加強油氣礦業權信息公示制度建設的幾點思考

黃夢曦，文雅萍，高白水，郝江帆，卜小平，劉啟鵬

(自然資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100034)

1 礦業權信息公示制度的建立

近年來，黨中央、國務院提出“深化行政審批制度改革、加快政府職能轉變”，要求推進簡政放權、放管結合、優化服務。為保障企業誠信自律，規范企業信息公示，強化企業信用約束，提高政府監管效能，擴大社會監督，2014年8月，國務院發布了《企業信息公示暫行條例》(國務院令第654號)[1]。2015年8月發布的《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》[2]要求在政府管理方式和規范市場執法中，全面推行“雙隨機、一公開”的監管模式。2015年9月，原國土資源部印發《礦業權人勘查開采信息公示辦法(試行)》[3]，明確了信息公示工作中企業的義務、政府的職責、抽查和管理的具體做法。石油天然氣礦業權年度信息于2017年初開始在部官方網站的公示系統進行填報，油氣礦業權信息公示的序幕自此拉開。

2 油氣礦業權信息公示工作的開展情況

《礦業權人勘查開采信息公示辦法(試行)》(以下簡稱“《辦法》”)自2016年7月1日起施行。2017年初，由原國土資源部統一管理的油氣礦業權在公示系統中進行信息填報，714個油氣探礦權和728個油氣采礦權公示了年度信息，內容包括油氣礦業權基本信息、礦業權人履行法定義務信息和勘查開采活動信息。按照不低于5%比例的要求，87個油氣勘查開采項目被抽取，26個省(區、市)的主管部門組織開展了實地核查[4]。2018年693個探礦權和757個采礦權公示了年度信息；除77個隨機項目被抽取外，2017年度異常名錄的32個項目也開展實地核查，共涉及24個省級主管部門。

核查形式及內容包括：聽取油氣企業的年度信息匯報；抽取實施方案、合同和財務憑證等方式核查探/采礦權基本信息、礦權人履行義務信息、當年勘查投資和主要實物工作量、合理開發利用等指標的真實性和準確性；赴勘查/開采現場實地查看井位信息、封井情況、勘查/開采后的復墾情況等。

與非油氣礦業權直接由省級主管部門組織抽查和核查不同，2017年度和2018年度的油氣礦業權抽、核查由部、省兩級共同完成，即核查名單由原國土資源部統一抽取，再由省級管理部門組織核查。具體核查流程是：原國土資源部將抽查項目名單經系統分配至省級管理部門；省級管理部門組建核查組、制定監督檢查計劃并報原國土資源部；結合各省級管理部門制定的核查計劃，原國土資源部指定相關工作人員參與部分省(區、市)的核查工作；省級管理部門向礦業權人發出核查通知并赴實地開展核查；省級管理部門填寫《核查情況表》并與礦業權人代表確認核查結論；省級管理部門將核查結果填報信息公示系統并向原國土資源部上報。對異常名錄的管理做法是：原國土資源部審核省級管理部門填報的《核查情況表》，做出對省級部門形成的意見采納與否的決定，形成“異常名錄”名單，并進行公示。2017年度共有32個油氣勘查項目因為履行義務不到位而導致礦業權人進入異常名錄[4]。

3 礦業權信息公示制度建立前后的變化

礦業權人勘查開采信息公示制度的建立，對新形勢下油氣資源勘查開采的監管模式、監督檢查對象、監管主體和管理重點都產生了重大影響。

3.1 監管模式由政府檢查為主轉向企業自律為主

自20世紀90年代，石油天然氣作為特殊礦種，其勘查開采由原國土資源部審批[5]。在礦業權信息公示制度啟動之前，原國土資源部辦公廳每年印發關于開展油氣礦業權年度報告備案工作的通知，要求礦業權人在當年某日前報送相關材料，向部進行年度報告備案。《辦法》自2016年7月1日起施行，不再每年發布相關通知，而是由油氣礦業權人按照要求主動在系統中填報信息。礦業權的年度信息從被動提交轉變為主動公開。

年度報告備案采用遞送報盤軟件的方式，由礦業權人通過相關軟件填報年度報告，生成電子報盤文件后，遞交至管理部門。管理部門收集全國探、采礦權的年度報告，統計全國油氣礦業權數量、面積、勘查投資、工作量和主要開采成果等，并公布于網站。2017年起，油氣礦業權的部分年度信息的內容(主要是基本情況和履行義務情況)可以在信息公示系統中被查閱，礦業權的年度信息不再僅局限于礦權管理部門的監督，而是接受更廣泛社會監督。

3.2 監督檢查對象由政府指定轉變為隨機抽取

2012年及以前，原國土資源部組織了6批次的油氣督察；2013～2016年，組織了若干次專項督察，即在特定區域、特定礦種或出現特定問題的項目中開展督察，具有針對性、覆蓋面較小的特點。2016年以前，若干省級管理部門根據工作安排開展過督察工作，區塊選取無固定原則，各省間的督察詳實程度差距也較大。

礦業權信息公示工作要求按照不低于5%的比例隨機抽取勘查開采項目進行實地核查，保證了監督檢查對象抽取的覆蓋范圍。2017年抽取的87個項目包括74個勘查項目和13個開采項目，77個陸上項目和10個海上項目；2018年抽取的77個項目，包括64個勘查項目和13個開采項目，74個陸上項目和3個海上項目。公示系統披露的抽查信息顯示，勘查項目在履行法定義務的情況方面區別較大(表1)，導致礦業權人進入異常名錄的原因主要是項目勘查投入不足、個別項目在勘查作業完成后未及時封井等[6]。隨機抽取礦業權的形式符合《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》的精神要求，各礦業權被抽取到的幾率相等，避免了專項督察的針對性和局限性，從而督促礦業權人自覺、誠信公示。

表1 2017年度隨機抽取的油氣勘查項目完成最低勘查投入情況Table 1 Completion of minimum exploration investmentfor randomly selected oil & gas explorationrights in 2017

3.3 監管主體由部轉向部、省與社會的結合

原國土資源部在過去幾年中組織的多次專項督察，督察組成員由部相關司局、相關油氣研究單位和督察區塊所屬省(區、市)國土資源主管部門人員構成。督察組組長通常由司局或研究單位的專家擔任，負責組織、協調本組督察工作，確保督察的順利實施和督察報告的按時提交。組員還可包括石油公司的油氣督察員。

施行隨機抽取核查項目后，部將抽查名單分配至省級管理部門，由省級管理部門建立核查組并制定監督檢查計劃。核查組大多由省級部門的管理人員、石油公司的油氣督察員和高校/研究院的專家組成。考慮到省級部門與油氣企業之間溝通較少、信息不暢的事實，部指定人員參與了若干省(區、市)的實地核查工作，目的是了解信息公示剛啟動不久的實地核查開展情況，及時發現并收集問題，為以后的省級管理部門主導的實地核查工作順利開展奠定基礎，進一步提升省級部門的監督檢查能力。

在信息公示系統中，公眾可查詢油氣礦業權的年度信息、異常名錄、嚴重違法名單、抽核查信息；對公示信息有異議的，可通過公示系統實名舉報[6]。信息公示將社會監督納入了油氣礦業權的監管體系，督促礦業權人進行自我約束、提高誠信度。

3.4 政府管理重點由礦權管理轉向社會誠信體系建設

為健全社會信用體系，加快構建以信用為核心的新型市場監管體制，進一步推動簡政放權和政府職能轉變，國務院印發了《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》[7]，要求通過信用信息公開和共享，建立跨地區、跨部門、跨領域的聯合激勵與懲戒機制。礦業權人勘查開采信息公示制度則將油氣礦業權人的勘查開采信息和社會誠信體系建設結合在一起：礦業權人被列入異常名錄滿3年仍未依照《辦法》改進企業行為的，主管部門則將其列入嚴重違法名單，逐步建立和完善油氣礦業權領域“黑名單”制度。“黑名單”一旦建立，多個部門與社會力量將信息共享，共同參與失信聯合懲戒，從而使企業和其法人在行政審批、享受優惠政策、享受公共服務等方面受到限制。信息公示制度首次將政府對礦業權的監管從行政管理轉向基于聯合懲戒機制的社會誠信體系建設，有利于建立公平、綠色的油氣勘查開采環境。

4 信息公示工作開展中存在的問題

4.1 實地核查中尺度難把握

實地核查主要是通過抽取實施方案、合同和財務憑證等方式核查探/采礦權的年度信息的真實性和準確性，以及赴實地查看現場情況。礦權人履行義務信息、當年勘查投資和主要實物工作量、合理開發利用等指標可以客觀核對，井位信息、封井情況和復墾情況也基本能判斷出是否與其填報的信息一致。但是，一些定性的信息項的衡量標準并不明確。例如，對于未按勘查實施方案作業的企業，“是否按勘查實施方案作業”一欄無論填“是”或“否”，按照《辦法》要求均應列入異常名錄；但在實際的油氣勘查中，普遍存在不按照勘查實施方案施工的情況，列入異常名錄的做法將打擊大范圍的油氣企業。信息項“是否自領取勘查許可證之日起6個月內未開始施工”和“是否向項目所在地縣級國土資源主管部門報告開工或項目備案”等也存在缺乏具體制度規定的問題。

4.2 異常名錄管理缺乏細則規定

《辦法》中涉及異常名錄和嚴重違法名單的條款共11個，但在處理實際問題時也缺少指導操作的細則規定。例如，《辦法》第二十四條表示，符合“因‘礦業權人未履行法定義務或履行法定義務不到位’被列入異常名錄，已按規定履行義務并公示”的，可以將其移出異常名錄。但是，《辦法》未明確如何界定“已按規定履行義務”。異常的項目是否應補齊上一年度未履行的義務，即考核兩年(甚至多年)的履行義務情況；而對于已經核減面積并延續等情況的異常名錄項目，是否將變更、延續前后的兩個項目作為同一個項目來對待，也需要明確的規定才能更好地開展核查。

4.3 油氣勘查開采信息公示和核查內容較少

對比非油氣礦業權的公示信息可以看出，大多數油氣礦業權對于社會公眾開放的信息僅包括基本信息和履行義務信息[6]，未能充分發揮公眾的監督作用。雖然管理部門可以對照全部信息開展核查，但是對于把社會公眾納入監督主體的礦業權信息公示制度來說，不全面的社會監督無疑沒有達到這項制度的設計初衷。而對于油氣采礦權，能夠較好體現油氣開發利用情況的指標—原油(天然氣)采收率和原油(天然氣)回收率等，恰恰在公示信息中是缺乏的。另一方面，《辦法》規定了礦產資源開采年度信息內容包括采礦權基本信息、采礦權人履行義務信息、礦產資源合理開發利用指標等，但油氣開采項目的核查比較粗放，基本只是聽取礦業權人的匯報。

5 關于油氣礦業權信息公示制度的建議

5.1 建立信息公示核查實施細則，規范核查

信息公示中定性信息項缺乏衡量標準、異常名錄管理規則缺乏具體規定的問題，實際上都是油氣礦業權信息公示制度處于建立初期、仍有待完善的表現，其解決方法可以統一看待。為體現公平、公正原則，應盡快探索建立在現行油氣礦業權審批制度[5]和信息公示制度下的核查實施細則，確保在部統一管理、各省組織監督檢查的框架下順利開展檢查工作。核查結果要建立在客觀事實基礎上，各地區的核查使用統一的標準，一碗水端平。細則應考慮到盡可能多的情況，把規定落到細處，使核查人員不困惑、處理結果無爭議。尤其是異常名錄的列入和移出，直接反映了企業的誠信，關系到其社會聲望，必須嚴肅、謹慎地對待。應結合勘查項目期限短、許可證年限和核查年度不統一的事實，核查礦業權勘查投入的真實性和準確性。處理好信息公示與勘查區塊退出流轉的銜接。

5.2 重視油氣資源開發項目的核查

利用信息公示的平臺，加強對油氣開發項目的核查，促進油氣資源的合理、高效開發利用，這有利于提升我國油氣資源整體開發利用水平，達到對油氣企業進行激勵和約束的目的，符合《生態文明體制改革總體方案》(中發〔2015〕25號)[8]的精神。《關于印發<礦產資源開發利用水平調查評估制度工作方案>的通知》(國土資發〔2016〕195號)[9]也要求，到2020年，我國將建成調查評估常態化、科學化、標準化和激勵約束差別化的開發利用水平調查評估制度；屆時，調查數據項將通過礦業權人勘查開采信息公示系統平臺填報并公開，管理機關將采取“雙隨機一公開”方式，組織開展實地抽查。

5.3 積極推進部省聯動核查機制

在油氣監管工作中發揮省級管理部門的作用。充分發揮省級管理部門的優勢，充分調動各地的油氣督察員的積極性。分析油氣資源主要省市油氣監督管理工作的現狀、可利用的行政資源、監管力量和監管手段等，厘清部和省在油氣監管工作中的職責定位和監管內容、方式選擇、措施使用、工作流程、運行規則，厘清省級部門需要部支持解決的事項。