煤炭資源型城市轉型中政府公共服務能力研究

趙紅梅 孫偉娟

(黑龍江科技大學管理學院，黑龍江省哈爾濱市，150022)

資源型城市是我國重要的能源基地，煤炭資源型城市目前處于城市轉型較為困難時期。從以往的文獻梳理中，不乏文獻對公共服務能力進行相應的研究，其中雷玉瓊等(2015)緊扣“能力”這個要素，在結合“管理的能力要素跟利益主體的滿意度 ”的評估模式的基礎上，運用層次分析法對鄉鎮政府的公共服務供給能力建立相關指標體系進行評價；程灝(2017)從公民獲得感的視角對政府的公共服務能力進行研究，基于公眾滿意度的不準確性，將定性評價轉化成相應的定量判斷，在此基礎上，借助廣義λ-Shapley Choquet積分計算政府公共服務能力指數。從以上文獻中可以看出，對于公共服務能力的研究較為全面，但是未有相關文獻針對資源型城市這類特殊城市進行相應公共服務能力的研究。

1 研究模型的選擇及確立

1.1 層次分析法

在一般情況下，專家一般都可以用同等重要、稍微重要、明顯重要、十分重要、極其重要等定性語言說明其中一個因素比另一個因素對總體而言的重要性程度。對于某些給定的實際問題，設X={x1,x2,…,xn}是全部因素集，可請專家對全部因素作兩兩之間的對比，填寫矩陣，A=(aij)n×n，其中aij=f(xi,xj)，并稱A為判斷矩陣?；静襟E是：確定影響因素的分類，構建層次結構模型；構建判斷矩陣；判斷矩陣的一致性檢驗。由于該方法應用較為廣泛，故不做過多的闡述。

1.2 Vague集的綜合評價模型的建立

1.2.1 Vague集理論簡介

美國學者L.A.Zadeh首次對模糊集進行闡述并對相應的模糊行為和活動建立了相關模型。模糊理論在研究管理學的相應問題上也得到了應用，這個理論主要把絕對的“是”與“非”轉變為靈活的方式，在確保自身嚴格性的前提下去滿足相應的模糊性，它是以更加嚴謹的數學方法去解決模糊現象。例如，設A是論域U中的集合，則A的特征函數：

但是某些模糊概念很難用“屬于”或“不屬于”來描述。這就需要借助0與1之間的實數來表示“屬于”的不同程度，即模糊數學中的隸屬度函數μA(x)，它可以根據實際問題取0到1之間的任何數值，并由此建立的一系列理論稱為模糊理論。Vague集是將各元素的隸屬度分為支持和反對兩屬性進行分析，也就是由真隸屬度tA和假隸屬度fA來構成。由于Vague集能夠給出支持和反對的程度，所以其更能全面地表達事物的模糊信息。

1.2.2 基于Vague集的綜合評價模型

對城市公共服務能力的具體評價步驟如下：

(3)利用層次分析法(AHP)確定各個指標的權重w；

本文主要是在運用層次分析法的基礎上，創造性地將Vague集的綜合評價模型應用到公共服務能力的評價中。由于Vague集同時給出支持和反對的程度，所以Vague集更能全面地表達事物的模糊信息。因此本文通過層次分析法確定指標權重，并針對其存在的主觀性，建立Vague集的綜合評價模型，通過計算城市的綜合公共服務能力以及精度值來對轉型中的煤炭資源型城市進行相應的排序，通過相應的分析以期為不同類型的城市發展提出合理性的建議。

2 研究對象及指標體系的確定

2.1 研究對象的選擇

國務院印發的《全國煤炭資源型城市可持續發展規劃(2013-2020年)》中，公布了262個煤炭資源型城市，根據城市發展差異將其劃分為成長型、成熟型、衰退型、再生型4個階段的城市類型。根據常住人口在100～300萬人次的區間，本文主要選取了各階段類型的城市各6個，共計24個典型的煤炭資源型城市作為研究對象，進行指標體系的構建，并用Vague集的綜合評價模型計算出城市的公共服務能力綜合得分以及精確度大小，并進行公共服務能力強弱的排序。樣本城市中，成長型 6個——朔州、呼倫貝爾、松原、賀州、六盤水、咸陽，成熟型 6 個——赤峰、黑河、大慶、淮南、東營、三門峽，衰退型 6 個——阜新、雙鴨山、七臺河、景德鎮、黃石、瀘州，再生型 6 個——包頭、葫蘆島、通化、宿遷、馬鞍山、麗江。

2.2 指標權重的確立

綜合文中相關的能力要素，本文按照體系的全面性、可行性、可比性原則，構建城市評價指標，本研究從政府創新能力、資源汲取能力、服務供給能力3個方面構建一級指標體系，然后具體下分了政府創新環境、政府創新費用情況、社會資源汲取、產業資源汲取、公共產品供給、公共服務供給6個二級指標，并進一步細分了24個三級指標，具體的指標體系見表1。本研究在創新能力指標的建立過程中主要參考謝遠濤發表的關于《我國煤炭資源型城市創新指數研究》中的創新環境的相關指標，為了方便突出煤炭資源型城市的政府創新發展情況。本文研究所涉及到的數據大部分來自統計年鑒中的原始數據，部分來自于統計公報公布的官方數據。

首先，通過層次分析法，利用yaahp0.5.3軟件構建相應的層次結構模型，構建判斷矩陣；其次，利用Saaty的1-9標度法進行兩兩因素相對重要性比較，通過比較量化，進行客觀賦值，得到相應的指標權重。

表1 煤炭資源型城市公共服務能力評價體系

由表1可知，各個城市的公共服務能力中，政府的創新能力處于核心地位，政府的創新能力強能夠帶動區域經濟發展，促進產業結構的優化升級，為城市注入創新活力，城市的創新能力強，自然能夠聚集較好的資源，具有資源汲取上的優勢。城市的發展水平主要依托于經濟的發展，而地區經濟的發展必須有創新作為支撐，創新能力強的地區，其資源汲取能力也較強，能夠為城市居民高效提供公共產品及服務。

3 評價模型應用及結果分析

3.1 基于Vague集的綜合評價模型應用分析

表2 各城市的綜合得分值及精度值排名情況

根據各城市的得分情況，進行分類別的統計，得到不同發展階段城市公共服務能力得分情況如圖1所示。

3.2 各城市公共服務能力的數據結果分析

通過表2不同城市的公共服務綜合能力得分情況來看，前5位的城市中，包頭、馬鞍山、宿遷屬于再生型城市，體現出該類城市在城市的轉型發展中，政府的創新能力強，吸引了大量資源以及人力資本的投入。同時，地區的資源汲取能力較強，有了充足的資金以及資源作為物質保障，城市的服務供給能力也隨之提升，城市的公共服務能力優于其他類型城市。居于后3位的城市中，阜新、雙鴨山的總體得分墊底。該類城市的公共服務能力不強，政府的創新能力較弱，資源汲取能力也相對較差，面臨城市資源枯竭等問題。這些城市發展面臨迫切轉型的需要，資源及人力資本等投入不足，難以吸引人才就業，人口大量外遷，城市缺乏發展活力，政府服務供給能力不足，公共產品和公共服務的供給滯后，城市公共服務能力需進行提升。

圖1 不同發展階段城市公共服務能力情況

通過對樣本城市相應得分總值的計算，可得出成長型城市的公共服務能力得分為2.844，成熟型城市的公共服務能力得分為3.019，衰退型城市的公共服務能力得分為2.5544，再生型城市的公共服務能力得分為3.532。由整體得分情況來看，再生型城市的公共服務能力>成熟型城市的公共服務能力>成長型城市的公共服務能力>衰退型城市的公共服務能力。由圖1也可以看出，再生型城市的公共服務能力明顯領先于其他3個階段的城市，成熟型城市在城市發展過程中，資源相對充足，資源型產業較為發達，自身產業具備一定的資源汲取能力，能夠提供相應的公共產品及服務，自然該類城市的公共服務能力也相對較強。成長型城市處于資源開發及不斷利用的階段，產業發展處于不斷探索前進的階段，城市的轉型壓力也相對較小，城市的公共服務能力也趨于不斷提升發展的階段。而衰退型城市主要以資源型產業為主，這就在一定程度上給營造創新環境以及創新成本上增加一定的壓力。由于這些城市面臨資源枯竭的困境，產業發展缺乏活力，整體效益較差，難以形成一定的集聚效應；導致產業整體資源汲取能力差，城市缺乏一定的物質及資源保證。由此，難以進行資金及人力的有效流動，這也會直接導致政府效率低下，公共物品供給不及時，整體供給狀態不理想。

4 結論及建議

近年來，大批煤炭資源型城市的資源開采業相繼進入成熟期和衰退期，對于這些城市而言，依靠創新來實現經濟活力的復蘇，通過加快技術革新的步伐提高技術產業的發展。此外，還可通過在一定程度上降低資源消耗、減少污染，向精加工方向發展，以進一步提升煤炭資源型城市的產業競爭力。

(1)建設特色人才匯聚地。城市的創新發展實際上是人才的聚集發展，創新戰略的實施需要有人才的支撐，如通過強化本地人才培養、加強高端人才引進、建設新型人才庫，不斷完善人才引進、培養和評價機制，形成一套完備的人才機制。另外，大力優化煤炭資源型城市的生活環境，積極響應環保理念，做好相關的廢氣廢水處理等工作，提高煤炭資源型城市的植被綠化率，為人才的居住提供良好的生活條件。

(2)增強政府的資源汲取能力。鼓勵產業鏈的拓展延伸發展，強化政府政策的集成效應，利用好相應的發展政策，加強與轉型成功城市之間的合作，營造良好的城市發展環境。加強資源的集聚效應，同時鼓勵非資源型產業的發展，可以大力拓展旅游業，譬如伊春這類森林資源城市，可大力發展森林公園等項目，促進旅游行業帶動地區經濟發展，為煤炭資源型城市發展注入新發展活力和動力。

(3)不斷培育和提升企業的創新能力。強化企業創新能力在城市發展的創造作用，同時加大落實政府的各項創新優惠政策，引導各種創新資源向創新主體聚集。提高政府的創新能力，不斷加強政企合作及互動交流，促進信息及資源的流動，部分公共服務可以進行外包，由綜合實力強的企業私有化承包，提高服務供給能力，實現公共服務及產品的高效供給，同時進一步提升資源汲取能力，出臺創新政策及相應措施，促進企業及其他主體創新能力的提升。

(4)制定不同階段的城市發展策略。衰退型城市在發展的過程中，要注重培育政府的創新能力，要促進產業轉型的發展，優化配置各項投入產出要素，提高要素的使用率，淘汰落后產能，尋找替代產業，發展科技及教育事業，積累技術及人才基礎，促進產業轉型效率的提升。因地制宜地根據各指標提升潛力的大小制定合理的對策，不斷優化產業結構，提高資源的汲取能力，進一步提高服務供給能力。成長和再生型城市面臨的轉型壓力相對較小，但是要想在激烈的城市競爭中保持競爭優勢，需要充分利用現有資源，發揮資源優勢。成熟型城市處于成熟階段，但是總要面臨資源枯竭等問題的到來，應該防患于未然，積極做好城市轉型的準備，積極發展非資源型產業，加強科技園建設等，汲取高技術及高質量人才，積極向智能及信息化方向發展。