完善《監(jiān)察法》文本的五點建議

文/林泰 黃鑫平

（作者林泰為重慶工商大學教授）

《監(jiān)察法》自2018年3月公布實施后，對國家監(jiān)察體制改革起到了重要的指導作用。從目前實踐發(fā)展情況來看，作為一項基本上無先例可循的重大改革，《監(jiān)察法》宜粗不宜細的原則有利于制度在實踐中運行的靈活性和調(diào)適性，但也留下了進一步改革的空間。

賦予國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)

在我國憲制架構(gòu)下，原有的中央國家機關(guān)都有廣義的立法權(quán)，國務(wù)院可以制定行政法規(guī)，最高人民法院與最高人民檢察院可以出臺司法解釋。國家監(jiān)委作為新設(shè)立的中央國家機關(guān)，擁有監(jiān)察法規(guī)的制定權(quán)是中國特色社會主義制度設(shè)計的應有之義。

從實效角度看，在監(jiān)察制度確立初期，《監(jiān)察法》采用“宜粗不宜細”立法方式，全篇僅六十九條，在滿足給予監(jiān)察體制改革必要試錯空間的前提下規(guī)定了基本的監(jiān)察法律框架。但是伴隨監(jiān)察制度在實踐中演進，單純一部《監(jiān)察法》將難以支撐起我國反腐敗戰(zhàn)略的實施。可行的辦法是增加監(jiān)察機關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的職權(quán)，明確監(jiān)察機關(guān)有權(quán)根據(jù)監(jiān)察實踐需求，在《監(jiān)察法》規(guī)定的基本框架內(nèi)，填充完善《監(jiān)察法》提供的法律框架。總之，明確國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)可以實現(xiàn)將一切監(jiān)察活動納入法治化軌道的目標。

目前國家監(jiān)察委員會已經(jīng)下發(fā)了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》等事實上對《監(jiān)察法》的實施做出具體化規(guī)定的文件。建議在《立法法》第三章“行政法規(guī)”后面增加一章“監(jiān)察法規(guī)”，賦予國家監(jiān)察委員會監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，并規(guī)定其權(quán)限范圍。

明確人大代表監(jiān)督和被監(jiān)察雙重角色

明確人大代表監(jiān)督和被監(jiān)察雙重角色，重點在于厘清人大代表被監(jiān)察問題。一方面，《監(jiān)察法》規(guī)定，各級監(jiān)委應接受本級人民代表大會及其常委會的監(jiān)督。另一方面，《監(jiān)察法》對監(jiān)察機關(guān)是否有權(quán)監(jiān)察人大代表未給出明確規(guī)定。依據(jù)相關(guān)解釋，《監(jiān)察法》中屬于監(jiān)察范圍的“其他依法履行公職的人員”，包括人大代表、政協(xié)委員、黨代會代表、人民陪審員、人民監(jiān)督員、仲裁員等，其他在國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、群團組織中依法從事領(lǐng)導、組織、管理、監(jiān)督等公務(wù)活動的人員。該規(guī)定把人大代表身份定位為“其他依法履行公職的人員”，將其納入監(jiān)管范圍。

將人大代表納入監(jiān)察范圍，有利于實現(xiàn)“國家監(jiān)察全面覆蓋”目標，但仍需盡快細化對人大代表進行監(jiān)察的權(quán)限范圍，及如何與人大代表的特別人身保障程序進行銜接等規(guī)定。

擴大教科文衛(wèi)體單位中的監(jiān)察對象

《監(jiān)察法》第十五條將公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等事業(yè)單位中受到監(jiān)察的范圍限定為“從事管理的人員”，此表述可能面臨界定不明的問題。即便“從事管理”界定可以明確，事實上，“非管理人員”在很多情況下同樣占用及支配了公共資源，同樣存在違反職務(wù)廉潔性的行為，如中小學教師、醫(yī)生索取收送紅包等，其行為后果嚴重性、社會危害性同樣不可小視。

以教育、科研單位中的高等學校以及科研機構(gòu)為例，目前監(jiān)管主要集中在領(lǐng)導管理崗位人員，但高校、科研機構(gòu)普通研究人員通常也掌握了相當?shù)慕?jīng)費、資源的支配權(quán)，卻缺乏有效的監(jiān)督。就實際情況而言，高校、科研機構(gòu)普通研究人員貪腐入刑也不乏其例，如“中科院研究員段某以各種差旅費、勞務(wù)費、租車費及復印裝訂費等名義套取科研經(jīng)費130萬元而被法院以貪污罪判處13年有期徒刑”等。還有在職人員將應該投入科研工作的經(jīng)費用作其他用途，比如旅游、個人獎勵或者津貼發(fā)放等。因此將高校、科研機構(gòu)研究人員也納入監(jiān)察范圍是防范國家資源浪費的必然要求。

筆者認為，目前將高校、科研機構(gòu)研究人員納入監(jiān)察對象具有必要性和緊迫性，未來應當對這片監(jiān)管盲區(qū)予以重視。建議將上述條文改為“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員以及其他按照權(quán)限管理公共財物的人員”。

對廉政教育予以更大的重視

綜觀整部《監(jiān)察法》，其絕大多數(shù)規(guī)定屬于反腐敗事后控制，對反腐敗事前控制即廉政教育問題，《監(jiān)察法》第六條及第十一條有體現(xiàn)，且第十一條“對公職人員開展廉政教育”將教育對象局限于公職人員。

廉政教育對象局限于公職人員還不夠，我國香港地區(qū)廉政教育及腐敗預防方面的成功得到國際社會的普遍認可，廉政公署作為獨立執(zhí)法機構(gòu)，以肅貪倡廉為目標，采取防治、教育及調(diào)查三管齊下的反腐敗模式，社區(qū)關(guān)系處主要負責廉潔教育。從反腐敗戰(zhàn)略看，在教育方面，廉政公署每年都會制作宣傳片和教材，宣傳反腐意識，培養(yǎng)市民的腐敗零容忍態(tài)度。從香港的反腐敗教育經(jīng)驗中可以總結(jié)出三點，一是重視廉政教育，二是專門機構(gòu)負責，三是面向市民廣泛群體，尤其是培養(yǎng)青少年的廉潔意識。通過對廉政教育宣傳范圍的全覆蓋，成功獲得了廣大市民對反腐敗工作的支持，取得“事半功倍”的效果。

《監(jiān)察法》可在總則一章單獨新設(shè)關(guān)于廉政教育法條以確立廉政教育及腐敗預防問題的重要性，在“監(jiān)察機關(guān)及其職責”一章明確監(jiān)委宣傳部（事實上面向公務(wù)人員的廉潔教育工作監(jiān)改后即由該部門承擔）或相關(guān)部門負責廉政教育，并擴大其對象范圍，而不是僅局限公職人員。

原行政監(jiān)察職能要有效銜接

隨著《監(jiān)察法》出臺，《行政監(jiān)察法》同時廢止。但監(jiān)委的監(jiān)察性質(zhì)同之前《行政監(jiān)察法》所規(guī)定的行政監(jiān)察性質(zhì)存在不完全契合性，行政監(jiān)察職能分解去向值得關(guān)注。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，監(jiān)委對行使公權(quán)力人員的監(jiān)察應當是外部監(jiān)督，且監(jiān)委是以反腐敗為目標。而行政監(jiān)察中的執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察職能“不是單純的監(jiān)督，而是管理與監(jiān)督的有機結(jié)合，體現(xiàn)在行政監(jiān)察以過程管理與過程監(jiān)督為手段，以行政組織的科學化和行政行為的合理合法為目的，具有日常性、全面性等特征，是保證行政機關(guān)高效依法運行的一種內(nèi)部性質(zhì)的監(jiān)督。監(jiān)委外部監(jiān)督的性質(zhì)及其“反腐敗機關(guān)”的定位，導致其難以兼顧行政監(jiān)察中的執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察職能，無法也不應投入過多精力到日常行政監(jiān)察工作中。

建議在整合行政監(jiān)察職能的過程中，通過將原行政監(jiān)察機關(guān)所具有的執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察職能交給上級行政機關(guān)行使，同時建立監(jiān)委和上級行政機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制，既保證監(jiān)委的“反腐敗機關(guān)”定位的純潔性，又發(fā)揮出行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的優(yōu)勢，使監(jiān)委整合行政監(jiān)察職能達到“1+1＞2”的效果。