對北京市政務大數據建設與發展的建議

文 /周亞 李東 王翠

一、大數據發展背景

（一）對大數據的理解

大數據是以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數據集合。當前，大數據正快速發展為對數量巨大、來源分散、格式多樣的數據進行采集、存儲和關聯分析，并從中發現新知識、創造新價值、提升新能力的新一代信息技術和服務業態[1]。

隨著政務服務不斷向數字化、智能化發展，各級政府積累了大量與公眾生產生活息息相關的數據，并成為社會上最大的數據保有者。隨著大數據技術的不斷成熟和市場應用創新發展，政務大數據將成為政務服務的創新源泉[2]。

（二）發展大數據已成為國家層面的戰略意志

2015年8月，為全面推進我國大數據的發展和應用，加快建設數據強國，國務院出臺了《促進大數據發展行動綱要》（國發〔2015〕50號），系統部署了我國大數據發展工作，至此，大數據成為國家級的發展戰略。2016年12月，工業與信息化部發布了《大數據產業發展規劃（2016-2020）》，明確了我國發展大數據產業的迫切性、存在的問題以及發展目標。

近幾年來，大數據相關政策逐步細化落地。國家發展和改革委員會（以下簡稱國家發改委）、生態環境部、工業和信息化部（以下簡稱工信部）、公安部、水利部、民政部、教育部、國家衛生健康委員會、林業局、中國銀行業監督管理委員會等陸續出臺了關于大數據發展的政策文件，大數據產業相關的政策內容已經從總體指導規劃逐漸向公共安全、環保、教育、交通、衛生健康、金融等各大行業、細分領域延伸。

二、對貴州省、廣東省大數據發展經驗的研究

除了國家層面，我國各省市近年來也相繼出臺相關政策規劃，積極促進當地大數據產業發展。本文選取貴州省和廣東省作為研究對象，通過實地調研和資料研究，學習、了解兩地區在大數據的匯聚、管理、應用、安全、標準等方面的成功經驗和遇到的問題。

（一）基本情況

總體來看，貴州省、廣東省在大數據應用方面走在全國前列，對信息化和大數據工作高度重視，敢于超前布局，通過數據匯聚共享、新技術應用、體制機制改革創新等手段，在利用大數據提升城市治理水平，推動數字經濟發展等方面取得了突出成效。

2014年5月，貴州省成立貴州省大數據產業發展領導小組。2016年1月，頒布全國首個省級大數據地方法規《貴州省大數據產業發展應用條例》。2016年2月，國家發改委、工信部、中央網信辦發函批復，同意貴州省建設國家大數據（貴州）綜合試驗區，這也是首個國家級大數據綜合試驗區。貴州省將大數據綜合試驗區定位為全國數據匯聚應用新高地、綜合治理示范區、產業發展聚集區、創業創新首選地、政策創新先行區。2017年2月，貴州省公共服務管理辦公室更名為貴州省大數據發展管理局，是省政府直屬的正廳級大數據行業管理部門。

2014年3月，廣東在省經濟和信息化委員會下設廣東省大數據管理局。廣東省按照“管運分離”的原則，打造統一安全的政務云平臺、數據資源整合和大數據平臺、一體化網上政務服務平臺，構建大平臺共享、大數據慧治、大系統共治的頂層架構和省級統籌、整體聯動、部門協同、一網通辦的“互聯網+政務服務”體系，打造了“數字政府”建設管理新體制；深圳市以破解城市發展難題為目標，構建了集城市大數據運營、城市規劃、綜合管理、應急協同指揮等功能為一體的深圳城市運行管理中心。

（二）主要經驗與啟示

1.機制體制保障是關鍵

一是領導掛帥。如：貴州省實行“三級云長制”，由常務副省長任總云長，各副省長任分管領域云長，明確分工和責任；廣東省由省長親自部署大數據體制改革工作，解決大數據統籌協調力度不足的問題。

二是管運分離。即“政府管理、企業運營”模式，如：貴州省由省大數據局負責行政管理，云上貴州大數據產業發展有限公司（正廳級大型一類國企）負責建設運營；貴陽市由市大數據委負責行政管理，貴陽塊數據城市建設有限公司負責云平臺和管道服務的建設運營；廣東省由省信息中心負責行政管理，數字廣東網絡建設有限公司（民營企業）負責建設運營。

三是大力督辦。如：廣東省“暢通工程”數據匯聚由省編辦負責督辦，整體大數據匯聚工作由省政府辦公廳負責督辦，全省信息系統整合工作由省政府辦公廳每月督辦，省審計廳進行補充檢查。

2.數據匯聚共享是基礎

一是數據匯聚。如：貴州省和貴陽市“遷云即匯聚”，通過組織遷云攻堅會戰、現場觀摩負面典型等方式，強力推動系統上云，目前貴州省上云系統超過600個；廣東省通過 “摸家底”，開展各部門數據的普遍匯聚，建立負面清單制度，“不管是否有用，先行實現匯聚”。

二是自行采集。如：深圳市將人口、法人、房屋的數據采集職能賦予市經濟貿易和信息化委員會，所有自然人和法人均落到房屋上，并組織2萬網格員每天在路面采集更新，確保數據的動態準確。

3.加強數據應用是核心

一是以平臺為基礎支撐跨部門應用。如：貴州省以 “云上貴州”APP為基礎，接入21個政務部門、3800個民生服務事項，實現 “一次申請、即可辦結”；廣東省以共享交換平臺為基礎，支撐了30多個跨部門協同應用。

二是以數據為基礎支撐各主題分析。如：深圳市以人口、法人、房屋基礎庫為基礎，支撐各部門開展主題分析，同時通過應用對數據不斷進行更新和校核，使數據 “越用越準”。

三是組織各部門共同開展應用建設。如：貴州省組織全省“觀云活動”“評云活動”，鼓勵引導各政務部門和社會企業參與大數據的應用建設和評價，并由貴州大學牽頭研究制定了全省政務應用評價體系；貴陽市組織各部門提出了100個應用場景，涉及政用、民用、商用3類。

三、推動北京市政務大數據建設及應用的幾點建議

北京市是全國數據資源最多、信息化基礎最好、信息化人才最為集中的區域，理應在大數據創新應用方面起到示范引領作用。要深化“數據已經成為新的生產資料”認識的重要性，堅持首善標準，牢固樹立敢闖敢試、爭創一流、爭當標桿的意識，利用大數據的理念和方法提升城市的精治、共治和法治水平，以信息化驅動引領首都高質量發展。

一是加強改革創新，形成具有北京特色的政務信息化統籌和大數據管理機制體制。新型智慧城市建設中，大數據整合融通交通、環保、城管、安防等各個方面，涉及層面廣，統籌難度大，觸及各部門深層次利益，亟需建立健全機制體制保障，加大統籌力度，加強各部門合作。筆者建議充分吸收借鑒外省市在大數據創新應用方面的先進經驗，立足北京實際情況，進一步研究、完善智慧城市建設的頂層設計，借助市級機關搬遷契機，在前期工作的基礎上，加強對全市委辦局存量政務信息系統和數據項以及信息化機構設置情況的全面摸底和梳理，借鑒學習外省市在強化省市區聯動、先行試點、以點帶面等方面的成功做法，按照“邊統籌、邊匯聚、邊整合、邊應用”的原則，強化統籌管理，充分發揮各區、各委辦局的積極性，鼓勵各區、各委辦局因地制宜地開展大數據創新應用試點，著力推動各委辦局數據資源集成共享，打破信息孤島。同時，利用城市副中心建設契機，探索契合大數據時代的新型智慧城市管理機制和管理方式，進行體制改革，逐步完善符合北京特點的管理機制體制。

二是夯實基礎平臺，注重制定統一的技術標準和數據標準。加快制定大數據平臺建設和應用的技術方案，完善法人、人口、宏觀經濟和地理信息四大基礎數據庫和水、電、交通等公共專題數據庫，為應用試點示范工作提供數據支持，加快建立統一的大數據平臺。利用市級機關搬遷契機，有序地推動各單位信息系統統一遷移或備份到云平臺，通過統一入云實現對各單位信息數據的匯聚。同時，在有條件的區域開展試點并逐步推廣，打造區級大數據平臺，聯通市級大數據平臺，積極整合簡化業務流程，打通區級部門間應用系統，吸引全社會參與，推動各領域實現數據共享。在此基礎上，發揮北京科研院所多、科技實力強的優勢，加快制定統一技術標準、統一數據標準和統一數據接口工作，規范數據匯聚、管理和應用的過程和行為，為數據接入、清洗、融合和分析等提供統一標準，使數據真正落得下、管得住、用得好。

三是強化政企合作，形成共促發展的良好局面。既強調政府在規劃引導、業務協調、監督管理等方面的重要作用，又發揮互聯網企業、基礎電信運營商和咨詢機構的技術優勢，政企攜手共促政務信息化統籌建設。借鑒貴州省和廣東省的經驗，積極發揮骨干信息技術企業在資金、技術、人才方面的優勢，探索建立政企合作的運營模式，提高工程咨詢、工程設計、項目建設、新技術利用、運維服務等工作的專業化水平，推動信息化的資產性建設轉化為服務性購買，促進政務信息系統實現由分散建設向共建共享的模式轉變。在大數據平臺的建設方面，充分發揮好優勢企業參與建設的積極性和運營主體作用，有效結合政府數據和企業自身掌握的數據，形成真正的大數據。

四是加快構建長效工作機制，為信息化和大數據工作提供長期保障。城市信息化和大數據工作是一項長期性、復雜性工作，要積極研究建立長效工作機制，確保工作不間斷，改革不反復。要明確大數據管理規則，明確相關主體的權利、責任和義務，明確政務信息數據的歸屬，加強大數據平臺知識產權保護，加強對阻礙數據匯聚共享、濫用數據和泄露國家機密、商業秘密、個人隱私等行為的懲戒，為大數據工作提供有力的法治保障。建設大數據工作的考核評價體系，將大數據工作列入重點督查考核事項，加強考核結果運用，強化激勵和問責。全面開展大數據工作業務培訓，提升各級人員利用大數據的意識和能力。加強專業人才培養，建設一支既精通政府業務又善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作的復合型人才隊伍。加大宣傳推廣力度，調動公眾、企業、社會組織等多元力量參與大數據的建設工作，增強公眾對信息化建設和大數據工作的認同感。