高等教育法首次執法檢查實施路徑與執法狀況“預評估”

姚榮 （南京師范大學教育科學學院）

為全面了解高等教育法貫徹實施情況，督促教育主管部門等法律實施機關采取有效措施，進一步貫徹落實法律各項規定，推動高等教育改革創新，為建設高等教育強國提供良好的法治環境，全國人大常委會于2019年6月19日正式啟動高等教育法首次執法檢查。

高等教育法首次執法檢查的實施路徑

顧名思義，所謂執法檢查是對法律實施情況的檢查監督。執法檢查是全國人大常委會近年來實行的一種重要的法律監督形式。執法檢查的主體是全國人大常委會和全國人大專門委員會；對象是國務院及其部門、最高人民法院和最高人民檢察院；內容是法律實施主管機關的執法工作。檢查前，全國人大常委會要聽取國務院有關部門或“兩高”的執法情況匯報。然后檢查組分成若干小組，赴有關地方進行檢查。執法檢查通常采取多種方式進行，如對國務院有關部門的檢查與對地方的檢查相結合，自上而下的檢查與地方自查相結合，事先安排的檢查與臨時抽查相結合。在檢查中，深入實際，深入基層，通過召開座談會、實地考察、個別走訪等方式，掌握法律實施的真實情況。根據情況，還可召集有關部門就法律實施中存在的問題聽取專題匯報。檢查結束后，檢查組整理出執法檢查報告，對法律實施情況作出全面評價，對法律實施中存在的問題及原因進行分析，并提出改進執法工作的建議。

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值得指出的是，在今年啟動高等教育法執法檢查之前，全國人大常委會已對義務教育法、職業教育法兩部教育法律的實施情況開展檢查監督。例如，1999年9月、10月，全國人大常委會執法檢查組根據執法檢查計劃的安排，對義務教育法的實施情況進行了檢查。檢查的目的是為了全面了解國務院主管部門實施義務教育法的情況，督促各級政府加大普及義務教育的力度，實現2000年基本普及九年義務教育的目標。2013年，全國人大常委會對2006年修訂后的義務教育法的法律實施狀況進行檢查。根據法律要求和當前義務教育發展的新形勢、新任務，這次執法檢查確立了四個重點：義務教育經費保障、管理及使用情況；農村教師隊伍建設情況；促進義務教育均衡發展情況；貫徹教育方針、實施素質教育，提高教育質量情況。此外，在2015年，“為了促進職業教育法貫徹實施，推動我國現代職業教育加快發展，全國人大常委會決定對職業教育法實施情況組織開展執法檢查。這是職業教育法自1996年施行19年來全國人大常委會首次就其開展執法檢查。

顯然，在啟動此次高等教育法執法檢查之前，全國人大常委會已經對教育法律開展過較為系統、全面的執法檢查，積累了豐富的教育法律執法檢查經驗。通過教育法律的執法檢查，較好地促進了教育領域的改革與創新，回應了社會各界所關切的一系列阻礙教育事業發展的重點和難點問題。例如，在職業教育法的執法檢查中，職業學校與企業之間的合作情況即“校企合作”狀況，被視為職業教育法執法檢查的重點。

與義務教育法、職業教育法的執法檢查類似，全國人大常委會對高等教育法的首次執法檢查，同樣確立了執法檢查的“時間表”與“路線圖”。按照高等教育法的要求，在了解高等教育事業發展和法律實施總體情況基礎上，將重點聚焦六個方面：堅持黨的領導，落實黨委領導下的校長負責制情況；提高人才培養質量情況；服務經濟社會發展情況；加強教師隊伍建設情況；深化考試招生制度改革情況；推進“放管服”改革，擴大辦學自主權情況。

根據計劃安排，執法檢查組分成4個小組，在6月至8月分別赴山西、遼寧、黑龍江、新疆等4個省、自治區開展檢查，同時委托北京、上海、浙江、安徽、廣東、廣西、重慶、貴州、陜西、甘肅等10個省（區、市）人大常委會對本行政區域內高等教育法的實施情況進行檢查，并提供書面報告。10月下旬召開的十三屆全國人大常委會會議將聽取和審議檢查高等教育法實施情況的報告。截至7月25日，全國人大常委會對山西、遼寧、黑龍江、新疆等4個省、自治區的執法檢查已全部結束。各省、自治區、直轄市關于高等教育法實施情況的自查工作，則正在有序進行之中。

表1：全國人大常委會開展高等教育法首次執法檢查的基本情況概覽

高等教育法相關法律規定實施狀況的預評估

全國人大常委會對高等教育法開展首次執法檢查，有利于各級政府與高等學校根據高等教育法的法律規定，將高等教育改革與發展納入法治軌道，增強高等教育治理的法治思維和能力。實際上，此次執法檢查確立的六方面重點議題，均為高等教育法實施的重要關切。在這六方面重點中，高等學校的教師隊伍建設，具有特殊的意義。當前，如何對高等學校與教師之間的法律關系進行調整，已構成高等教育法律研究與實務的重要關切。在事業單位體制改革與高等教育領域“放管服”改革的背景下，以教師評聘制度改革為核心的高等學校人事制度改革，引起了社會各界的廣泛關注。基于此，本研究對高等教育法中涉及教師隊伍建設的相關法律規定的實施狀況，進行單獨分析和預評估，并提出相應的改革建議。

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（一）高等學校教師隊伍建設有關法律規定實施的現狀與成效

首先，通過高等教育領域“放管服”改革的深入推進，高等學校人事自主權逐步擴大與落實。高等教育法第37條規定，高等學校根據實際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備；按照國家有關規定，評聘教師和其他專業技術人員的職務，調整津貼及工資分配。

目前，在崗位設置方面，教育部除根據政策要求保留崗位總量、結構比例、最高崗位級別確定權外，其他權限均已下放至所屬高校。收入分配方面，除根據政策要求保留績效工資總量核定權、主要負責人績效工資核定權外，其他權限均已下放至所屬高校。人員聘用、職稱評定等方面，所屬高校根據教學、科研、管理等需要，依法依規自主開展相關工作，教育部做好監督檢查等工作，不干預管理過程。地方高校的編制、人事和薪酬等方面由地方有關部門根據國家有關規定具體管理，有的地方高校反映在用人自主權方面所受限制較多。

其次，高等學校教師評價與考核的機制建設取得明顯進展。高等教育法第48條規定，“高等學校實行教師聘任制。教師經評定具備任職條件的，由高等學校按照教師職務的職責、條件和任期聘任。高等學校的教師的聘任，應當遵循雙方平等自愿的原則，由高等學校校長與受聘教師簽訂聘任合同。”第51條規定，“高等學校應當對教師、管理人員和教學輔助人員及其他專業技術人員的思想政治表現、職業道德、業務水平和工作實績進行考核，考核結果作為聘任或者解聘、晉升、獎勵或者處分的依據。”第52條規定，“高等學校的教師、管理人員和教學輔助人員及其他專業技術人員，應當以教學和培養人才為中心做好本職工作。”

為落實高等教育法關于教師考核、評價的相關法律規定，教育部發布《關于深化高校教師考核評價制度改革的指導意見》（教師〔2016〕7號）、《高校思想政治工作質量提升工程實施綱要》的通知（教黨〔2017〕62號）、《關于加快建設高水平本科教育 全面提高人才培養能力的意見》（教高〔2018〕2號）、《教育部關于狠抓新時代全國高等學校本科教育工作會議精神落實的通知》（教高函〔2018〕8號）、《教育部辦公廳關于開展清理“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學歷、唯獎項”專項行動的通知》（教技廳函〔2018〕110號）等行政規范性文件，進一步明確了高校教師的考核和評價標準。

其中，教黨〔2017〕62號文要求，“完善教師評聘和考核機制，把政治標準放在首位，嚴格教師資格和準入制度。在教師教學評價、職務（職稱）評聘、評優獎勵中，把思想政治表現和育人功能發揮作為首要指標”。教高〔2018〕2號文指出，要“深化高校教師考核評價制度改革，堅持分類指導與分層次評價相結合。根據不同類型高校、不同崗位教師的職責特點，分類分層次分學科設置評價內容和評價方式。加強對教師育人能力和實踐能力的評價與考核。加強教育教學業績考核，在教師專業技術職務晉升中施行本科教學工作考評一票否決制。加大對教學業績突出教師的獎勵力度，在專業技術職務評聘、績效考核和津貼分配中把教學質量和科研水平作為同等重要的依據，對主要從事教學工作人員，提高基礎性績效工資額度，保證合理的工資水平”。教高函〔2018〕8號文指出，“要進一步修訂完善教師評價考核制度，把教學質量作為教師專業技術職務評聘、績效考核的主要依據，在教師專業技術職務晉升中施行本科教學工作考評一票否決制”。教技廳函〔2018〕110號文明確將教職工年度考核、職務職稱晉升、評獎評優等教師考核、評價事項，作為破“五唯”的重點整改內容。

在此背景下，高等學校圍繞教師考核、評價開展一系列新的嘗試和探索。

一是建立負面清單，實施一票否決制。突出政治標準，突出思想政治表現和育人功能在教師考核評價中的地位。在職稱評審中，強化教育教學業績考核和師德考核，實施本科教學工作考評和師德師風一票否決制。

二是實行過程管理，弱化量化指標。提倡“代表作制度”，強化同行評議機制，突出實際貢獻、業績和原創性，破除學術評價的“五唯”頑疾。如南京大學等高校在制定考核方案時，對科研考核進行了簡單化、寬松化、彈性化改造，不以數字和速度論英雄，淡化教師對數字和速度的追求。

三是制定階段性目標，實行聘期考核。如中山大學從2003年開始實施聘任制，與教師簽訂教師職務聘任合同，每三年進行一次聘期考核，通過三次聘期考核已有近200人不再續聘教師崗位，同時對不再續聘教師實行人性化管理，暢通人員立體化分層流轉退出機制。目前，“非升即走”制度、“準聘—長聘制”等制度的廣泛實施，使高校教師“能進能出”“能上能下”成為可能，打破了僵化的高校人事制度傳統。

四是關注個體差異，實行分類管理。致力于探索適應教師崗位特點的分類管理、分類考核、分類評價機制。如湖北省于2014年年底，首次在省內高校推行職稱分類評審，構建多元化復合型評價體系，把教師分為教學為主、科研為主、教學科研并重、社會服務與推廣4種類型，出臺新的分類職稱評審條件，對教師的評價不再唯論文，潛心教學、科研推廣做得好的，也同樣可以評上教授。又如，浙江大學從2010年開始實施教師崗位分類管理，通過設立教學為主崗位和團隊教學崗位，鼓勵保障一部分教師專心教學、安心從事一線基礎教學工作。

（二）高等學校教師隊伍建設有關法律規定實施的法律爭議與改革建議

當然，在高等教育法的實施中，有關教師評聘制度的一系列改革舉措，也產生了一系列法律爭議。

第一，關于教師評聘標準的法律爭議及其改革建議。

對于不同崗位的高校教師而言，不同評聘標準之間的關系和權重如何，尚未形成共識。與此同時，高校制定的關于教師評聘與考核的校規，與高等教育法第51條的法律規定以及教育主管部門的政策，依舊存在較多的不一致和抵牾。

一方面，高校教師評價、考核的“五唯”傾向依舊突出，甚至有愈演愈烈之勢。高校對教師教學業績、教學質量以及思想政治水平和師德師風的評價、考核，仍缺乏實質性進展。師德與本科教學考評的一票否決制，仍未在教師專業技術職務晉升中得到有效的貫徹和落實。另一方面，對教師進行分類評價、分類管理的高校，仍不占主流。突出教師教學能力或社會服務能力考查的“教學型教授”“產業型教授”等新型職稱評審序列，仍未獲得全面推廣。

總體而言，在現行的高校教師考核、評價機制設計中，仍然存在教師選聘把關不嚴、師德考核操作性不強；考核評價缺乏整體設計，對教師從事教育教學工作重視不夠、重數量輕質量的問題還比較嚴重；考核評價急功近利，考核結果的科學運用有待完善等問題，亟待進一步改進和完善。

對此，應增強高校教師考核與評價機制制定的民主正當性，完善教師參與治校治學機制。設計具體的聽證程序和“同意機制”，以保障教師的知情權、參與權和監督權。進一步增強高等學校學術委員會等合議制組織，在教師考核、評價校規制定過程中的職責與權限。

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第二，新型人事制度的法律爭議和改革建議。

在“非升即走”制度、“準聘—長聘制”等新型人事制度逐漸被推廣適用的背景下，高校教師的聘用合同與職稱評審的結果直接掛鉤。然而，在職稱評審標準日趨嚴苛的狀況下，高校教師可能由于無法預見職稱評審校規的修訂趨勢而被學校解聘或不續聘。顯然，這種制度設計有悖于信賴利益保護原則和誠實信用原則。依據信賴利益保護原則和誠實信用原則，高校教師職稱評審校規的修訂，應僅適用于其頒行后招聘和引進的教師，而不得溯及既往。

第三，高校教師聘用合同中權利義務的約定，仍缺乏平等協商、意思自治的過程。

聘用合同中教師與高校之間的權利義務設定，往往具有“不平衡性”“不對等性”等特征。這種狀況與高等教育法的法律規定相抵觸，與勞動合同法、《事業單位人事管理條例》等相關法律法規的精神相違背。

實際上，對教師聘用合同義務的設定，應進行公平性、合理性檢驗。考察高校解聘或不續聘的理由，是否正當、合理抑或恣意妄為。在根據聘用合同對教師作出解聘或不續聘等決定時，須對教師違反聘約的情形進行檢驗。通常情況下，只有在高校教師違反聘用合同的情節重大時，高校方可作出解聘或不續聘的決定。

第四，高等學校教師人事自主權的擴大與落實具有相對性、政策性和有限性。

受強制性政策規定的影響和束縛，在編制管理、高層次人才引進、高校教師薪資分配等進人用人的關鍵問題上，高等學校的人事自主權依舊不足。編制、崗位、進人用人、薪酬分配、經費使用管理等方面的深層次問題，依舊未能徹底解決。例如，教育部所屬高校現行編制規模主要是上世紀90年代初由編制管理部門核定。高等教育事業根據國家需要經過一個時期的快速發展后，高校編制嚴重不足，遠遠不能滿足事業發展需求。受原有長期編制不足的影響，高等學校特別是市屬本科高校、高職院校教師總量缺口較大，與高校的辦學及招生規模不相匹配，影響學校發展。破除這種狀況的方法是，探索實行高校人員總量管理，納入總量管理的人員享有相應待遇和保障。由中央編辦、教育部、財政部等相關部門根據生師比、辦學層次、高校特點和事業發展需要等研究制定高校人員總量核定指導標準和試點方案；適時選擇不同層次類型、工作基礎好、日常管理規范的高校開展試點，取得經驗后逐步推開。根據高校發展需要實施調整編制、崗位總量，在核定績效工資總量時向高層次人才集中單位傾斜等工作。