產(chǎn)業(yè)扶貧基金的運行機制與效果

劉明月，陳菲菲，汪三貴，仇煥廣

(1. 中國人民大學 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，北京 100872；2. 中國人民大學 中國扶貧研究院，北京 100872)

一、引言

產(chǎn)業(yè)扶貧是我國精準扶貧的重要舉措，在推動貧困人口脫貧增收、帶動貧困村整體發(fā)展方面發(fā)揮著顯著作用[1]。2015年11月，習近平總書記在減貧與發(fā)展高層論壇上強調(diào)，要按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實施“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批”的“五個一批”精準扶貧模式。其中，產(chǎn)業(yè)扶貧涉及對象最廣、涵蓋面最大，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要保障，也是其他扶貧措施取得成效的重要基礎(chǔ)。通過產(chǎn)業(yè)扶貧項目的開展，貧困戶主觀能動性得到提高[2-3]，收入迅速增加，貧困人口明顯減少[4-5]。此外，產(chǎn)業(yè)扶貧能有效緩解貧困地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境，有利于產(chǎn)業(yè)與生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展[6]。

但我國以往的產(chǎn)業(yè)扶貧主要由政府主導或推動，更多地是一種政府行為，存在資金使用效率較低、可持續(xù)性差等問題[7-10]。政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧過度依賴行政路徑，產(chǎn)業(yè)扶貧資金多以貼息、補助、獎勵等形式發(fā)放，未形成內(nèi)生重復循環(huán)和發(fā)揮財政扶貧資金的杠桿作用[8]；產(chǎn)業(yè)扶貧資金自上而下層層下拔，資金審批環(huán)節(jié)多，扶貧部門很難進行有效的監(jiān)督和管理，容易產(chǎn)生騙取資金和腐敗問題[9]。此外，依賴行政手段選擇的產(chǎn)業(yè)扶貧項目，容易形成同質(zhì)化競爭的局面，貧困戶的長遠利益無法得到保障[11]；由政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧只注重前期的投入而忽視了后期對于技術(shù)、管理、資金等方面的扶持，導致一些產(chǎn)業(yè)所投入的項目半途而廢，效果欠佳，可持續(xù)性差[10]。

同樣，單純依靠市場機制也不能解決中國的貧困問題[12]。盡管市場機制大多數(shù)時候是有效的，可以實現(xiàn)資源的有效配置，但在扶貧領(lǐng)域僅依靠市場機制很容易出現(xiàn)“市場失靈”現(xiàn)象。首先，貧困的減少可避免社會動蕩，帶來社會秩序的好轉(zhuǎn)，這種良好的社會秩序是具有非競爭性和非排他性的“公共產(chǎn)品”，而純粹的市場機制在公共產(chǎn)品提供方面很容易出現(xiàn)“失靈”[13]。其次，市場有效需要基于經(jīng)濟信息完全和對稱的基本假設，然而貧困地區(qū)因其落后的通訊設施和信息傳播渠道很難滿足這一假設[12,14]。此外，市場機制強調(diào)充分競爭和利益最大化目標，人力資源等總是流向經(jīng)濟回報率較高的非貧困地區(qū)，導致非貧困與貧困地區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)兩極分化的“馬太效應”，阻礙貧困人口脫貧目標的實現(xiàn)[15]。

因此，在堅持政府推動的前提下，引入市場機制和市場力量參與扶貧，是提高扶貧精準性和效率的有效途徑[16]。政府主導的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在其可以通過一系列具有一定程度強制性的政治機制和程序，開展不追求短期收益的扶貧項目，從而實現(xiàn)資源配置的公平性。然而，過度的政府干預會造成資源配置失當，產(chǎn)生“政府失效”的現(xiàn)象[17]。而市場機制通過市場主體分散的競爭和創(chuàng)新行為，可有效提升資源配置效率，具有可持續(xù)性，但面對非排他性和非競爭性的公共服務時又容易產(chǎn)生“市場失靈”。因而，重視政府與市場各自的優(yōu)勢，在政府推動的前提下引入市場機制，共同促進生產(chǎn)要素綜合作用的發(fā)揮，是促進貧困戶穩(wěn)定脫貧致富的創(chuàng)新模式。目前，我國已初步探索形成兼具市場化和政策性的產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式，該產(chǎn)業(yè)扶貧基金遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，但只要求實現(xiàn)保本微利，不以利益最大化為目標，整個模式兼顧扶貧目標和市場原則。

產(chǎn)業(yè)扶貧基金結(jié)合政府和市場機制，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和基金運營規(guī)律，是我國產(chǎn)業(yè)扶貧的創(chuàng)新模式。產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式以基金的形式為貧困地區(qū)具有發(fā)展前景和帶動能力的龍頭企業(yè)注入資本，通過產(chǎn)業(yè)資本和貧困地區(qū)資源的結(jié)合，促進貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。截止2018年10月，產(chǎn)業(yè)扶貧基金已在貧困地區(qū)投資共計95個項目，投資金額140億元，投資項目分布于全國27個省(自治區(qū)、直轄市)，實現(xiàn)14個集中連片特殊困難地區(qū)全覆蓋[18]。那么，產(chǎn)業(yè)扶貧基金的運行機制是怎樣的？通過哪些渠道帶動農(nóng)戶？帶動效果如何？具體實施過程中還存在哪些制約因素？回答以上問題對于完善產(chǎn)業(yè)扶貧基金的運行機制，提高產(chǎn)業(yè)扶貧基金的實施效果，推動產(chǎn)業(yè)扶貧模式創(chuàng)新具有重要意義。基于此，本研究通過對5省10家企業(yè)深入的典型調(diào)查分析，闡述產(chǎn)業(yè)扶貧基金的運行機制，總結(jié)凝練不同帶動方式及其效果，在此基礎(chǔ)上深入探討產(chǎn)業(yè)扶貧基金的優(yōu)勢及其制約因素，以期為我國產(chǎn)業(yè)扶貧模式的優(yōu)化提供決策支持。

二、產(chǎn)業(yè)扶貧基金的運行機制

(一)產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式的理論依據(jù)

產(chǎn)業(yè)扶貧是以市場為導向，以經(jīng)濟效益為中心，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為杠桿的扶貧開發(fā)過程，是促進貧困地區(qū)發(fā)展、增加貧困戶收入的有效途徑[7]。目前，中國的產(chǎn)業(yè)扶貧模式主要是政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，即政府運用產(chǎn)業(yè)扶貧資金的投入扶持貧困地區(qū)、貧困人口發(fā)展產(chǎn)業(yè)，通過項目制形式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進貧困地區(qū)貧困人口脫貧[7]。在這種模式中，政府引入市場力量，發(fā)揮市場“無形之手”在生產(chǎn)要素配置等方面的基礎(chǔ)作用，推動貧困戶參與市場，從而提高農(nóng)戶的經(jīng)濟收益。首先，在該種產(chǎn)業(yè)扶貧模式中，政府仍然占主導地位，其他市場主體參與較少，產(chǎn)業(yè)扶貧的實施過程遵從政治性邏輯，導致產(chǎn)業(yè)扶貧資金的使用效率較低，出現(xiàn)“政府失靈”問題[7-8]。其次，政府“看得見的手”對產(chǎn)業(yè)選擇的行政干預過多，缺乏市場對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導，容易形成產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化競爭，不遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場化規(guī)律，弱化了市場力量的作用，導致貧困戶的長遠利益無法得到保障。

如何解決政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧模式存在的諸多問題？理論界認為產(chǎn)業(yè)扶貧應遵循市場導向、政府參與的發(fā)展模式，作為基礎(chǔ)的政府“看得見的手”和作為主導的市場“無形之手”相互補充，共同促進，形成“退位—進位”、“缺位—補位”的協(xié)作機制[9,12]。隨著產(chǎn)業(yè)扶貧工作的不斷深入，中國產(chǎn)業(yè)扶貧出現(xiàn)了一種以市場主導、政府參與的新型模式——產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式。這種新的產(chǎn)業(yè)扶貧模式將市場和政府有機結(jié)合，使市場機制的優(yōu)越性和政府干預相互補充，即遵循市場的有效資源配置規(guī)律，同時注重政府對“市場失靈”的干預。政府的角色從主導者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者，主要為企業(yè)、新型經(jīng)營主體等市場力量創(chuàng)造良好的制度與政策環(huán)境、提供準確及時的信息，吸引更多市場主體參與產(chǎn)業(yè)扶貧，同時監(jiān)督企業(yè)等市場主體對貧困戶的帶動成效。在政府的資金、政策支持和監(jiān)督下，企業(yè)、新型經(jīng)營主體等與貧困戶建立穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機制，通過不同帶動方式幫助貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮市場在產(chǎn)業(yè)扶貧中要素配置的主導性，提高其經(jīng)濟活動的效率，使更多的貧困戶的收入增長具有可持續(xù)性。

(二)產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式的參與主體及其作用

產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式是以基金的形式，依托貧困地區(qū)的自然資源稟賦和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，為具有發(fā)展前景和帶動能力的龍頭企業(yè)注入資本，通過產(chǎn)業(yè)資本和貧困地區(qū)資源的結(jié)合，促進貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成了“產(chǎn)業(yè)基金+企業(yè)+貧困地區(qū)資源(政策、自然資源稟賦)+農(nóng)村人口”的產(chǎn)業(yè)扶貧新模式。產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式涉及的參與主體主要包括基金管理公司、政府、企業(yè)、被幫扶農(nóng)戶(貧困戶和非貧困戶)。不同參與主體因參與目的和動機不同，其行為特征表現(xiàn)出差異性，進而投入的生產(chǎn)要素也不同，通過資源的整合使產(chǎn)業(yè)扶貧基金發(fā)揮最大的效益(見圖1)。

基金管理公司是產(chǎn)業(yè)扶貧基金的管理人，是市場化的運作主體，既要把基金投資出去，還要保證基金投資能實現(xiàn)保本微利的經(jīng)濟目標和精準脫貧的政策目標。產(chǎn)業(yè)扶貧基金運行過程中，基金管理公司主要負責項目的選擇、投資及后續(xù)管理等事宜。首先，基金管理公司通過項目策劃、現(xiàn)場調(diào)研、投資立項、簽署投資意向書等一系列投資決策流程，將產(chǎn)業(yè)基金投資于貧困地區(qū)具有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)，投資方式包括股權(quán)投資、債權(quán)投資、設立子基金等法律法規(guī)允許的方式。最后，基金管理公司除對企業(yè)投入資金外，還提供財務預算、市場營銷、法律實務、資本運作等專業(yè)培訓，改進企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和管理水平。再次，基金管理公司設定靈活有效的退出機制，基金投資項目可通過股權(quán)回購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、并購重組、首發(fā)上市等市場通行方式退出，也可采用目前國家專項建設基金采取的協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式直接轉(zhuǎn)讓給原股東。此外，基金管理公司監(jiān)督被投企業(yè)對資金的使用情況和對當?shù)剞r(nóng)戶的帶動情況，但不干涉被投企業(yè)的日常經(jīng)營活動。

政府在產(chǎn)業(yè)扶貧基金運行中不再起主導作用，而是主要發(fā)揮杠桿和中介作用。首先，中央政府在產(chǎn)業(yè)扶貧基金的運行中充分發(fā)揮杠桿作用，引導其他社會資本進入，有效增加資本供給。地方政府在產(chǎn)業(yè)扶貧基金運行過程中發(fā)揮協(xié)調(diào)和服務功能，其主要目的是通過引進基金投資，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，幫助更多貧困人口實現(xiàn)本質(zhì)脫貧。在項目選擇階段，為基金管理公司提供本地區(qū)的自然資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、貧困狀況等信息，便于基金管理公司選擇投資對象；在項目運行階段，為產(chǎn)業(yè)扶貧基金進入企業(yè)提供相應的稅收優(yōu)惠和支持政策，并營造良好的政策環(huán)境，同時對農(nóng)戶進行引導，為其提供資金、信息等服務，便于其積極參與到產(chǎn)業(yè)扶貧基金項目中；在基金扶貧效益評估階段，對企業(yè)提供的相關(guān)貧困職工名單、貧困戶收入支付憑證等進行認定，便于對產(chǎn)業(yè)扶貧基金的稅收貢獻、資金撬動作用、扶貧帶動進行評價。

企業(yè)在產(chǎn)業(yè)扶貧基金運行中處于核心地位，是連接產(chǎn)業(yè)扶貧基金和貧困戶的紐帶，直接影響產(chǎn)業(yè)扶貧基金的經(jīng)濟目標和政策目標的實現(xiàn)。企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)扶貧基金主要是為了利用產(chǎn)業(yè)扶貧基金滿足企業(yè)發(fā)展的資金需求，兼顧發(fā)揮企業(yè)在扶貧中的社會責任。被投企業(yè)要正確利用產(chǎn)業(yè)扶貧基金，保證產(chǎn)業(yè)扶貧基金的資金安全；同時接受和配合基金管理公司的監(jiān)督，定期匯報基金的運行情況，并保證項目結(jié)束時基金及時清算退出。在追求經(jīng)濟效益的同時，要根據(jù)扶貧基金的要求和目標探索適宜的帶動方式，為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、生產(chǎn)技術(shù)、就業(yè)崗位等；通過合同、合作、股份合作、資產(chǎn)收益等方式，與被幫扶農(nóng)戶之間建立穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機制；搭建農(nóng)戶和市場之間的橋梁，使更多的貧困戶參與市場，分享市場分工的便利，提高經(jīng)濟活動的效率。

圖1 產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式參與主體投入要素及其關(guān)系

被幫扶農(nóng)戶是產(chǎn)業(yè)扶貧基金的作用對象，其參與人數(shù)和參與程度是影響產(chǎn)業(yè)扶貧基金效果的關(guān)鍵。被幫扶農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)扶貧基金是為了提高收入，增加自發(fā)展能力，緩解貧困狀況。被幫扶農(nóng)戶在基金運行中一般通過提供勞動力、土地、資金等生產(chǎn)要素，與產(chǎn)業(yè)扶貧基金投資的企業(yè)實現(xiàn)對接，參與到被投企業(yè)不同的帶動方式中。有勞動能力的農(nóng)戶，可參與到被投企業(yè)提供的生產(chǎn)帶動或就業(yè)帶動中，增加其家庭的經(jīng)營性和工資性收入；缺乏勞動能力的農(nóng)戶，可利用自有資產(chǎn)等投入到被投企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營中，增加其家庭財產(chǎn)性收入。此外，農(nóng)戶持續(xù)穩(wěn)定的脫貧離不開自身能力的提高，被幫扶農(nóng)戶也要積極參與被投企業(yè)和政府組織的技術(shù)和技能培訓，增強自我發(fā)展能力，依靠自身能力實現(xiàn)穩(wěn)定持久脫貧。

三、產(chǎn)業(yè)扶貧基金的帶動方式與效果

為深入分析產(chǎn)業(yè)扶貧基金的帶動方式及其效果，本文采用案例調(diào)查的方法，對產(chǎn)業(yè)扶貧基金的不同參與主體進行深度訪談。產(chǎn)業(yè)扶貧基金的帶動方式包括對當?shù)剞r(nóng)戶的帶動和除農(nóng)戶之外的社會經(jīng)濟帶動，其中對當?shù)剞r(nóng)戶的帶動方式可分為直接生產(chǎn)帶動、就業(yè)帶動和資產(chǎn)收益帶動三種。

(一)調(diào)研案例基本情況

課題組于2017年8月對產(chǎn)業(yè)扶貧基金投資的5省10家企業(yè)進行案例調(diào)查，了解產(chǎn)業(yè)扶貧基金的投資情況、被投企業(yè)所在地的政策環(huán)境、被投企業(yè)對資金的利用情況、被投企業(yè)創(chuàng)造的經(jīng)濟效益和社會效益等。案例中的企業(yè)涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)等不同行業(yè)，其經(jīng)營范圍包括中藥材種植、有機肥生產(chǎn)、養(yǎng)殖銷售、環(huán)保產(chǎn)品研發(fā)、休閑養(yǎng)生等。被投企業(yè)所在區(qū)域主要為秦巴山區(qū)、呂梁山區(qū)、滇西邊境山區(qū)、太行山區(qū)和武陵山區(qū)等集中連片特殊困難地區(qū)。產(chǎn)業(yè)扶貧基金對企業(yè)的投資方式包括股權(quán)投資、債券投資、債券投資+可轉(zhuǎn)債三種類型，投資額度區(qū)間處于3000-50000萬元。具體的調(diào)研案例企業(yè)的基本情況見表1。

(二)直接生產(chǎn)帶動方式及其效果

直接生產(chǎn)帶動是指位于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的被投企業(yè)，通過在生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)為農(nóng)戶提供優(yōu)良品種、生產(chǎn)技術(shù)、銷售方式、銷售渠道、服務指導等，幫助農(nóng)戶增加生產(chǎn)經(jīng)營性收入。直接生產(chǎn)帶動包括訂單農(nóng)業(yè)帶動型和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務帶動型兩類。

第一類為訂單農(nóng)業(yè)型，即在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之前，被投企業(yè)與當?shù)剞r(nóng)戶簽訂具有法律效應的供銷合同，農(nóng)戶根據(jù)合同組織生產(chǎn)，被投企業(yè)則按照合同收購農(nóng)產(chǎn)品。在這種帶動方式中，被投企業(yè)向農(nóng)戶提供生產(chǎn)所需的原材料、生產(chǎn)設備、技術(shù)等，并對農(nóng)戶進行技術(shù)培訓，幫助農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；農(nóng)戶投入勞動力、土地等，以合同約定的價格出售給被投企業(yè)，從中獲得收益。農(nóng)戶和被投企業(yè)之間的利益通過合同來連接，收益機制較為穩(wěn)定。例如，企業(yè)1是一家集中藥材種植、研發(fā)、加工、銷售于一體的現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，通過在當?shù)亻_展訂單農(nóng)業(yè)，向農(nóng)戶提供種苗、技術(shù)支持、產(chǎn)品收購等服務，農(nóng)戶自家管理，藥材收割后以合同約定的最低保護價賣給被投企業(yè)，不僅解決了農(nóng)戶沒有致富門路的難題，使農(nóng)戶有了穩(wěn)定的收入來源，也為企業(yè)提供了可靠的原料基地。該企業(yè)通過訂單農(nóng)業(yè)的方式帶動1573戶農(nóng)戶種植中藥材，戶均增收3500元/年。

表1 調(diào)研案例企業(yè)基本情況

第二類為生產(chǎn)服務型，即被投企業(yè)以免費或低價的方式為農(nóng)戶提供農(nóng)機制造、種子、肥料、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，降低農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)出，進而提高其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。在這種帶動方式下，通過被投企業(yè)免費或低價提供生產(chǎn)資料，農(nóng)戶投入的種苗、化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料成本下降；通過被投企業(yè)免費或低價提供的生產(chǎn)技術(shù)等服務，農(nóng)戶的生產(chǎn)技術(shù)提高，進而使其農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出增加。例如，企業(yè)2是一家有機肥的研發(fā)、生產(chǎn)、銷售企業(yè)。該企業(yè)通過免費發(fā)放有機肥料給柑橘、核桃種植戶，不僅降低農(nóng)戶的生產(chǎn)資料投入，還引導農(nóng)戶施用有機肥，提高其農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，提升當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)競爭力。此外，該企業(yè)還自費為柑橘種植戶舉辦科學施用有機肥的技術(shù)培訓，免費提供技術(shù)指導，帶動柑橘種植戶科學管理，提高其種植收入。2016年，該企業(yè)免費發(fā)放有機肥料11噸，惠及200多戶柑橘種植戶。

(三)就業(yè)帶動方式及其效果

就業(yè)帶動是指被投企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中為農(nóng)戶提供一定的就業(yè)崗位，幫助其增加工資性收入。根據(jù)就業(yè)崗位穩(wěn)定性可分為三種類型：正式工作型、合作廠工作型和臨時工作型。

第一類為正式工作型，即被投企業(yè)根據(jù)農(nóng)戶勞動力的特征，在企業(yè)內(nèi)部為其提供適宜的就業(yè)崗位。這種帶動方式下，被投企業(yè)和農(nóng)戶之間的利益關(guān)系較為密切且穩(wěn)定，即農(nóng)戶為企業(yè)提供勞動，被投企業(yè)為農(nóng)戶發(fā)放工資。在調(diào)研的所有案例企業(yè)中都存在這類帶動方式，但因企業(yè)崗位有限，帶動的農(nóng)戶數(shù)量相對較小。例如，企業(yè)8是一家集環(huán)保材料、 設備研發(fā)、生產(chǎn)、銷售為一體的高新技術(shù)企業(yè)，在招聘企業(yè)員工時在同等條件下優(yōu)先考慮貧困人口，并根據(jù)其自身特征安排合適的工作崗位。對資質(zhì)較好的年輕勞動力進行培訓，安排到生產(chǎn)車間等技術(shù)含量較高的崗位，而對資質(zhì)一般的年齡較大的勞動力，則安排到后勤等技術(shù)含量較低的工作崗位。2016年，該企業(yè)為60個貧困戶提供固定就業(yè)崗位，工資為2500元/月。

第二類為合作廠工作型，即被投企業(yè)通過在鄉(xiāng)村建設合作廠(加工廠)的形式，為農(nóng)村勞動力提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位。與正式工作型相比，此類帶動方式更為靈活。被投企業(yè)通過合作廠(加工廠)與農(nóng)戶連接，形成穩(wěn)定的合作關(guān)系。這種帶動方式不僅降低了企業(yè)的廠房投資，也降低了企業(yè)與農(nóng)戶直接聯(lián)結(jié)的交易成本和工資成本，有利于企業(yè)長遠發(fā)展；對于農(nóng)戶來說，不僅方便其務農(nóng)、照顧孩子和老人，還能憑借自己的勞動獲得工資收入，且由于是多勞多得，有利于緩解其貧困程度和提高其勞動的積極性。例如，企業(yè)8合理利用農(nóng)村中閑置房屋，免費提供生產(chǎn)設備、技術(shù)培訓等服務，幫助農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)。2016年，該企業(yè)在當?shù)剞r(nóng)村建立20家加工廠(合作廠)，帶動就業(yè)624人，其中貧困戶100余人，平均每月收入2000元。

第三類為臨時工作型，即被投企業(yè)在建立生產(chǎn)基地、收購產(chǎn)品等過程中為農(nóng)戶提供季節(jié)性崗位，農(nóng)戶可依靠勞動獲得收入，緩解家庭貧困狀況。與前兩類就業(yè)帶動方式相比，臨時工作型具有明顯的季節(jié)性，農(nóng)戶的工資性收入不固定。例如，企業(yè)1在中藥材播種、除草和施肥期，采用按天計價方式向農(nóng)戶發(fā)放用工票，憑用工票累計額結(jié)算月工資。農(nóng)戶日工資為60-70元，工作時間靈活，滿足農(nóng)戶家庭經(jīng)營與基地干活同時兼顧的需求。在收割中藥材時，工資采用按勞動量計價的方式發(fā)放工資。截至2017年6月，該企業(yè)在基地所在村帶動近200人參與就業(yè)，其中貧困人口比例占70%，戶均就業(yè)收入突破1.5萬元，人均增收3500元以上。

(四)資產(chǎn)收益帶動方式及其效果

資產(chǎn)收益帶動是指貧困村或農(nóng)戶將自有資產(chǎn)以入股等形式加入到企業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，待企業(yè)利用此類資產(chǎn)實現(xiàn)經(jīng)濟效益后，貧困村與農(nóng)戶獲得相應比例的收益，進而增加農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入。根據(jù)資產(chǎn)類型的不同，可以分為自有資源型和自有資金型。

自有資源型是指貧困村或農(nóng)戶將自有資源(土地、房屋等)以入股等形式投入到被投企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營中，從而獲得相應比例的收益。例如，企業(yè)9是一家生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)的開發(fā)建設和經(jīng)營管理公司，在旅游項目建設過程中，流轉(zhuǎn)部分農(nóng)戶的土地進行景區(qū)建設，租用周邊農(nóng)戶的閑置房屋作為企業(yè)員工和施工單位宿舍，不僅降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，同時也增加了農(nóng)戶的財產(chǎn)性收益，幫助其擺脫貧困。該旅游項目征地2500余畝，每畝按照2.4萬元的價格進行流轉(zhuǎn)，房屋征收涉及156戶，以每平米35元的價格給予現(xiàn)金補貼。

第二類為自有資金型，即貧困村或農(nóng)戶將自有資金(財政扶貧資金、小額扶貧信貸資金等)投入到企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營中，獲得相應比例的收益，緩解貧困戶家庭貧困狀況。對于勞動能力不足、市場意識差的農(nóng)戶來說，將其自有資金以入股等形式投入到企業(yè)，通過市場主體參與并發(fā)揮其經(jīng)營管理特長，彌補農(nóng)戶的能力短板，為這部分農(nóng)戶提供穩(wěn)定持久的收益，同時也滿足企業(yè)發(fā)展的資金需求，實現(xiàn)雙贏局面。例如，喪失勞動能力且貸款人年齡在62周歲及以下的貧困戶，可參加扶貧小額信貸，將5萬元的資金入股到企業(yè)1中，年均分紅3000元，連續(xù)3年獲得分紅；當?shù)刎毨Т鍖⒎鲐殞ｍ椯Y金入股到企業(yè)中，每個貧困戶每年可享受200-300元的分紅。

(五)其他經(jīng)濟社會效益

產(chǎn)業(yè)扶貧基金除對當?shù)剞r(nóng)戶的帶動外，還帶動了當?shù)氐慕?jīng)濟和社會發(fā)展。產(chǎn)業(yè)扶貧基金對當?shù)亟?jīng)濟的帶動包括對被投企業(yè)的帶動和對國家或地區(qū)的經(jīng)濟帶動。對被投企業(yè)的帶動可通過被投企業(yè)的資本金凈利潤率和財務內(nèi)部收益率等財務指標來反映。對國家或地區(qū)的經(jīng)濟帶動可通過稅收貢獻和資本撬動情況來反映。例如，在稅收貢獻方面，企業(yè)1在未進入產(chǎn)業(yè)扶貧基金之前，繳納所得稅47.4萬元，而進入之后企業(yè)各項稅收增至154萬，相比增長224.89%。這意味著產(chǎn)業(yè)扶貧基金進入企業(yè)，可通過稅收有效增加當?shù)刎斦杖耄鰪姷胤酵顿Y扶貧的能力。在資本撬動方面，產(chǎn)業(yè)扶貧基金進入以后，企業(yè)6的原股東進行了追加投資，并陸續(xù)與商業(yè)銀行簽訂項目貸款協(xié)議，產(chǎn)業(yè)扶貧基金較好地促進了該企業(yè)的資金整合能力，提高被投企業(yè)的自身發(fā)展能力。

產(chǎn)業(yè)扶貧基金對當?shù)厣鐣膸又饕侵府a(chǎn)業(yè)扶貧基金對當?shù)丨h(huán)境保護、基礎(chǔ)設施、上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的帶動。在環(huán)境保護方面，部分企業(yè)通過引導農(nóng)戶采用環(huán)境友好型種植技術(shù)，對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境改善有積極作用；部分企業(yè)致力于環(huán)保產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)和銷售，為緩解當?shù)丨h(huán)境污染做出巨大貢獻。例如，企業(yè)1通過訂單農(nóng)業(yè)形式引導當?shù)剞r(nóng)戶種植中藥材，注重生態(tài)種植技術(shù)，使用有機肥替代化肥，減少化肥施用量，且減少農(nóng)藥施用量70%以上，對當?shù)氐耐寥拉h(huán)境有較大改善。在基礎(chǔ)設施建設方面，30%的調(diào)研企業(yè)對當?shù)氐乃㈦姟⒙返然A(chǔ)設施建設做出顯著貢獻。例如，企業(yè)10為滿足生產(chǎn)用電電壓380V的需求，對當?shù)仉娋W(wǎng)進行了改造，進而為民用電提供了保障。在上下游產(chǎn)業(yè)帶動方面，產(chǎn)業(yè)扶貧基金進入企業(yè)，會在一定程度上擴大其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，這將帶動上下游企業(yè)的發(fā)展。例如，企業(yè)9的旅游景區(qū)開業(yè)后，每年客流量300-500萬人次，累計帶動地方消費將達1.5億元，帶動效益明顯。

四、產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式的優(yōu)勢與困境

與政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧相比，產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式按照市場經(jīng)濟原則充分發(fā)揮市場機制，增加市場配置資源的功能，將政府干預的“決定性作用”變?yōu)椤盎A(chǔ)性作用”，具有資金使用效率高、產(chǎn)業(yè)扶貧精準度高、社會參與度高和可持續(xù)性強等優(yōu)勢，具有一定的推廣價值。但這種扶貧模式還處于探索階段，實施中面臨著經(jīng)濟效益和社會效益難以平衡等問題，影響產(chǎn)業(yè)扶貧基金效果的發(fā)揮。剖析產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式存在的困境，完善其實施的外部環(huán)境，將進一步提高產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式的實用性和推廣性。

(一)產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式的優(yōu)勢

一是提高精準扶貧資金的使用效率。政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧資金多以貼息、補助、獎勵等形式發(fā)放，未形成內(nèi)生重復循環(huán)和發(fā)揮財政扶貧資金的杠桿作用[8]；產(chǎn)業(yè)扶貧資金自上而下層層下拔，資金審批環(huán)節(jié)多，扶貧部門很難進行有效的監(jiān)督和管理，容易產(chǎn)生騙取資金和腐敗問題[9]。產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式將扶貧資金“改補為投”，到期收回，增加資金的融通功效，同時引導社會資本投入，發(fā)揮資金的杠桿放大效應和撬動效益；簡化行政審批，提高扶貧資金的投放運行效率，降低制度性交易成本，從源頭上預防貪腐發(fā)生，增加資金的公正性[8]。

二是增加產(chǎn)業(yè)扶貧的精準性。政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧選擇產(chǎn)業(yè)過度依靠行政手段，缺乏市場引導，以至于產(chǎn)業(yè)扶貧資金難以對接到較好的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)上，影響產(chǎn)業(yè)扶貧的效果和可持續(xù)性。另一方面，產(chǎn)業(yè)扶貧中容易產(chǎn)生“精英捕獲”現(xiàn)象，在村莊層面表現(xiàn)為扶貧資源向經(jīng)濟基礎(chǔ)好、容易出政績的村傾斜，在村莊內(nèi)部表現(xiàn)為“扶富不扶貧”[19]。產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式則是根據(jù)貧困地區(qū)自然資源稟賦，將扶貧資金投向貧困地區(qū)的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和高附加值農(nóng)業(yè)服務業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)化調(diào)整和規(guī)模化升級；另一方面，產(chǎn)業(yè)扶貧基金能精準對接被投企業(yè)的發(fā)展需求，將資金用在刀刃上，真正實現(xiàn)扶貧資金在貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的正確引導和精準投放[8]。

三是提高社會力量參與度。政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧無論是在產(chǎn)業(yè)扶貧項目申請前的社會需求評估環(huán)節(jié)，還是在產(chǎn)業(yè)扶貧項目的申請、執(zhí)行和驗收評估環(huán)節(jié)，社會力量的參與都嚴重不足[20-21]。產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式能發(fā)揮中介作用和杠桿作用，引導社會資本投入貧困地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和具有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)，促成政策扶貧資金和社會主體的資金聯(lián)手推進精準扶貧開發(fā)的局面，從而提高社會主體參與扶貧的程度，構(gòu)成政府、市場、社會主體共同參與的扶貧大格局。

四是產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性增強。依賴行政手段選擇的產(chǎn)業(yè)扶貧項目，容易形成同質(zhì)化競爭的局面，貧困戶的長遠利益無法得到保障[11]；產(chǎn)業(yè)扶貧只注重前期的投入而忽視了后期對于技術(shù)、管理、資金等方面的扶持，導致一些產(chǎn)業(yè)所投入的項目半途而廢，效果欠佳，可持續(xù)性差[10]。產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式通過市場化手段，選擇貧困地區(qū)具有區(qū)域特色、發(fā)展?jié)摿陀芰Φ钠髽I(yè)進行投資，幫其建立健全各項規(guī)章制度、標準和流程，開展財務預算、市場營銷、法律務實、資本運作等專業(yè)培訓，為企業(yè)培育優(yōu)秀企業(yè)家，提升企業(yè)整體管理水平，增強企業(yè)造血能力，提高企業(yè)對貧困戶的帶動能力，可持續(xù)地帶動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，促使貧困戶脫貧致富[22]。

(二)產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式面臨的困境

雖然產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式相比于政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧具有明顯的優(yōu)勢，也取得了初步成效，但是它在運行過程中仍然面臨兩方面的困境：一是，部分產(chǎn)業(yè)扶貧基金投資企業(yè)的經(jīng)濟利益與扶貧責任較難平衡。被投企業(yè)作為市場經(jīng)濟主體，以利潤最大化為目標，同時它也是產(chǎn)業(yè)扶貧基金的核心，需要按照產(chǎn)業(yè)扶貧基金的要求帶動貧困地區(qū)和貧困人口脫貧致富，但企業(yè)需要拿出多大的經(jīng)濟利潤用來扶貧較難確定。如果企業(yè)讓利較少，忽略扶貧責任，就會導致產(chǎn)業(yè)扶貧基金政策目標難以實現(xiàn)；如果企業(yè)承擔過多的扶貧責任，就會增加企業(yè)的運行成本，影響產(chǎn)業(yè)基金的資金安全。雖然在產(chǎn)業(yè)扶貧基金運行過程中，基金管理公司會對企業(yè)需承擔的社會責任進行監(jiān)督，但因企業(yè)所屬行業(yè)不同，經(jīng)營范圍不同，對貧困戶的帶動方式和帶動能力差異較大，同時不同地區(qū)的貧困狀況也各有不同，基金管理公司無法確定企業(yè)需要承擔多少社會責任，導致部分企業(yè)沒有充分發(fā)揮自己的帶動效用，進而影響產(chǎn)業(yè)扶貧基金的扶貧效果。

二是，地方政府與基金投資企業(yè)的合作程度不高，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設施條件落后，限制了產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式的扶貧效果。當?shù)卣诋a(chǎn)業(yè)扶貧基金運行中不占主導地位，只起協(xié)調(diào)、服務功能，為產(chǎn)業(yè)扶貧基金的運行創(chuàng)造有利的政策環(huán)境。在實際中發(fā)現(xiàn)，部分政府未與產(chǎn)業(yè)扶貧基金充分對接，以至于投資企業(yè)不了解當?shù)鼐唧w的貧困情況，不清楚貧困戶的真實訴求，使得對貧困戶的瞄準不夠精準。其次，部分地方政府為產(chǎn)業(yè)扶貧基金提供的配套政策較少，影響產(chǎn)業(yè)扶貧基金的后期運行，進而使產(chǎn)業(yè)扶貧基金的覆蓋面和扶貧效果受限。再次，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設施落后，限制被投企業(yè)幫扶效果的發(fā)揮。例如，部分案例企業(yè)反映當?shù)厮喔仍O施不健全，影響部分特色經(jīng)濟作物的產(chǎn)量，進而影響農(nóng)業(yè)企業(yè)對農(nóng)戶的帶動效益；部分貧困山區(qū)通村道路沒有硬化，降低企業(yè)對加工品和產(chǎn)品的運輸效率，進而影響企業(yè)的扶貧力度；部分貧困村沒有通數(shù)字網(wǎng)絡，使得借助網(wǎng)絡平臺帶動貧困戶銷售產(chǎn)品和當?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品的想法很難實現(xiàn)，從而導致貧困村被排除在外。

五、研究結(jié)論與政策建議

(一)研究結(jié)論

本文在闡述產(chǎn)業(yè)扶貧基金運行機制的基礎(chǔ)上，利用5省10家企業(yè)的典型案例數(shù)據(jù)分析產(chǎn)業(yè)扶貧基金的帶動方式及實施成效，進而探究產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式的優(yōu)勢和面臨的困境。研究結(jié)果表明：(1)產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式以基金的形式，依托貧困地區(qū)的自然資源稟賦和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，為具有發(fā)展前景和帶動能力的龍頭企業(yè)注入資本，促進貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成了“產(chǎn)業(yè)基金+企業(yè)+貧困地區(qū)資源+農(nóng)村人口”的產(chǎn)業(yè)扶貧新模式。(2)產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式的參與主體包括基金管理公司、地方政府、企業(yè)和農(nóng)戶，這些主體將其擁有的資金、服務、技術(shù)、信息、土地、勞動力等生產(chǎn)要素投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展，共同促進生產(chǎn)要素綜合作用的發(fā)揮，以實現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧致富的目標。(3)產(chǎn)業(yè)扶貧基金通過直接生產(chǎn)帶動、就業(yè)帶動和資產(chǎn)收益帶動顯著提高當?shù)剞r(nóng)戶的家庭收入水平。此外，產(chǎn)業(yè)扶貧基金還具有增加當?shù)氐呢斦杖搿⒏纳飘數(shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、完善基礎(chǔ)設施建設等其他經(jīng)濟社會效益。(4)產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式具有資金使用效率高、產(chǎn)業(yè)扶貧精準度高、社會參與度高和可持續(xù)性強等優(yōu)勢，但該模式仍處于探索階段，實施中還面臨被投資企業(yè)經(jīng)濟利益與扶貧責任較難平衡等困境。

(二)政策建議

為更好地完善產(chǎn)業(yè)扶貧基金的運行機制，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧基金的潛力，提高其扶貧覆蓋面和扶貧效果，本文針對產(chǎn)業(yè)扶貧基金模式面臨的困境提出以下建議：

第一，加強基金管理公司對被投企業(yè)的監(jiān)督，保證扶貧目標的實現(xiàn)。在產(chǎn)業(yè)扶貧基金投資前，基金管理公司應要求投資企業(yè)根據(jù)自身情況制定詳細的扶貧計劃，并提出明確可量化的考核指標。基金管理公司依據(jù)企業(yè)的業(yè)務范圍、盈利能力和當?shù)氐呢毨顩r等對投資企業(yè)提供的扶貧計劃書進行審核，審核通過后投入產(chǎn)業(yè)扶貧基金。在產(chǎn)業(yè)扶貧基金進入后，基金管理公司要監(jiān)督并定期審核投資企業(yè)扶貧任務的完成情況；在產(chǎn)業(yè)扶貧基金退出前，委托外部第三方機構(gòu)對投資企業(yè)的實施效應進行全面評估，建立明確的賞罰機制。

第二，地方政府積極搭建平臺，加強與產(chǎn)業(yè)扶貧基金的合作。一方面，地方政府要積極與產(chǎn)業(yè)扶貧基金對接，使其能順利進入貧困地區(qū)企業(yè)，了解當?shù)鼐唧w的貧困情況，精確瞄準貧困戶制定多元化扶貧帶動計劃；其次，地方政府積極搭建平臺，完善政策支持體系，為產(chǎn)業(yè)扶貧基金營造一個良好的政策環(huán)境，便于其扶貧帶動能力的發(fā)揮，使更多貧困地區(qū)的農(nóng)戶受益。另一方面，被投企業(yè)也要積極利用政府搭建的扶貧平臺，充分發(fā)揮自身扶貧帶動作用，帶動貧困戶脫貧致富。

第三，加大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設施投資力度，增加產(chǎn)業(yè)扶貧基金實施效果。水利、道路和數(shù)字網(wǎng)絡建設是眾多貧困項目開展的基石，精準扶貧在強調(diào)精準到戶的同時，也不應忽視地區(qū)建設的綜合帶動作用。但這些基礎(chǔ)設施建設的投入較大，且具有明顯的公益性，企業(yè)較難承擔，建議各級政府根據(jù)地區(qū)資源稟賦、特色經(jīng)濟活動和被投資企業(yè)特征，加大相應基礎(chǔ)設施建設。如在農(nóng)業(yè)主導區(qū)，完善水利灌溉設施；在旅游業(yè)主導區(qū)，完善道路和數(shù)字網(wǎng)絡建設等。