基于PPP項目的政府隱性負債形成與確認

崔志娟（教授），朱佳信

一、引言

2013年十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與基礎設施的投資和運營”，國務院發(fā)布的國發(fā)[2014]43號文《關于加強地方政府性債務管理的意見》中，鼓勵運用PPP模式防范和化解地方政府性債務風險。國務院及各組成部門針對PPP 模式頒布了一系列推廣和規(guī)范政策，PPP 項目數(shù)量和投資（含管理庫與儲備清單）在2017年年末達到頂峰，共計14424 個，總投資額18.2 萬億元。財辦金[2017]92號文《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》下發(fā)，PPP項目急轉直下，進入清理整合階段，管理庫項目和投資額增速下降，儲備清單項目退庫數(shù)量不斷攀高。一些地方政府濫用PPP、變相融資等問題日益凸顯，如支出責任“固化”問題，通過政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式實施PPP 項目，提前鎖定了大部分支出責任，加劇了地方政府隱性債務風險。

1994年預算法頒布以后，我國形成了收付實現(xiàn)制的預決算會計體系，根據(jù)預算會計制度確認和計量政府債務，但未確認政府未來固定支出責任且需要償還的政府負債。我國于2014年修訂了預算法，要求建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告體系，隨后國務院以國發(fā)[2014]63號批轉財政部《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》，緊接著2015年《政府會計準則——基本準則》正式發(fā)布，提出實行預算會計和財務會計雙軌并存的政府會計體系。由于現(xiàn)階段我國政府財務會計體系尚未完全建立，依然還是以債務管理為主，PPP 項目導致的隱性負債披露方面存在缺失，如2017年《關于建立政府綜合財務報告制度情況調研報告》中提到，政府綜合財務報告的組成部分“政府財政財務管理”板塊中應如何披露PPP 項目導致的政府隱性債務問題亟需解決。按照政府綜合財務報告制度改革方案的要求，2020年開始全面開展政府財務報告編制工作，其中政府負債作為反映政府財務狀況的重要方面，將成為防范并化解債務風險的有效手段。同時，隨著PPP項目逐步進入運營期，將面臨約定的財政支出責任，隱性負債逐步呈現(xiàn)顯性特征，增加了財政風險。

二、政府負債與政府債務辨析——基于會計視角

（一）政府負債基于權責發(fā)生制財務會計

負債是會計語言的體現(xiàn)，具有特定的應用環(huán)境。會計具有四項基本假設[1]，政府負債是基于會計主體假設，添加了“政府”這一會計主體進而界定的。這就需要先明確政府的范圍。一般人們提到的政府主要指狹義的政府，也就是行政機關，按照憲法第三十條對行政區(qū)域的劃分，我國政府可分為中央與地方政府兩層，地方政府又可分為省、地級市、縣、鄉(xiāng)四級。各級政府若按照組織機構劃分，又可分為組成部門（財政部門、交通部門等）、直屬特設機構（國資委）、直屬機構（海關、工商部門等）、事業(yè)單位等。本文采用狹義的政府范圍。

由此看來，不同的政府會計主體具有不同的政府負債，不同級次的政府會計主體通過合并抵銷等會計處理方法可得到政府的總負債。那么如何定義一項經濟事項是否產生了政府負債呢？這需要提及我國政府會計的發(fā)展脈絡、包含關系。在我國改革開放初期，政府采用的是收付實現(xiàn)制的會計核算體系和決算報告制度，也就是傳統(tǒng)意義上的預算會計體系，且不同政府部門依據(jù)的準則有所不同，主要反映年度預算執(zhí)行情況，無法全面、真實地反映資產負債、成本費用[2]。為了建立現(xiàn)代財政制度和推進國家治理現(xiàn)代化，我國借鑒國外公共部門會計制度體系，在第十八屆三中全會提出，適度分離政府財務會計和預算會計。因此，政府負債需要基于財務會計與預算會計分開界定，預算會計又需要區(qū)分政府部門預算會計與財政預算會計。

表1 政府負債的相關概念規(guī)定

由表1 可知，政府財務會計與財政預算會計制度對政府負債都有所規(guī)定，但對其定義、核算基礎和報告的規(guī)定則不完全相同。政府財務會計準則下，各級行政事業(yè)政府單位的財務部門進行會計核算和列報，2015年財政部令第78 號《政府會計準則——基本準則》對政府負債的定義與2014年修訂的《企業(yè)會計準則——基本準則》對企業(yè)負債的定義基本相同，由此看來，政府各部門的財務會計將與企業(yè)會計準則趨同，側重于反映和監(jiān)督各主體的財務狀況、經營成果。只有滿足各級政府主體負債的定義特征確認條件，才能稱為政府的負債。財政預算會計準則下，各級財政部門核算、反映、監(jiān)督本級政府的一般公共預算資金、政府性基金預算等資金。出于政府預算資金管理目的，采用收付實現(xiàn)制核算原則，根據(jù)其對負債的定義可知，財政預算會計下的負債實質是一項債務，按照承擔的相關合同金額或實際發(fā)生的金額進行計量，也就是說財政只有負有直接確定的支出責任才能稱為財政預算下的負債，這體現(xiàn)了以現(xiàn)金的實際收付為標志的收付實現(xiàn)制，與我們所講的各級、各部門的政府負債是不同的。

由此看來，政府負債的特征有以下幾個：①適用政府會計準則核算體系，符合負債的一般確認條件；②政府各級行政單位由于過去的經濟業(yè)務或者事項，在現(xiàn)行條件下已承擔了義務；③預計會導致經濟資源流出政府。

（二）政府債務基于收付實現(xiàn)制預算會計

“債務”一詞，源于法律關系的界定[3]，如今債務廣泛應用于各方面，往往是在債務前加一定的限定詞來表述不同的口徑，以示區(qū)分。按照債務人的性質，可劃分為公共部門債務和私營部門債務，這兩項也可進一步細分責任主體，明確最終的債務人，如私營部門下的自然人、法人，公共部門下的地方政府事業(yè)單位等。縱覽政府債務的研究范圍，常以財政統(tǒng)計核算口徑予以界定，如全國財政決算中的“中央財政國債”“地方政府一般債務”“專項債務”。國際上政府債務一般也等同于公債[4]。各國政府債務情況因國情而異，目前我國政府債務的外延尚未達成統(tǒng)一口徑，表2為不同層次政府債務的口徑范圍統(tǒng)計。

表2 我國政府債務范圍統(tǒng)計

由表2 可以看出，債務是基于債的權利義務關系確定的，其中政府債務僅指政府及其部門舉借的債務和2013年經審計的存量債務。很明顯我國當前的政府債務管理不僅僅是針對這部分政府債務，尤其是在我國地方政府層面，地方政府性債務由于舉借主體的多樣性，其范圍大于政府債務。同時，往往非政府及其部門舉借主體的債務風險更高。因此，當前我國對于政府債務的研究口徑基本以政府性債務為主。

結合財政預算會計制度下的負債定義可知，政府財政預算對政府債務只確認了預算會計負債，但未對其他政府性債務確認負債。

（三）政府負債、政府債務、政府性債務的關系

梳理政府負債和政府債務可知，本文政府負債是基于政府財務會計界定的，政府債務是基于財政預算會計界定的，而政府性債務的概念強調政府等相關主體作為債務人的義務，它們都作為政府負擔的義務，相互之間存在一定的關系。

1.政府負債與政府債務。第一，政府負債的核算內容并非都是政府債務事項，例如應付職工薪酬是政府部門對員工勞務付出形成的現(xiàn)時義務，并不形成政府債務。第二，政府負債與政府債務有時可以彼此轉換，政府及其部門作為債務人，對某一債權主體形成了一項未來可預期的現(xiàn)時義務，這形成了一項政府負債。但當這項支出義務最終由政府財政實際負擔時，在政府預算會計中需要安排預算支出，形成了財政預算會計負債，也就是一項政府債務。同時，政府及其部門發(fā)行國債或地方政府債券等債務工具，對于政府財政來說形成了一項政府債務，政府部門形成了一項應付政府債券的政府負債。

2.政府債務與政府性債務。由表2 政府債務的不同口徑可知，財政預算會計僅對政府債務確認負債，而不對融資平臺、國有企業(yè)等舉借的債務確認負債[3]。這不得不提及我國地方債務的管理背景，舊預算法（1994年）規(guī)定地方政府沒有舉債權限，于是地方政府指定融資平臺代為融資。這部分不屬于政府部門舉借的債務，自然也就不納入財政預算會計的核算范圍，但政府因擔保等負有或有償還責任，會形成一定的財政支付風險[5]。國發(fā)[2014]43 號文要求地方政府債務應被分門別類地納入全口徑預算管理，且2013年審計后融資平臺等企業(yè)的舉債不能推給政府償還[6]。所以，當政府財政預算對政府性債務負有支付責任時，就屬于一項政府債務。

3.政府負債和政府性債務。這里的政府性債務特指除政府債務外的其他部分，按現(xiàn)行會計準則不僅不納入政府債務范疇，也因為不能滿足確定的現(xiàn)時義務而不納入政府負債的范圍。

綜上，政府性債務存在政府資產負債表外特征，由于滿足政府負債確認條件才能確認財務會計負債、滿足財政預算負債確認條件才能確認預算會計負債，對于隱性的、或有的政府支出責任，則不列報在政府部門和財政預算的資產負債表中。

三、PPP項目政府隱性負債的形成與確認

PPP 項目是政府隱性負債的重要來源，其原因在于地方政府性債務資金投向與PPP模式適用范圍較為契合，地方政府性債務資金的投向主要為基礎設施建設和公益性項目。因此，需要明確PPP項目是怎樣導致政府隱性負債產生的，確認標準是什么，才能確定當前PPP 項目政府隱性負債的規(guī)模，從而為政府財務報告披露和隱性負債管理提供指導。

（一）PPP項目的政府支出責任與隱性負債

PPP 項目合作期的財政支出責任有四種類型，分別是股權投資支出、運營補貼支出、風險承擔支出、配套投入支出。在項目識別階段進行支出責任的識別、測算和能力評估；在執(zhí)行階段按照權責發(fā)生制財務會計原則，對政府資產、負債的流入、流出進行會計核算，并在政府財務報告中予以反映；按照收付實現(xiàn)制預算會計原則，對政府相關的預算收入與支出進行會計核算，并在政府決算報告中予以反映。

1.股權投資支出。政府對于一些PPP 項目會負有股權投資支出責任，按照政府方是否占有項目公司股權、出資形式等差別，存在以下幾種情況：

情形1：PPP項目公司股權只由社會資本方等主體占有，政府方不持有股權，此情況下無論是政府（主要指實施機構）還是受托代替政府執(zhí)行的平臺公司，均不產生支出責任，不形成政府負債和隱性負債。

情形2：PPP項目公司股權由社會資本方等機構和政府方共同持股，股權投資支出責任=PPP項目資本金×政府方占有項目公司股權的比例，這兩個變量在財政承受能力論證中一般以項目實施方案為依據(jù)，在政府會計確認中以項目合同的規(guī)定為依據(jù)，政府“股權投資”科目初始確認的金額是一定的，但項目準備和執(zhí)行階段中變量的約定有時不同。同時，出資形式不同，政府經濟利益流出也有所不同，政府財政支出責任情況如表3所示。

情形3：PPP項目公司股權由社會資本方等機構和政府方出資代表（通常是政府平臺公司）共同持股，政府不承擔股權投資的財政支出責任。在財政承受能力論證和項目實施方案中，通常也不納入管理范圍。國發(fā)[2014]43 號文發(fā)布后，平臺公司與政府在法律層面脫離財務關系，但平臺公司承擔項目公司成立的股權支出責任，出資來源分為平臺公司自有資金和政府資金轉移支付。若資金來源于平臺公司自有資金，則政府沒有支出責任，不形成政府隱性負債；若資金來源于政府資金轉移支付，則政府沒有將這部分支出責任納入PPP項目管理和政府會計的核算范圍，會形成政府直接隱性負債。

表3 PPP項目的政府股權投資支出會計處理

2.運營補貼支出。政府對PPP 項目的付費方式不同，負有的運營補貼責任的程度也不同，在某些情形下會形成政府隱性負債。PPP 項目付費機制一般有三種，在政策性文件中的規(guī)定有不同的側重點。如財政部財金[2014]156 號文《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》中主要介紹了不同付費情況下的內容條款、適用范圍，分析PPP項目合同條款情況有利于得出政府運營補貼支出與政府隱性負債的關系。

由表4 可知，三種付費模式下PPP 項目運營階段財政支出責任會因付費類型的不同而有所不同。

（1）政府付費。根據(jù)風險分配方案，政府付費可分為可用性付費、使用量付費、績效付費三種方式，其中績效付費在實踐中常與前兩種搭配使用。

①可用性付費。在PPP 項目合同中通常直接約定“可用性付費+運營績效付費”為政府付費總額，其中可用性付費總額一般為“項目投資總額+融資成本+社會資本合理收益”，以竣工驗收合格為依據(jù)，自PPP項目運營日起逐年向社會資本方支付。從財金[2014]156 號文等文件的規(guī)定來看，可用性是指項目全生命周期的可用性，而非僅是建設期的可用性。建設期可用性的績效考核指標同以往工程建設行為相同，政府實際是按照一個固定的金額分期支付。但固定的政府付費責任在需要支付的財政預算年度安排預算，沒有確認政府負債，形成了一項沒有納入資產負債表的政府直接隱性負債。

表4 PPP項目的付費機制規(guī)定內容梳理

②使用量付費。PPP項目合同簽訂前，實施方案通常根據(jù)項目的性質、預期使用量、融資結構等設置分層級的使用量付費機制，再由社會資本和政府雙方就合同進行談判，最終確定使用量付費條款，比較典型的使用量付費機制如下圖所示。

PPP 項目使用量付費下，項目建設期內政府不付費，項目運營期內使用量從0 到A1，根據(jù)社會資本方中標單價，政府按照合同約定扣除使用者付費，分層級支付運營補貼，其中A＜A0 時的政府付費金額最高，隨著使用量的增加，政府付費金額隨之降低。從圖中可以看出，政府補貼來自兩部分：一是使用量補貼，二是價格補貼。當A＜A0 時，政府需要對第一層次按照P×（A0-A）支付用量補貼；當P1＜P2＜P 時，政府需要對第一、第二、第三層次進行價格補貼，分別按照P×A0-P1×A、（P-P1）A、P×A-P1×A'-P2×（A-A'）金額予以補貼。由于第一層次既含有用量補貼又含有價格補貼，因此第一層次的政府付費總額為：P×A0-P1×A，而第二層次和第三層次僅含有價格補貼。在支付政府付費時，是否形成隱性債務，取決于政府是否承諾固定的經濟利益流出，具體分析如下：

PPP項目使用量付費典型示意圖

情形1：PPP 項目的最低使用量固定，此時實際使用量處于第一層次。若政府結算單價為中標單價，價格相對固定，意味著政府每年針對最低使用量提前約定了固定的運營補貼，已經構成了政府的一項現(xiàn)時義務，形成了政府直接隱性負債；若政府根據(jù)社會資本方提供的公共產品（服務）的質量進行績效考核，形成與之對應的結算單價，意味著政府針對最低使用量并未承諾固定的運營補貼，因而尚未構成政府的現(xiàn)時義務。

2.更要高度重視媒體網(wǎng)絡作用的充分發(fā)揮。要始終堅持正確的輿論導向，堅持客觀、真實、全面、公正的報道原則，加強媒體網(wǎng)絡國際國內重大事件的真相揭露和本質還原，以健康心態(tài)引導社會公眾。同時也充分關注大眾媒體對社會突發(fā)群體性事件的報道過程中所引起的放大效應、誘發(fā)效應，甚至負面效應問題，“要根據(jù)當前信息技術的特點，加強信息公開和權威發(fā)布。”［22］堅決遏制一些大眾媒體為吸引眼球、迎合受眾心理而渲染炒作一些極端、非理性的事件。

情形2：PPP 項目的實際使用量超過最低使用量，此時實際使用量處于第二或第三層次，政府付費只包括價格補貼。這意味著政府每年按照中標單價和使用者付費單價差額支付價格補貼。不管每年的實際使用量是否變動，只要政府的結算單價為中標單價，價格相對固定，則政府付費會基于使用量形成一項按照固定單價支付的提前承諾補貼支出，形成政府直接隱性負債。

情形3：PPP 項目的實際使用量不管是否變動，若政府根據(jù)社會資本方提供的公共產品（服務）的質量進行績效考核，形成與之對應的結算單價，雖然尚未構成政府的現(xiàn)時義務，沒有固定的最低財政支出責任，但政府未來需要按照考核的結算單價和實際使用量扣除使用者付費部分予以支付，形成了政府或有負債，若現(xiàn)行政府財務報告編制要求進行披露，則是顯性或有負債；若未要求披露，則是隱性或有負債。

③績效付費。如果采用政府績效付費方式，則項目合同應約定項目的績效指標和考核方式，并將政府付費金額與項目績效表現(xiàn)掛鉤，那么就存在符合績效和不符合績效標準兩種情形。因此，績效付費發(fā)生的可能性和金額都具有不確定性，不確認政府負債，形成政府或有負債。若滿足績效條件，則政府負有績效付費責任，但公共服務供給質量的提高往往會帶來社會和經濟利益流入。實踐中，績效付費一般為運營維護績效付費，依據(jù)合同約定的考核標準及程序支付，在整個政府付費金額中的占比較少。

（2）使用者付費。使用者付費按照財金[2015]21號文和PPP 項目合同內容的約定，不接受財政運營補貼支出。在使用者付費的PPP 項目財政承受能力論證中，也基本將運營補貼支出測算為零，但是使用者付費下政府真的不承擔支出責任嗎？其實不然，PPP 項目往往提供的是基礎設施和公共服務，定價一般接受國家指導和監(jiān)督，若項目需求或價格發(fā)生變動等，政府出于道德救助往往會選擇簽訂補充合同，提供補貼支出。但這部分運營補貼沒有被納入財政承受能力論證范圍和政府會計核算范圍，因為補助存在不確定性，形成了政府或有隱性負債。

（3）可行性缺口補助。可行性缺口補助兼具以上兩種付費機制的特征，政府付費和使用者付費下的政府支出責任與隱性負債的形成關系都可適用。

綜上，可用性付費方式下政府會提前鎖定支出責任，若可用性付費占總付費金額的比重較高，支出責任固定，則形成政府直接隱性負債，隱性負債最容易顯性化。正是由于可用性付費的隱性債務風險較高，財辦金[2017]92號文規(guī)定，PPP項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的新項目不得入庫。

3.風險承擔支出。PPP 項目由于具有合作期限長、投資金額大、相關利益方復雜等特點，會出現(xiàn)許多不確定性，需要合作雙方合理分擔風險，承擔一定的風險支出責任。根據(jù)項目合同條款，政府一般要分擔相應的風險，例如當政策改變風險發(fā)生時，如果政府需要承擔這項風險支出責任現(xiàn)時義務，風險支出責任的履行符合政府負債的確認條件，則會形成政府的預計負債，政府確認顯性負債；如果政府需要承擔這項風險支出責任潛在義務，或者承擔風險的概率、需要支付的金額無法合理估計和確定，則會形成政府的或有負債，與企業(yè)或有事項類似，若在財務報告中有所披露，則會形成政府顯性或有負債，有利于信息使用者使用信息、做出決策，若未在財務報告中披露，則會形成政府隱性或有負債，信息使用者無法知悉政府風險承擔支出義務，不利于會計信息決策有用觀的實現(xiàn)，政府面臨支出責任顯性化風險。

4.配套投入支出。配套投入支出是政府為推動PPP 項目的實施和落地而提供配套措施的支出。在PPP 項目合同中，一般會約定政府承擔配套投入的義務，如土地劃撥、貸款貼息等，但財政承受能力論證中一般認為“支出責任已納入項目總投資范圍內”或“配套投入支出來源為投資補助資金”，從而不測算配套投入支出責任。

當政府將配套投入支出預測的總額納入項目總投資時，這部分支出責任在后續(xù)PPP 項目管理中易造成漏洞，使總投資與分類支出責任不明晰。如政府已負擔項目公司的貸款貼息義務，政府履行該義務會造成確定的經濟利益流出，只在真正需要支付的年度財政才會安排預算支出，這實質上已經形成了政府直接隱性負債，卻不在財政承受能力論證和PPP 項目財政管理中列示這項支出責任。尤其是在使用者付費項目中，社會資本方通過使用者支付獲得項目總投資和合理回報，從而造成政府支出責任減少的假象。

（二）PPP項目政府隱性負債的確認標準

1.政府直接隱性負債的確認標準。參考Hana、Allen[7]在財政風險矩陣中對直接和或有負債的劃分標準、政府需要支付的幾種情況，以及權責發(fā)生制的財務會計原則，PPP 項目的政府直接負債也可界定為PPP項目中政府在任何情況下都需要負擔的支付責任。由于我國政府會計準則體系尚未完全建立，一些PPP 項目的直接支出責任隱藏于財務報告體系之外，筆者認為政府直接隱性負債的確認標準可從以下兩方面考慮：①按照現(xiàn)有政府會計準則的要求，對于該項PPP項目支出責任不進行列報。從政府會計和財政管理角度來看，政府隱性負債最大的特點是沒有被納入政府管理的范圍，如政府會計準則不完善、披露事項不明晰等，而未來支出責任將呈顯性化趨勢，一般有兩種情況：一是會計主體主動將隱性負債顯性化，這往往伴隨著政策、制度的先行完善；二是會計主體的隱性負債被動顯性化，這往往伴隨著收付實現(xiàn)制下經濟利益的實際流出。②政府對于PPP項目的未來支出責任最終很可能導致經濟利益的流出。基于PPP項目合同，政府方與社會資本方長期進行著交易，一些交易安排規(guī)定為由政府承擔相對確定的未來支出責任，在會計學達到了“長期非流動”的標準，造成政府長期、穩(wěn)定的經濟利益流出。

2.政府或有隱性負債的確認標準。相對于政府直接隱性負債，PPP 項目的政府或有隱性負債同樣具有隱性負債的特征，不同之處在于政府是否都需要支付，政府經濟利益的流出更具有不確定性。其確認標準也可以從以下兩方面考慮：①政府財務報告中不披露PPP項目支出責任。由前述可知，政府財務報告包括政府部門財務報告和政府綜合財務報告，兩份財務報告的附注中都應逐筆披露政府部門或本級政府的“或有和承諾事項”，包括事由和金額。然而，PPP 項目的支出責任有時不納入政府財務管理范圍，同時出于維護社會經濟穩(wěn)定的職責，政府會對PPP 項目的公共產品供給承擔一定的救助責任，很明顯，這些PPP 項目支出目前不在財務報告附注中披露。②PPP 項目的政府經濟利益流出存在不確定性，包括發(fā)生概率和支出金額的不確定性。支出責任的發(fā)生概率可分為很可能、可能和不太可能，其中可能和不可能兩種不滿足政府預計負債的確認標準，這也是美國聯(lián)邦政府在綜合財務報告對“或有負債和承諾”列報和披露采取的方式[8]。隨著項目合作的推進，PPP項目的支出責任是否發(fā)生會逐步確定，如使用量付費下預計政府不太可能承擔支出責任，在會計核算和財政管理中都未進行記錄和管理，當使用者需求量減少或未達到預期，而政府又有一定承諾時，就可能造成政府經濟利益的流出，由于前期管理的缺失，在真正發(fā)生前沒有進行披露，易造成隱性負債突然顯性化的情況。

四、結論

政府直接隱性負債產生的財政風險較大，因為在任何情況下政府都要承擔支出責任，但卻沒有進行列報，就像我國當期養(yǎng)老金支出負有相對固定的支出義務，但未綜合、全面地反映在政府管理之中。在PPP項目支出中，常見于以下幾種情況：①企業(yè)代政府對項目公司股權出資，且最終占用政府財政資金；②可用性運營補貼支出，一旦PPP項目主要采用可用性的政府付費方式，就很可能面臨長期而固定的支出責任；③使用量付費相對穩(wěn)定的運營補貼支出，使用量和單價預期波動較小，可能形成長期固定的支出責任。

PPP 項目政府或有隱性負債的形成方式不同，引發(fā)的財政風險程度也不同，主要有以下幾種情況：①或有隱性負債形成于PPP 模式規(guī)范操作之中，符合PPP模式內涵。項目公司經營存在不確定性，造成某些情況下政府負有支出責任，如績效付費下的運營補貼支出，政府在形成隱性負債的同時，一般也會增加公共資產或社會經濟效益，財政風險水平較低。②或有隱性負債由PPP 項目管理漏洞造成，會增加財政風險。政府對于一些PPP 項目實質已構成了某些情況需要支付的責任，如使用者付費下的政府救助補貼、未披露的風險承擔支出和配套投入支出。