全球公域治理中的權力與規則
——以美國獲取地球靜止軌道資源為例

沈 鵬

(1.中國社會科學院，北京 100720)

公海、外層空間、極地等全球公域作為一個相對較新的戰略領域，越來越受到世界各國的重視。①關于這個概念的界定并不非常明確。國內外的一些機構以及學者給出了相近但又不完全一致的定義。例如，聯合國的一些機構，如聯合國環境規劃署(UNEP)，把“全球公域”界定為“處于國家管轄之外的資源或區域”；“國際法認為公海、大氣層、外層空間及南極洲屬于‘全球公域’”。參見聯合國環境規劃署網站：http://www.unep.org/delc/GlobalCommons/tabid/54404/；聯合國統計司(UNSD)網站：http://unstats.un.org/unsd/environmentgl/gesform.asp?getitem=573，訪問時間：2018年12月24日。在近幾十年間，全球公域治理問題無論從理論上還是從實踐上都取得了長足進展，國際社會建立了一系列對公海、極地以及太空的治理體系，但目前全球公域治理方面仍存在很多問題。隨著全球化進程的發展以及資源、環境等全球性問題的凸顯，全球公域內的資源開發與利用、環境保護與治理以及秩序與安全問題引發了多個學科的關注。資源問題是全球公域治理的主要問題之一，其核心議題是如何恰當分配和管理這些資源的問題。不恰當地開發、利用公域資源可能會導致“擁擠效應”和“資源枯竭”等多重問題。②韓雪晴：“全球公域治理: 全球治理的范式革命?”《太平洋學報》，2018年第4期，第2-3頁。對此，許多理論模型被提出來用以考察公共事務治理中個體理性與集體理性的矛盾與困境問題。[注]參見Paul. C. Stern, “Design Principles for Global Commons: Natural Resources and Emerging Technologies”, International Journal of the Commons, Vol. 5, No. 2, 2011, p. 214；[美]埃莉諾·奧斯特羅姆著，余遜達、 陳旭東譯：《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進》，上海譯文出版社，2012年版，中文版譯序。而在各種解決方案中，將全球公域資源進行分割的“圈占”方式是一種治理方式，實力強者通常能獲得更多利益。另一種解決辦法是由利益相關方組成一個組織來共同管理資源，即使在這種治理方式中，仍然存在著權力不均衡的情況。參與治理的國家實力或貧富的不同，導致權力的不均衡，會影響治理的效果。全球公域目前在概念、劃界和權責等方面仍存在相當多模糊的情況，權力政治滲透到全球公域治理的規則安排中，為實現公平、合理的治理帶來持續的挑戰。全球公域治理中的權力通常是通過制度性權力來體現。國家通過在全球公域治理中謀取制度性權力，對國際組織的規則設定形成深遠的影響。方式通常可以是掌握治理活動中議程設置的能力，或將個體的偏好嵌入規則制定之中引導集體偏好的形成，從而使全球公域的治理方向有利于自己。治理制度和規則的創設和運行本質上是一個成本核算、相互博弈的復雜過程。[注]任琳：“全球公域：不均衡全球化世界中的治理與權力”，《國際安全研究》，2014年第6期，第119頁。

美國作為國際體系中的霸權國，通過權力塑造全球公域治理的議程和規則，阻礙治理公平的現象是存在的。發展中國家更多地參與全球治理，通過對治理規則的修正，可在一定程度上扭轉不公平的情況。美國在全球公域治理的領域處于強勢地位，并力圖取得有利于其國家利益的制度安排，例如公海治理、遠洋漁業治理、國際海底資源治理、南極治理、外層空間治理等方面都是如此。要改變美國以及其他發達國家過度掌控制度性權力的現狀，需要推動國際組織從更專業的角度監督治理、防止權力阻礙善治，推動全球公益的實現。

本文擬從全球公域治理中一個較少關注卻又非常重要的案例——即美國獲取地球靜止軌道的位置資源——出發，來較為細致地觀察權力影響全球公域治理的過程和現狀。美國作為空間技術最發達的國家，在地球靜止軌道資源的相關國際規則的制定和政治較量中扮演了重要角色。長期以來，美國政府把外空相關活動的政策和法律制定放在重要位置。美國等發達國家強勢占用地球衛星軌道，尤其是地球靜止軌道的行為早已引起發展中國家的關注。20世紀70年代的《波哥大宣言》體現了爭奪地球靜止軌道資源的激化。長期以來，國際電信聯盟(International Telecommunication Union)關于衛星軌道資源分配的規則制定體現了這一領域的國際博弈。下文將著重梳理美國如何為確保地球靜止軌道資源的充足供應，而在國際組織的制度設計和規則安排中與其他國家進行博弈，從而更好地理解權力在全球公域治理中的作用。

一、 美國使用地球靜止軌道資源的背景

通信衛星的出現和廣泛應用已取得巨大的經濟效益和社會效益。作為承載衛星活動的地球衛星軌道，也是一種信息和通訊資源。地球衛星軌道以及與它相聯系的無線電頻率具有明確的經濟價值，但不會被生產或破壞。經過一段時間，它可以得到更新，但在某一特定時刻和位置，可用的軌道位置和頻率是有限的。[注]Marvin S. Soroos, “The Commons in the Sky: The Radio Spectrum and Geosynchronous Orbit as Issues in Global Policy”, International Organization, Vol. 36, No. 3, 1982, p. 666.目前還沒有辦法可以讓人們無限地共享這種資源。這種特殊且有限的資源是外層空間商業化程度最高的一類資源，也是人類目前利用最廣泛的外層空間資源。但當今地球衛星軌道上的衛星，大部分是由發達國家發射并放置的。對于沒有強大太空活動能力的發展中國家而言，只能任由技術先進的國家使用這種有限的資源。

在多種地球衛星軌道中，地球靜止軌道最具經濟和實用價值。[注]地球靜止軌道(geostationary orbit，GEO)，又被稱作“地球靜止同步軌道”、“地球靜止衛星軌道”、“地球同步轉移軌道”。地球靜止軌道其實是一種特殊的同步軌道。關于地球靜止軌道與地球同步軌道的區別，可參見慕亞平：“地球靜止軌道法律地位初探”，《西北政法學院學報》，1984年第4期，第49頁。它是位于赤道平面上空距離地面約35 786公里[注]對此也有不同的說法，但相差不大。的一條與赤道平行的圓形軌道。該軌道上的衛星運行的方向和角速度同地球自轉的方向和角速度完全相同。因此，從地面上看，這個軌道上的衛星似乎處于靜止狀態。[注]Stephen Gorove, “The Geostationary Orbit: Issues of Law and Policy”, The American Journal of International Law, Vol. 73, No. 3, 1979, p. 445.從理論上說，若以等距離方式，在該軌道上放置三顆衛星，其信號就可以覆蓋全球。地球靜止軌道的這些突出特點，使得它對空間通信、直接廣播電視、衛星導航、氣象觀測等領域具有非常重要的實用價值。[注]賀其治、黃惠康主編：《外層空間法》，青島出版社，2000年版，第30頁。地球靜止軌道的周長約為265 000公里，這條軌道上能夠放置的衛星總數取決于衛星的體積、軌道的穩定程度以及抗干擾能力等因素，但數量非常有限。這條軌道在1963年由美國最先發現并開始利用，到20世紀80年代，該軌道上的衛星已超過150枚。近年來，許多國家紛紛自行或聯合制造衛星，搶占地球靜止軌道資源，各國衛星之間出現干擾需要協調的情況時有發生。技術成熟的C和Ku頻段衛星數量已達到飽和，而開發新頻段的衛星又受到技術能力的限制，因此各國都在尋求規則方面的有利因素。[注]張虹：“WRC-12 上的衛星資源爭奪戰”，《中國無線電》，2012年第2期，第23頁。到2013年底，地球靜止軌道上已有447顆衛星(其中美國擁有177顆)，平均不到1度間隔就有一顆衛星。

1.1 早期的美國空間政策與產業發展

20世紀50—60年代，美國的空間技術和空間法還處于草創階段。這一時期，國際社會對地球靜止軌道這種特殊的自然資源的競爭尚處于醞釀階段，美國早于其他國家意識到這類資源的重要性。

無論在空間技術和國內空間法律的制定方面，美國都發展較早，并且還大力發展與衛星發射相關的經濟和商業活動。美國于1958年發射世界上第一顆實驗通信衛星。由于當時處在美蘇冷戰背景下，爭奪外層空間軍事優勢是美國和蘇聯這兩個主要外空競爭對手首先考慮的問題。[注]1955年5月，美國國家安全委員會通過了關于外層空間的第一個政策文件，即NSC5520號文件。外層空間政策被認為是一個涉及國家安全層面的重要領域。參見Foreign Relations of the United States, 1955-1957， Vol. XI, pp. 723-732; [美]威廉·J·德沙主編，李恩忠等譯：《美蘇空間爭霸與美國利益》，國際文化出版公司，1988年版。美國在進入外層空間初期未特別關注地球衛星軌道資源問題，[注]在空間活動起步初期，美蘇兩國也擔心對方通過“先占原則”提出對天體的主權問題，但由于雙方的互相制約，蘇美達成共識，不把在地球上的爭奪帶到外層空間去，規定了任何國家都不能將外層空間和天體據為己有。因此，在外層空間基本沒有發生激烈的主權爭奪。可參見：Glenn H. Reynolds and Robert P. Merges, eds., Outer Space: Problems of Law and Policy, 2nd ed., Westview Press, 1997, pp. 69-70.但很快就開始制定關于衛星發射和航空航天方面的法律。美國國會于1958年制定了《國家宇航法》，明確了美國民用空間發展計劃，并依此成立了國家宇航局(NASA)。該法的目的在于“促進人類對空氣空間以及外層空間的了解，促進宇航運載工具的發展，制訂長期計劃研究外空活動可能帶來的利益和問題，確保美國在航天科技方面的領先地位，提高國際合作水平”。[注]The National Aeronautics and Space Act, Public Law 85-568 (As Amended), http://www.nasa.gov/offices/ogc/about/space_act1.html，訪問時間:2018年12月24日。隨著空間科技的快速發展，美國于1962年頒布了《衛星通信法》。

1963年2月14日，美國宇航局發射第一顆試驗同步通信衛星“辛康”1號(Syncom-1)，但由于衛星上的無線電設備失靈，通信實驗沒有成功。結果，進入了地球同步軌道的“辛康”1號因無法正常通信而成為太空垃圾。7月26日，美國宇航局發射了“辛康”2號通信衛星。這顆衛星進入了地球靜止軌道，但它的軌道平面與地球赤道平面之間的夾角不是零度，所以最終也沒有成為靜止通信衛星。1964年8月19日，美國發射的“辛康”3號通信衛星成功地進入傾角為零度的地球靜止軌道，定點在東經180度的赤道上空，成為第一顆真正的靜止通信衛星。[注]關于“辛康”系列衛星的情況可參見美國國家航空航天局網站：http://nssdc.gsfc.nasa.gov/nmc/spacecraftDisplay.do?id=1964-047A，訪問時間:2018年12月24日。

此后越來越多與衛星有關的經濟活動在美國逐步發展起來。主要包括衛星的制造、銷售、發射和租用，以及衛星通信、遙感等方面服務。美國的衛星服務雖然在起步階段是國家行為，但是隨著外層空間活動的發展，衛星服務活動主要由商業組織來承擔，其中波音公司已成為世界上最大的商業衛星制造商。[注]1996年，波音收購了羅克韋爾公司的防務及空間系統部，1997年又兼并了麥道公司，2000年1月波音公司與通用汽車公司達成協議，出資3.75億美元收購其下屬休斯電子公司的航天和通信業務部。20世紀80年代，空間領域開始出現商業滲透，90年代進入空間技術應用的時代。美國于1984年通過《商業空間發射法》，鼓勵、促進和提升私營商業空間發射活動；1998年通過《商業空間法》，表明美國在商業領域發展外空事業的意愿。這些法律所促進的商業行為很多都與衛星軌道的利用有關。到2006年2月，美國共發射了332顆地球同步衛星，占世界總量的近一半。[注]周麗瑛：《外層空間活動商業化的法律問題》，中國政法大學博士論文，2006年，第146-147頁。

1.2 早期國際空間法的發展與美國的態度

20世紀50年代末，國際社會已意識到有必要制定國際空間法以規范各國對外層空間的探索活動。美國是這一領域國際制度的發起者和積極參與者。

1958年12月13日，聯合國大會通過第1348(XIII)號決議，確認外層空間是人類共同利益所在，“人類對于外空禍福與共，而共同之目的則在使外空僅用于和平之途”，強調有必要在外層空間活動方面開展國際合作，并且必須完全為和平目的使用外層空間，規定成立 “外空和平使用問題專設委員會”。聯合國大會于1961年通過題為《和平利用外層空間中的國際合作》的決議，于1963年通過《關于各國探索和利用外層空間的法律原則宣言》。雖然這些聯合國決議并不具有法律約束力，但到1963年后，一系列有關使用外層空間的總體原則已經在國際社會中達成共識。[注]E. R. C. van Bogaert, Aspects of Space Law, Kluwer Law and Taxation Publishers, 1986, pp. 17-18. 本段提到的聯合國決議的具體內容皆可參見聯合國外層空間事務辦公室(即聯合國和平利用外層空間委員會秘書處)網站：http://www.unoosa.org/oosa/zh/SpaceLaw/gares/index.html，訪問時間:2018年12月24日。1966年5月7日，美國總統約翰遜宣布“對于保證月球和其他天體開發僅用于和平目的的國際協議有一個緊迫的需求”，并公布了美國的基本原則：“月球和其他天體應當被自由地用于所有國家的探索與使用。不允許任何國家有主權宣稱；應當有進行科學研究的自由，所有國家應當在有關天體的科學活動中合作；應進行避免有害污染的研究；一個國家的宇航員應當給予另一國家的宇航員以必要的幫助；不允許任何國家在天體上放置大規模殺傷性武器；應當禁止武器試驗和軍事動員。”[注]張楊：《冷戰與美國的外層空間政策：1945—1969》，東北師范大學博士論文，2005年，第143頁。

到1966年，由于美蘇兩國在外層空間的探索都已經取得相當的成果，因此雙方都同意簽訂一個具有法律效力的國際條約規范外層空間活動。在聯合國和平利用外層空間委員會的主持下，《外層空間條約》的起草工作僅用了6個月的時間。1967年的《外層空間條約》是對人類在外層空間活動進行法律規范的第一個條約，各締約國對一些總體原則達成一致。但具體到開發外層空間資源，包括地球衛星軌道資源問題上，條約并沒有明確的規定。

《外層空間條約》確認的一般原則包括：外空探測和利用為全人類之事務，外空不因主權行為的行使而為國家占有，宇航員被認為是人類的使者，外空探測和利用應為所有國家的利益而為之，不管各國的經濟與科技發展水平如何，各國在空間活動中加強合作，以維護國際和平與安全。[注]該原則制定后對其內容的理解就出現了兩種相反的解釋，由此產生了許多理論上的分歧。其中的焦點之一就是《外層空間條約》的“不得據為己有”原則是否允許私人對外層空間及其資源主張私人財產權?正面解釋觀點認為，無論國家或私人采取了何種方法，以何種名義，通過何種途徑，凡是從法律上限制或絕對地排除其他主體自由使用外空資源的做法，都是該原則所禁止的。反面解釋觀點認為，《外層空間條約》僅禁止國家主張主權和權利，并沒有明確禁止私人主張權利，因而私人財產權是允許的。參見：Glenn H. Reynolds and Robert P. Merges, eds., Outer Space: Problems of Law and Policy, 2nd ed., Westview Press, 1997， pp. 77-82。《外層空間條約》第一條規定了“外空自由”的原則，即對于外層空間資源的使用、開發和利用，無論是科學研究還是商業用途，無論是國家還是私人實體的外層空間活動都是被鼓勵的和被允許的。[注]參見《外層空間條約》第一條。在條約談判時，蘇聯代表認為外層空間活動僅能由國家專屬從事。對此，美國認為私人企業從事外層空間活動的權利已經在1962年美國的《衛星通信法》中確立了，美國第一個研究空間開發應用的商業公司美國通訊衛星公司(COMSAT)也于1962年就已成立。作為妥協折衷，美國提議、并且蘇聯接受的條款是《外層空間條約》第六條：“國家應當對其本國所從事的空間活動承擔國際責任，無論這些活動是由政府或非政府機構從事的”。參見Stephen Gorove, Developments in Space Law: Issues and Policies, Martinus Nijhoff Publishers, 1991, p. 7；Nathan C. Goldman, Space Policy: An Introduction, Iowa State University Press, 1992, p. 26；[荷蘭]蓋伊斯貝爾塔·雷伊南著，譚世球譯：《外層空間的利用與國際法》，上海翻譯出版公司，1985年版，第94頁。《外層空間條約》第二條規定了外層空間“不得據為己有”原則，即“外層空間，包括月球和其他天體在內，不得由國家通過提出主權主張，通過使用或占領，或以其他任何的方法，據為己有”。[注]參見《外層空間條約》第二條。也就是說，《外層空間條約》禁止“據為己有”但鼓勵“外空自由”，只是不能將“自由使用”等同于“占有”。

《外層空間條約》只是規定了指導外層空間開發利用的基本原則，而且采用了比較模糊的語言。正因如此，美國國會于1967年順利地批準了《外層空間條約》。[注]Foreign Relations of the United States, 1964-1968, Volume XI, pp. 430-431.從謀取權力的角度看，美國在這一時期的行為其實為自己在外空公域治理中的優勢地位打下了基礎。它一方面努力發展硬實力，成為衛星和軌道應用強國；另一方面，它領先于國際社會制定相關國內法律，并在國際規則談判中爭取有利于自己的規則，為其外空實力的進一步發展爭取空間。

到20世紀70年代，世界各國對地球靜止軌道資源的爭奪逐漸升級。

二、軌道資源分配規則的確立與《波哥大宣言》的抗爭

自從越來越多的人造衛星被送入地球靜止軌道后，世界各國開始圍繞著如何分配軌道位置展開爭奪。作為分配衛星軌道和無線電頻率資源的國際組織，國際電信聯盟(International Telecommunication Union)[注]國際電信聯盟只是一個行政和協調機構，并無執法權和有效的控制權。因此，衛星軌道和無線電頻率的使用實際上基于國家間的善意和多邊利益協調，以避免低效率的使用和有害干擾。盡管如此，國際電信聯盟出臺的各種規則基本得到了世界各國的嚴格遵守。參見Marvin S. Soroos, “The Commons in the Sky: The Radio Spectrum and Geosynchronous Orbit as Issues in Global Policy”, International Organization, Vol. 36, No. 3, 1982, p. 670。對分配規則的設立和修改成為國際博弈的焦點。國際電信聯盟于1865年在巴黎成立，1947年成為聯合國專門機構，其最初管理領域是電報，當今的工作涵蓋整個信息通信領域，包括從數字廣播、互聯網到移動技術等各個方面。管理衛星軌道資源和國際無線電頻率是國際電信聯盟無線電通信部門的核心工作。國際電信聯盟下設的國際頻率登記委員會(International Frequency Registration Board)負責登記成員國所使用的衛星軌道和頻率。按照規定，成員國在使用頻率以前，有義務在國際頻率登記委員會進行登記。為防止有害干擾，各成員國必須在分配給各項空間業務的頻率范圍內，在雙邊或多邊協調后，向國際頻率登記委員會登記所確定的地球靜止軌道位置和無線電頻率。指導地球靜止軌道、非靜止軌道以及無線電頻率使用的國際條約是國際電信聯盟的《無線電規則》。《無線電規則》及其“頻率劃分表”可定期進行修訂。每隔三至四年召開一次的國際電信聯盟世界無線電通信大會(World Radiocommunication Conference, WRC)[注]在1993年之前，“世界無線電通信大會”被稱作“世界無線電行政會議”(World Administrative Radio Conference, WARC)。在1992年于日內瓦舉行的一次委員會上，國際電信聯盟重組，這個會議隨后成為“世界無線電通信大會”。審議并修訂《無線電規則》，不斷改善已有的無線通信規則程序和頻率及軌道分配以適應新技術、新業務的發展。[注]參見Leslie J. Anderson, Regulation of Transnational Communications, Boardman Co., 1984.每屆世界無線電通信大會都要舉行上千場不同議題和范圍的會議，技術性很強，各方關注的焦點不僅僅是單純的技術問題，其實質是國家權益之爭。

在人類進入太空初期，一些國家發射衛星并不需要征求國際電信聯盟的同意，也并沒有遭到任何國家的抗議，因為當時還沒意識到看似廣闊的外層空間也會出現“公地悲劇”問題。隨著對衛星軌道需求的增加，在1959年舉行的世界無線電行政會議(世界無線電通信大會的前身)上，國際電信聯盟首次開始進行衛星軌道和頻率的登記和分配。采用的方式基本上是長期以來適用于地面無線電通訊的“先登先占”方式。所謂的“先登先占”(first come, first served)原則是指登記國通過協調和登記后，有權使用某一衛星軌道位置和頻率，先行登記的國家在使用某一衛星軌道位置和頻率方面將優于后來登記的國家。[注]Michael Sheehan, The International Politics of Space, Routledge, 2007, p. 136.這種規則實際上讓登記國取得了一種“永久占有”的權利，因為可以通過發射新的衛星來取代其淘汰的衛星，進而繼續占有這個軌道位置和頻率。這一規則使得美國等技術發達的國家在利用衛星軌道資源上占得了先機，而后發射衛星的國家為了不干擾現有衛星的信號，就需要對自己的衛星系統進行一定的技術調整。這會導致費用的增加和衛星功能的受限。

20世紀70年代，世界各國特別是發展中國家，對地球衛星軌道資源關注大大加強。這與這一時期發展中國家謀求“國際經濟新秩序”的努力有重大關聯。[注]The Charter of Economic Rights and Duties of States, G.A. Resolution 3281 (XXIX), December 12, 1974.1973年的《國際電信公約》(International Telecommunication Convention)將地球靜止軌道和無線電頻率規定為“有限的自然資源”。由于各國開發外層空間的經濟和技術力量相差懸殊，許多發展中國家只能望空興嘆，對“先登先占”規則非常不滿。它們面對發達國家占用了大部分地球靜止軌道和頻率的現實，開始強烈要求更改分配原則，以保證它們未來的需求。自20世紀70年代以來，發展中國家一直要求有序地分配地球靜止軌道和頻率資源，降低新衛星系統進入軌道的技術標準，結束發達國家事實上對衛星軌道的永久占用。

地理位于赤道上的國家(大多數是發展中國家)正好處于地球靜止軌道的下方。自從人造衛星大量出現在它們上方之后，這些國家顯得相當焦慮。因此，它們考慮采取行動表達自己的關切，對“先登先占”規則發起根本性地挑戰。1975年，哥倫比亞在第30屆聯合國大會上首次對位于其領土上方的那一段地球靜止軌道提出主權要求，并認為地球靜止軌道不屬于《外層空間條約》規定的外層空間的一部分。1976年，厄瓜多爾和巴拿馬兩國也采取了相同的立場。[注]Stephen Gorove, “The Geostationary Orbit: Issues of Law and Policy”, The American Journal of International Law, Vol. 73, No. 3, 1979, p. 450.1976年11月，巴西、厄瓜多爾、哥倫比亞、扎伊爾、剛果、烏干達、印尼和肯尼亞八個赤道國家在哥倫比亞的首都波哥大召開會議，統一了它們對地球靜止軌道法律地位的立場。八國共同發表了《波哥大宣言》，聲明地球靜止軌道是有關“赤道國家在其上行使其國家主權的領土的組成部分”、“是在赤道國家主權之下的”；在赤道國家上空的靜止軌道上放置衛星等裝置，“應得到有關國家的事先和明確的認可”，其“操作應受該國國內法支配”，已在該軌道內運行的物體, 并不因此取得合法地位；赤道國家承認公海上空的靜止軌道屬于“人類的共同繼承財產”，允許各國自由運行、使用和開發；[注]王鐵崖、田如萱編：《國際法資料選編》，法律出版社，1981年版，第566-570頁。宣言明確提出了地球靜止軌道的法律地位問題,并將整個軌道分為公海之上和領土之上兩部分。由此，圍繞著地球靜止軌道歸屬權的爭端開始變得激烈。

《波哥大宣言》標志著赤道國家對地球靜止軌道提出了主權要求，它們提出的主要理由包括：(1)外層空間的界限不明確，國際社會缺乏支持地球靜止軌道包括在外層空間之內的論點，這便不能否認以該軌道作為國家領空的上限的說法。這意味著《外層空間條約》第二條“不得據為己有”原則的規定不適用于地球靜止軌道。況且由于各赤道國家均未批準《外層空間條約》，該條約對它們也沒有法律約束力。(2)地球靜止軌道是有限的自然資源，赤道國家上空的靜止軌道屬于有關國家的領土，應由有關國家對這一自然資源行使主權。(3)目前地球靜止軌道上的衛星對靜止軌道的分配和占用, 實質上是一種變相的“先占”，必將導致少數空間大國長期占據軌道局面。赤道國家目前沒有空間大國那樣的技術和財政手段,但一旦它們有能力發射衛星時，軌道上的位置可能已沒有空余。(4)國際電信聯盟的分配方案有利于發達國家對地球靜止軌道的占用，這種不公平的狀況應該改變，使赤道國家和發展中國家享有更多利益。[注]賀其治、黃惠康主編：《外層空間法》，青島出版社，2000年版，第222頁。其他理由還包括：地球靜止軌道各部分是完全由地球所發出的引力而造成的，因此不屬于外層空間，而是各國領空的一部分。赤道各國在宣言發表之后，還多次在聯合國外空委員會和法律小組委員會會議上加以重申和論證。

《波哥大宣言》的出現立即遭到了美國的激烈反對，其他國家如蘇聯、澳大利亞、英國、法國、比利時等也都提出反對。主要理由是：(1)地球靜止軌道是由整個地球的引力造成的, 而非僅是赤道國家的那部分土地引力的結果。并且，人造衛星不能單靠自然力在靜止軌道上穩定運行，而必須依靠機械力的幫助，所以任何國家都不能僅根據地理位置就對靜止軌道提出主權要求。因此，地球靜止軌道不能屬于幾個赤道國家，而應屬于各國共同所有。(2)盡管國際上關于外層空間尚沒有一致的法律定義和下限, 但在實踐中已形成“凡不低于衛星軌道的最低限的空域便為外層空間”的觀念。所以地球靜止軌道也應位于外層空間。如果某些國家可以擁有衛星軌道的主權，“不得據為己有”、“外空自由”等公認的外空國際法原則就如同虛設。[注]慕亞平：“地球靜止軌道法律地位初探”，《西北政法學院學報》，1984年第4期，第51-52頁。

美國認為《波哥大宣言》違反了外層空間自由原則，在科學和法律上都站不住腳，壟斷地球靜止軌道的行為將使世界上所有的國家都受到損失。[注]Stephen Gorove, “The Geostationary Orbit: Issues of Law and Policy”, The American Journal of International Law, Vol. 73, No. 3, 1979, p. 452.美國強調，在地球靜止軌道上放置的衛星并不構成對該軌道的占有，因為《國際電信公約》已經明確規定，地球靜止軌道上位置的分配不賦予任何持久的優先權或占有權。地球靜止軌道與其正下方的土地毫無關系。

盡管《波哥大宣言》遭到許多國家的反對，但不少國家在反對的同時也提出了比較折中的意見，主張應作出適當安排，以公平地照顧赤道國家和其他發展中國家的利益。例如，英國表示最好的解決辦法是讓所有的國家都能公平的分享地球靜止軌道帶來的好處；澳大利亞表示理解赤道國家的擔憂，支持研究建立一個管理軌道資源的國際體制；比利時表示赤道國家正在尋求發展經濟，因此其要求并不荒唐，應在《外層空間條約》的框架內對有關問題進行仔細研究。[注]同③, pp. 454-455.

在美國等國的阻撓下，多數赤道國家立場有所軟化，不再堅持對地球靜止軌道的主權要求，而提出對其上空的那一段靜止軌道享有某些優先權。[注]Stephen Gorove, Developments in Space Law: Issues and Policies, Martinus Nijhoff Publishers, 1991, pp. 41-46.此后，在歷屆世界無線電通信大會的最后文件中，哥倫比亞等赤道國家仍提出與《波哥大宣言》中的立場一致的保留或聲明，美國等國家則針鋒相對地做出反保留或反聲明。雖然《波哥大宣言》的法律效果并未如愿，但卻取得了一定的政治效果，引起了各國對靜止軌道的關注。太空法學家們設立了一個委員會, 再次評估領空和太空主權問題。《波哥大宣言》的出現說明，外層空間技術經過十幾年的發展，世界各國在爭奪外層空間技術、軍事優勢的同時開始逐漸意識到外層空間資源問題的重要性。無論這些資源是有形的還是無形的，只要它們不是取之不盡的，就會引起利益分配問題。但美國通過其在國際電信聯盟中的權勢并聯合利益相似的國家，確保了“先登先占”規則沒有受到根本改變。美國的權力當然是以其對核心技術能力的掌握為前提的，只有較少的其他國家及地區行為體能掌握從事太空活動的技術手段。這導致規則的設立必然有利于美國等國家，很難為全球各國公共占有，平等使用。各國主權的形式平等面對著權力地位的不平等困境。后起之國只能依靠自助機制爭取自己的權利，但這與國家的實力和意志關系很大，通常美國等強國比弱國更易捍衛它們的主張。

三、國際電信聯盟會議上的長期博弈

發展中國家與美國等發達國家就地球靜止軌道的利益博弈持續發生在國際電信聯盟的歷次會議上。發展中國家要求公平使用地球靜止軌道的聲音得到了一些反響，但還遠未達到他們的要求。印度在20世紀80年代也向國際電信聯盟提出應為發展中國家提供最低限度的“軌道產權保障”。[注]何奇松：“太空安全治理的現狀、問題與出路”，《國際展望》，2014年6期，第126頁。從美國的立場上看，其在這個領域的經濟收益是非常現實的，各大公司的衛星商業業務都要以衛星軌道資源的占有為基礎。一旦不能確保衛星軌道資源的供應，必將直接威脅到它們的經濟利益。因此美國在國際電信聯盟歷次會議上的目標是，努力確保既得的衛星軌道資源，盡量維持分配規則的現狀。隨著發展中國家對地球靜止軌道資源的需求和權益維護日益增強，國際電信聯盟內部的規則之爭日益激烈。

(1)在發展中國家不斷呼吁下，國際電信聯盟逐漸修改了地球靜止軌道的有關規定，將“公平利用”這一原則加入公約。美國也難以阻擋這種由眾多發展中國家推動的追求國際經濟新秩序的潮流。例如，經過1971年世界無線電行政會議的討論，國際電信聯盟在1973年《國際電信公約》第33條第2款中規定：“在使用空間無線電業務的頻帶時，各會員應注意，無線電頻率和地球靜止軌道是有限的自然資源，必須有效而節省地予以使用，以使各國或國家集團可以依照無線電規則的規定并根據各自的需要所掌握的技術設施，公平地使用無線電頻率和地球靜止軌道。”[注]International Telecommunication Convention of 1973, Malaga-Torremolinos, Art. 33(2).這一方面承認了無線電頻率和軌道資源是有限的自然資源，另一方面要求成員國節約使用軌道資源，以確保所有國家都能“公平地使用無線電頻率和地球靜止軌道”。

1982年國際電信聯盟再次修改了《國際電信公約》，將第33條第2款修改為：“在使用空間無線電業務的頻帶時，各會員應注意，無線電頻率和地球同步衛星軌道是有限的自然資源，必須有效而節省地予以使用，以使各國或國家集團可以依照無線電規則的規定并考慮到發展中國家和個別國家的地理位置的特殊需要，公平地使用無線電頻率和地球同步衛星軌道”[注]International Telecommunication Convention of 1982, Nairobi, Art. 33(2).，將“發展中國家”的特殊需求加入了《國際電信公約》。公約有兩個規定明確了“公平使用”這個術語的含義：(1)在使用地球靜止軌道位置時，必須考慮發展中國家的特殊需要和特定國家的地理情況；(2)各國只有遵守國際電信聯盟的無線電規章，才能公平地享有使用頻率和軌道的機會。

(2)在歷屆國際電信聯盟召開的會議上，圍繞著地球靜止軌道的分配問題美國與發展中國家都展開了激烈爭論。結果是自20世紀70年代以來，國際電信聯盟對地球靜止軌道資源進行了一定程度的規劃。但面對發展中國家的壓力，與其他發達國家相比，美國是對“公平利用”原則抵制最嚴重的國家。

在1973年的世界無線電行政會議上，阿爾及利亞代表團提出的提案要求國際頻率登記委員會在作出有關地球靜止軌道的決策時除了考慮“有效和經濟”原則還必須考慮“公平”原則。這一提案遭到一些國家的反對，但經過投票表決，該提案以65比43票的多數獲得通過。[注]Thomas A. Hart Jr., “A Review of WARC-79 and Its Implications for the Development of Satellite Communications Services”, Lawyer of the Americas, Vol. 12, No. 2, 1980, p. 449.因此，1973年《國際電信公約》關于國際頻率登記委員會的規定是“向會員提出咨詢意見，以便在可能發生有害干擾的頻帶內開放盡可能多的無線電路和公平、有效、經濟地使用地球同步衛星軌道。”[注]International Telecommunication Convention of 1973, Malaga-Torremolinos, Art. 10 (3c).

1979年的世界無線電行政會議是一次非常重要的會議，它繼1959年日內瓦世界無線電行政會議確立“先登先占”規則之后首次全面修訂了《無線電規則》。參加這次會議的國家大約有一半在20年前還不存在。在1959年，非洲國家中只有加納加入了國際電信聯盟，而到1979年非洲48個獨立國家中的絕大多數都加入了國際電信聯盟。發展中國家在投票權上也占據了多數。[注]同①, p. 443.很多發展中國家在這次會議上指出占世界人口10%的國家控制著90%的無線電波段，[注]Kim Alaine Rathman, “The ‘Common Heritage’ Principle and the U.S. Commercialization of Outer Space”, Ph. D. Dissertation, Graduate Theological Union, USA, 1996, p. 52.并與發達國家就地球靜止軌道問題展開激烈爭論。在會議召開前，以美國為首的發達國家集團與發展中國家集團在會議主席人選問題上產生對立。美國力圖把這次會議依然界定為一次技術性會議而不愿討論政治問題，而發展中國家呼吁發達國家向它們提供技術援助以使發展中國家可以“公平使用”地球靜止軌道，以應對技術進步帶來的挑戰，并討論使發達國家和發展中國家之間共享頻率和軌道資源。[注]同①, pp. 444-446.發展中國家在這次會議上提出，最好建立一個長期機制來為每個國家分配特定的軌道位置和無線電頻率，美國等發達國家認為這種方式會阻礙技術進步，并會導致軌道位置閑置。[注]Magnus Wijkman, “Managing the Global Commons”, International Organization, Vol. 36, No. 3, 1982, p. 535.

在1985年和1988年，國際電信聯盟召開了兩次專門針對地球靜止軌道和無線電頻率問題的世界無線電行政會議，這兩次會議所通過的最后文件，打破了沿襲20多年的“先登先占”規則的唯一性。國際電信聯盟首先在1985年的會議中同意在分配某些頻帶給“固定衛星業務”使用時，實施“事先計劃”程序，稱為“分配計劃”。這種針對“固定衛星業務”的計劃程序取代了“先登先占”原則，在 1988 年的會期中進行了確認。

針對有可能的規則變化，美國聲稱國際電信聯盟的政策要求促進衛星軌道和無線電頻率的“高效”使用，因此，唯一的途徑就是給予技術最先進的國家以優先權，而不應將分配給某些國家的軌道資源空置。在1979年世界無線電行政會議上，針對發展中國家要求公平分配軌道位置的提議，美國代表團要求國際電信聯盟應考慮有技術能力的國家對軌道“明顯的需求和使用能力”。[注]Marvin S. Soroos, “The Commons in the Sky: The Radio Spectrum and Geosynchronous Orbit as Issues in Global Policy”, International Organization, Vol. 36, No. 3, 1982, p. 674.在1985年和1988年，歐洲和非洲區域以及亞洲和太平洋區域都通過了預先分配衛星軌道位置的機制，即每一個國家都可以分配到一個衛星軌道位置，而美國在美洲地區抵制了預先分配衛星軌道位置的機制，而是使這些衛星位置空置留待日后使用。

(3)雖然美國反對國際電信聯盟在現有的分配方式中對發展中國家做一定的傾斜，但并未發展到像當今退出聯合國教科文組織、聯合國人權理事會以及萬國郵政聯盟那樣的程度。由于這一領域關系到美國的國家安全和經濟利益，美國以多種方式積極維護有利于自己的規則。例如，國際電信聯盟的某些預備性會議通常只有發達國家積極參加，而這些預備性會議實際上達成了許多重要的交易。發展中國家沒有足夠的資源和技術能力參與這些決策過程。[注]Gregory R. Viggiano, “A History of Equitable Access to the Geostationary Orbit and International Communication Satellite”, Ph. D. Dissertation, The Florida State University, USA, 1998, p. 184.這使得美國等發達國家在這一領域仍然占有絕對優勢，可以左右許多重要的決策。發展中國家短期內無法改變這一現狀。國際電信聯盟的衛星軌道資源和頻率分配雖然有了“先登先占”和“公平使用”兩種原則，但到目前為止，“公平使用”地球靜止軌道只能通過兩種分配方案來實現：一是，廣播衛星服務(BSS)在12GHz波段和相連的支線鏈接中操作；二是，固定衛星服務(FSS)在6/4GHz到14/11GHz的波段進行操作。除此以外，“先登先占”規則仍然適用于所有衛星通訊服務的所有頻率波段。[注]周麗瑛：《外層空間活動商業化的法律問題》，中國政法大學博士論文，2006年，第105頁。而且根據2003年世界無線電通信大會的決議，即使某一國家分配到了某一軌道位置，也不能為其提供任何永久性的優先權。

近年來，一個國家申報網絡資料而由另一個國家發射或使用衛星的情況非常常見。一個國家將其從國際電信聯盟申請到的衛星軌道位置和無線電頻率出租或者出售給另一個國家的行為，最早出現在20世紀80—90年代。當時，太平洋島國湯加[注]湯加國內生產力水平不高，嚴重依賴外援，工業不發達，農業、漁業和旅游業是國民經濟的三大支柱，缺乏經濟實力來開展大規模空間活動。向國際電信聯盟申請了16個地球靜止軌道位置，并聲稱其他國家可以向其設立的湯加衛星公司(Tongasat)租用衛星軌道。此后，湯加衛星公司對外出租了一個軌位，并將其余軌道位置以每個位置每年200萬美元的價格進行拍賣。此舉震驚了各國，遭到了美國一些私營部門和國際組織的反對，美國哥倫比亞通信公司向美國政府提出應拒絕任何使用湯加軌道位置的公司申請“著陸”的權利。對此，湯加認為其行為符合國際電信聯盟規則和程序。盡管有很多組織反對湯加的行為，但湯加的行為并未違反國際電信規則的字面含義，只構成對國際電信聯盟規則的精神的違反，并且國際電信聯盟沒有強制性的爭端解決機制。因此，國際頻率登記委員會最后決定允許湯加從其遞交的16個軌道位置申請中選擇6個。湯加對此表示接受。湯加案說明國際電信聯盟分配軌道位置的規則是有漏洞的，很難杜絕租賃行為。國際電信聯盟不推薦出租軌道位置的行動，但在實際案例中，還需要根據情況處理，并且需要進一步研究租賃在衛星軌道資源分配方面的作用。自20世紀90年代以來，許多國家越來越認識到衛星軌道資源的重要性,國際協調工作也變得越來越困難，甚至可能需要進行政治和外交層面的交涉。

為了占有軌道位置，目前國際電信聯盟的規定仍無法阻止“紙衛星”現象。所謂“紙衛星”是指有些國家，特別是發達國家，在國際電信聯盟登記但并沒有實際發射，也不準備近期發射的衛星信息。“紙衛星”的作用就是通過登記占用軌道資源。這種“紙衛星”現象，就是源于軌道資源的稀缺的特點和注冊登記費用低的現狀，這不僅耗費了國際電信聯盟的大量經費，也嚴重阻礙了軌道資源的公平使用。但國際電信聯盟無法有效地區分真實合法的申報與投機的申報，并且也沒有“執法權”來控制成員國指配頻率和軌道位置的活動。

2012年，在瑞士日內瓦舉行了2012年世界無線電通信大會，隨著非洲國家衛星通信應用的增加，衛星軌道資源異常緊張。為使后來的衛星操作者也有使用的機會，大會對衛星軌道資源使用的一些原則性問題進行了討論，對使用方法和程序進行了規范，以確保各國能合理、正常并相對公平地使用。[注]張虹：“WRC-12上的衛星資源爭奪戰”，《中國無線電》，2012年第2期，第23頁。這些修訂關系到各國衛星頻率軌道資源使用權益的得失，因此爭論異常激烈。當下，許多國家在獲得新的衛星軌道資源來滿足衛星通信業務的發展方面越發困難，不得不想盡辦法進行規劃。

美國在這一領域的長期行為，相當典型地體現了一個權力護持者對規則變化的敏感，他所使用的應對措施也是多種多樣的。面對發展中國家修改已有規則的要求，美國細心地掂量各國的意圖，有重點地控制局勢的發展方向，這也顯示出當今時代對國際制度主導權競爭的復雜性。推進外空公域治理的優化，美國的態度最為關鍵。應推動主要外層空間國家，認識到合作與分享更有利于實現各自的國家利益。[注]徐能武、曾加、劉楊鉞:“維護和促進外層空間安全的‘向善’關系——外層空間安全合作機制的復合建構與持續進化”，《太平洋學報》，2015年第4期，第4頁。

四、結 語

目前國際電信聯盟對地球靜止軌道的分配基本還能確保有需要的國家得到滿足，并且地球靜止軌道和無線電頻率的使用效率和容納能力可能會隨著技術的進步而提高，例如通過數字壓縮技術、更多的使用近地衛星軌道以及使衛星間隔更近等方式。但總的趨勢是世界各國對軌道資源的需求在不斷增加，技術進步不可能完全解決需求與供給之間的矛盾。國際電信聯盟現有的分配方式對發展中國家和美國等發達國家來說都不甚滿意。長期以來，作為空間活動大國，美國在地球靜止軌道資源的分配和使用上保持著相當大的優勢。未來美國的政策選擇可能是，繼續在國際電信聯盟機制內主導地球衛星軌道和無線電頻率資源的分配和使用，例如確保國際電信聯盟中的某些有利于發達國家的條款不被修改。由于美國國內利益反對強大國際機構干預資源分配的傳統以及美國國會積極鼓勵美國企業商業利用外層空間的行為，美國政府將抵制國際電信聯盟進一步向資源分配領域演進。為了解決國內外利益沖突，并且考慮到外層空間商業化的迅速發展，美國政府的立場是倡導地球衛星軌道和無線電頻率的商業化分配方式，例如通過拍賣衛星軌道位置等方式。這一立場也會得到美國商業組織和國會的支持。

美國獲取地球靜止軌道資源這一案例顯示，我們依然生活在一個民族國家主導的時代。國家仍是全球公域治理的核心。全球公域治理離不開權力的運作和規則的設定。既有的治理規則主要是發達國家制定的，存在著諸多不合理、不公平的問題，同時規則還天然地具有維持現狀的功能。隨著國際格局的變化, 原來由發達國家主導的規則越來越難以為全球提供令人滿意的公共產品。治理是否有成效決定著規則的權威性。新興的發展中國家群體所掌握的權力，如資本、技術、知識、人才等不斷增強,它們在全球公域治理中的投票權和話語權提高，開始參與全球公域治理的頂層設計，必然影響和塑造著全球公域治理的走向。然而，全球公域治理新舊格局的逐步轉換過程是動態和一波三折的，因為權力的衰退和增長都不是線性的。在權力邏輯的支配下，全球公域治理不可能那么“和諧”，國家會在全球公域治理談判中竭力維護自己的利益，以增加本國的權力和提升國民的福利。全球公域治理中的權力依然是最重要的力量，美國等發達國家在未來一段時間內還將維系其強大的權力，發展中國家要想獲得有利于自己的規則安排仍然面臨艱難的挑戰。合作仍是全球公域治理中的必然趨勢，規則的變化需要在合作的前提下平衡各行為體之間的利益, 以消解權力流變所可能造成的消極后果。

在衛星應用產業空前發展的時代，軌道資源的戰略地位日益顯現。世界各國利用國際規則對軌道資源的爭奪不斷從技術層面延伸到外交、政治、經濟、軍事等方面。在這種情況下，如何推動這一領域的治理朝“善治”的方向發展?筆者認為，首先國際社會應大力提倡節約和高效使用衛星軌道這一有限的資源，并增加現有的軌道容量。各國應努力將所使用的頻譜范圍限制在提供業務所需的最低限度，盡可能采用最新技術。研發使用同頻但覆蓋不同的業務區、同覆蓋區但采用不同的頻率等技術。盧森堡等國的多星共軌技術也是應對軌道資源短缺的有效手段之一。其次，過去10年，國際電信聯盟成員中的私營的制造商或運營商數量大量增加，私營部門在這一領域中的話語權肯定會持續增強。考慮到空間商業化趨勢和資源利用效率最大化的趨勢，國際電信聯盟應研究允許通過租賃等經濟手段使頻譜和軌道位置流轉，但產生的經濟利益應部分地為各國人民分享，這方面可以參考國際海底區域資源平行開發制度的經驗。這種做法的前提是維持《無線電規則》中頻率和軌道位置分配的現有規則，由主管部門確認租賃安排，對衛星網絡資料申報的發出許可和發出通知職責繼續負責，以避免對其他衛星網絡造成有害干擾。總之，若不維護國際電信聯盟的機制，軌道資源將逐漸流向最有