完善《監察法》文本的五點建議

文/林泰 黃鑫平

（作者林泰為重慶工商大學教授）

《監察法》自2018年3月公布實施后，對國家監察體制改革起到了重要的指導作用。從目前實踐發展情況來看，作為一項基本上無先例可循的重大改革，《監察法》宜粗不宜細的原則有利于制度在實踐中運行的靈活性和調適性，但也留下了進一步改革的空間。

賦予國家監委監察法規制定權

在我國憲制架構下，原有的中央國家機關都有廣義的立法權，國務院可以制定行政法規，最高人民法院與最高人民檢察院可以出臺司法解釋。國家監委作為新設立的中央國家機關，擁有監察法規的制定權是中國特色社會主義制度設計的應有之義。

從實效角度看，在監察制度確立初期，《監察法》采用“宜粗不宜細”立法方式，全篇僅六十九條，在滿足給予監察體制改革必要試錯空間的前提下規定了基本的監察法律框架。但是伴隨監察制度在實踐中演進，單純一部《監察法》將難以支撐起我國反腐敗戰略的實施。可行的辦法是增加監察機關制定監察法規的職權，明確監察機關有權根據監察實踐需求，在《監察法》規定的基本框架內，填充完善《監察法》提供的法律框架。總之，明確國家監察委員會的監察法規制定權可以實現將一切監察活動納入法治化軌道的目標。

目前國家監察委員會已經下發了《公職人員政務處分暫行規定》《國家監察委員會管轄規定（試行）》《國家監察委員會特約監察員工作辦法》等事實上對《監察法》的實施做出具體化規定的文件。建議在《立法法》第三章“行政法規”后面增加一章“監察法規”，賦予國家監察委員會監察法規制定權，并規定其權限范圍。

明確人大代表監督和被監察雙重角色

明確人大代表監督和被監察雙重角色，重點在于厘清人大代表被監察問題。一方面，《監察法》規定，各級監委應接受本級人民代表大會及其常委會的監督。另一方面，《監察法》對監察機關是否有權監察人大代表未給出明確規定。依據相關解釋，《監察法》中屬于監察范圍的“其他依法履行公職的人員”，包括人大代表、政協委員、黨代會代表、人民陪審員、人民監督員、仲裁員等，其他在國家機關、國有公司、企業、事業單位、群團組織中依法從事領導、組織、管理、監督等公務活動的人員。該規定把人大代表身份定位為“其他依法履行公職的人員”，將其納入監管范圍。

將人大代表納入監察范圍，有利于實現“國家監察全面覆蓋”目標，但仍需盡快細化對人大代表進行監察的權限范圍，及如何與人大代表的特別人身保障程序進行銜接等規定。

擴大教科文衛體單位中的監察對象

《監察法》第十五條將公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等事業單位中受到監察的范圍限定為“從事管理的人員”，此表述可能面臨界定不明的問題。即便“從事管理”界定可以明確，事實上，“非管理人員”在很多情況下同樣占用及支配了公共資源，同樣存在違反職務廉潔性的行為，如中小學教師、醫生索取收送紅包等，其行為后果嚴重性、社會危害性同樣不可小視。

以教育、科研單位中的高等學校以及科研機構為例，目前監管主要集中在領導管理崗位人員，但高校、科研機構普通研究人員通常也掌握了相當的經費、資源的支配權，卻缺乏有效的監督。就實際情況而言，高校、科研機構普通研究人員貪腐入刑也不乏其例，如“中科院研究員段某以各種差旅費、勞務費、租車費及復印裝訂費等名義套取科研經費130萬元而被法院以貪污罪判處13年有期徒刑”等。還有在職人員將應該投入科研工作的經費用作其他用途，比如旅游、個人獎勵或者津貼發放等。因此將高校、科研機構研究人員也納入監察范圍是防范國家資源浪費的必然要求。

筆者認為，目前將高校、科研機構研究人員納入監察對象具有必要性和緊迫性，未來應當對這片監管盲區予以重視。建議將上述條文改為“公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員以及其他按照權限管理公共財物的人員”。

對廉政教育予以更大的重視

綜觀整部《監察法》，其絕大多數規定屬于反腐敗事后控制，對反腐敗事前控制即廉政教育問題，《監察法》第六條及第十一條有體現，且第十一條“對公職人員開展廉政教育”將教育對象局限于公職人員。

廉政教育對象局限于公職人員還不夠，我國香港地區廉政教育及腐敗預防方面的成功得到國際社會的普遍認可，廉政公署作為獨立執法機構，以肅貪倡廉為目標，采取防治、教育及調查三管齊下的反腐敗模式，社區關系處主要負責廉潔教育。從反腐敗戰略看，在教育方面，廉政公署每年都會制作宣傳片和教材，宣傳反腐意識，培養市民的腐敗零容忍態度。從香港的反腐敗教育經驗中可以總結出三點，一是重視廉政教育，二是專門機構負責，三是面向市民廣泛群體，尤其是培養青少年的廉潔意識。通過對廉政教育宣傳范圍的全覆蓋，成功獲得了廣大市民對反腐敗工作的支持，取得“事半功倍”的效果。

《監察法》可在總則一章單獨新設關于廉政教育法條以確立廉政教育及腐敗預防問題的重要性，在“監察機關及其職責”一章明確監委宣傳部（事實上面向公務人員的廉潔教育工作監改后即由該部門承擔）或相關部門負責廉政教育，并擴大其對象范圍，而不是僅局限公職人員。

原行政監察職能要有效銜接

隨著《監察法》出臺，《行政監察法》同時廢止。但監委的監察性質同之前《行政監察法》所規定的行政監察性質存在不完全契合性，行政監察職能分解去向值得關注。

根據相關規定，監委對行使公權力人員的監察應當是外部監督，且監委是以反腐敗為目標。而行政監察中的執法監察、效能監察職能“不是單純的監督，而是管理與監督的有機結合，體現在行政監察以過程管理與過程監督為手段，以行政組織的科學化和行政行為的合理合法為目的，具有日常性、全面性等特征，是保證行政機關高效依法運行的一種內部性質的監督。監委外部監督的性質及其“反腐敗機關”的定位，導致其難以兼顧行政監察中的執法監察、效能監察職能，無法也不應投入過多精力到日常行政監察工作中。

建議在整合行政監察職能的過程中，通過將原行政監察機關所具有的執法監察和效能監察職能交給上級行政機關行使，同時建立監委和上級行政機關的協調銜接機制，既保證監委的“反腐敗機關”定位的純潔性，又發揮出行政機關內部監督的優勢，使監委整合行政監察職能達到“1+1＞2”的效果。