保障。一方面，要建立公平有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益協(xié)調(diào)機(jī)制，在公平公正的協(xié)商談判的基礎(chǔ)上，設(shè)立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益分配結(jié)構(gòu)。可根據(jù)各方獲利多少的原則考慮相應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)、收益與各主體自身的能力相匹配。另一方面，必須完善準(zhǔn)入機(jī)制并建立靈活便捷的退出機(jī)制。政府要做好項(xiàng)目可行性評估以及物有所值和財(cái)政承受能力評價(jià)工作，遴選優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目與優(yōu)質(zhì)企業(yè)采用PPP模式。對不愿意繼續(xù)參與PPP項(xiàng)目、管理運(yùn)營效率低下、沒有履行合同意愿或能力的社會資本提供法制化、市場化的便利退出渠道。

3.2? 培育契約精神，增進(jìn)主體間相互信任

PPP模式更廣泛的應(yīng)用與發(fā)展除了要以較高水平的法治化為前提外，還應(yīng)以誠信的商業(yè)文化與契約精神為鋪墊。政府部門、私人部門和公眾之間存在著多重契約關(guān)系，各參與主體應(yīng)明確自身在項(xiàng)目中的地位，政府應(yīng)以“平等民事主體”的身份與非政府主體簽訂協(xié)議，共同協(xié)作。

一是完善合同管理，在及時(shí)總結(jié)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷完善細(xì)化合同條款，逐步形成一批科學(xué)合理、全面規(guī)范、切實(shí)可行的合同文本。加強(qiáng)對各參與方的法律與合同管理培訓(xùn)，使各方牢固樹立法律意識和契約觀念。二是規(guī)范政府部門的相關(guān)職責(zé)，明確規(guī)定政府部門違約行為的判定依據(jù)，并制定不同程度的違約懲罰標(biāo)準(zhǔn)，提高政府違約的成本，同時(shí)應(yīng)將政府違約納入年度工作情況考核，將政府契約精神作為考核政府部門績效的指標(biāo)之一。三是將PPP項(xiàng)目的進(jìn)展情況定期向社會公示，強(qiáng)化社會公眾對政府履約行為的監(jiān)督，積極回應(yīng)公眾的訴求，引導(dǎo)全社會培育契約精神。

3.3? 優(yōu)化PPP模式，探索多元化的模式創(chuàng)新

地方政府可以在綜合考慮財(cái)務(wù)承受能力與PPP項(xiàng)目規(guī)模上限的基礎(chǔ)上根據(jù)本地區(qū)的社會環(huán)境狀況以及項(xiàng)目具體特點(diǎn)，嘗試各種形式的PPP模式創(chuàng)新與模式組合，以求更好地調(diào)動社會各方的積極性，滿足項(xiàng)目建設(shè)的不同需求，提高PPP模式運(yùn)營效率。

一是創(chuàng)新PPP投融資模式，在構(gòu)建新型融資平臺與成立PPP投資引導(dǎo)基金的基礎(chǔ)上，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)金融優(yōu)勢，將PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)成互聯(lián)網(wǎng)金融中的P2G產(chǎn)品，在有效吸收民間資金進(jìn)入的同時(shí)使民眾分享政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的長期穩(wěn)定的投資收益。二是擴(kuò)大市場參與主體，解決中小民營企業(yè)有意愿卻無能力參與合作的問題。鼓勵一些民營企業(yè)以“抱團(tuán)”的方式成立項(xiàng)目公司，整合相互優(yōu)勢，提高整體的建設(shè)能力與抗風(fēng)險(xiǎn)能力。三是完善PPP項(xiàng)目合作機(jī)制。項(xiàng)目合同要符合國家有關(guān)部門制訂的合同指南要求，合理界定雙方的權(quán)利與義務(wù)，明確項(xiàng)目的收益回報(bào)機(jī)制、績效要求、應(yīng)急與接管預(yù)案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。四是完善PPP項(xiàng)目的退出機(jī)制，創(chuàng)新開拓退出渠道，如公開上市、發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化等方式。在遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致合作提前終止的情況下，盡可能降低合作企業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，保障公眾利益不受損失。

參考文獻(xiàn)：

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