我國社會工作立法基本問題研究

徐道穩

自2006年以來，國家有關部委相繼出臺了發展社會工作的政策達到20多項，包括綜合政策、專項政策、有關社會工作領域政策和社會工作服務標準；國家頒布與社會工作相關的法規政策更是達到30多項，如《反家庭暴力法》《社會救助暫行辦法》《國家中長期人才發展規劃綱要》《關于加快發展養老服務業的若干意見》等，但是國家層面專門的社會工作立法尚付闕如。與政策實踐形成鮮明對照的是社會工作立法研究成果不多，而且這些成果很少在法學專業刊物上發表，作者也很少來自法學界，這說明社會工作立法尚未進入主流法學家的視野。在此形勢下，社會工作界有必要加強對社會工作立法的研究，為社會工作行業健康發展提供智力支持。本文擬在現有研究的基礎上對社會工作立法的必要性、基本原則、立法模式、立法重點等基本問題作進一步探討，以期為社會工作立法實踐提供參考。

一、社會工作立法的必要性

許多研究對社會工作立法的必要性避而不談，或者視“必要性”為不言而喻的議題。實際上，在民生立法欠賬太多的情況下，說清楚“必要性”對推動社會工作盡快立法非常重要。當然，也有研究者探討了社會工作立法的必要性，認為社會工作立法是中國社會結構變遷和社會管理方式轉變的需要，是民眾需求多元化和社會工作職業化的需要。①張青：《論社會工作立法的必要性及其推進理路》，《社會主義研究》，2011（3）。這種觀點無疑是正確的，然而筆者認為，從社會工作職業化的實際出發，而不是從社會結構和社會管理的宏觀敘事出發，來論證社會工作立法的必要性也許更有價值，也更有說服力。

（一）社會工作發展到一定規模需要立法加以規范

中央提出“構建宏大的社會工作人才隊伍”以后，我國社會工作專業人才隊伍迅速壯大，行業從業人員和服務機構漸成規模。截至2017年底，全國社會工作專業人才總量達到102.5萬人，其中取得助理社會工作師和社會工作師證書的人員為32.6萬人；分布在企事業單位、社區和社會組織中的社會工作專業崗位達31.2萬個；各地成立民辦社會工作服務機構7511家。①《民政部辦公廳關于2017年度社會工作和志愿服務法規政策規劃落實情況的通報》，http://www.chinanpo.gov.cn/2351/108932/index.html，2018年5月10日。社會工作服務領域逐步從社會福利、社會救助擴展到防災減災、司法矯治、信訪維穩、民族宗教等十幾個領域。②南燕：《民辦社會工作服務機構發展》，載王思斌、鄒文開主編：《回顧·反思·展望：中國社會工作輝煌發展的十年》，北京：中國社會出版社，2016，第357頁。社會工作實務正在從東部地區向中西部邊遠貧困地區延伸，從城市向農村地區延伸，社會工作行業在保障改善民生、創新社會治理、促進社會和諧等方面發揮日益重要的作用。隨著社會工作職業化的深入推進，社會工作行業規模將進一步擴大，其影響力會繼續提升，社會工作相關主體之間的關系將越來越復雜。作為社會福利的傳遞機制，社會工作在社會福利制度中如何定位？社會工作的資源如何籌集和分配？政府、社會服務機構、社會工作者、服務對象之間的關系如何調整？這些問題在現行政策體系中都找不到答案，迫切需要立法加以解決。

（二）社會工作發展的瓶頸需要立法加以突破

社會工作職業化取得的成績有目共睹，但也存在不少問題，其中有些問題已經成為阻礙社會工作深入發展的瓶頸。例如，我國社會工作發展不平衡問題非常突出。至2017年，我國共開發社會工作專業崗位312089個，其中北京69333個，廣東省29440個，但是最少的省區只有幾百個；全國成立民辦社會工作服務機構7511家，其中廣東省達到1406家，最少的省區只有幾十家；全國社會工作投入資金總量達51.1億元，其中，廣東社會工作投入超過18億元，上海社會工作投入超過13億元，最少的省區只有幾百萬元。我國幅員遼闊，發展不平衡本屬正常，但是社會工作發展差異如此巨大，說明在少數省區社會工作職業化進展緩慢，社會工作服務僅僅是“盆景”，遠未成為“風景”。再如，社會工作服務的行政化問題也很嚴重。社會工作服務是一項專業性的福利服務，與政府部門提供的一般的公共服務有很大的區別，但是，政府部門將社會工作服務視為一般公共服務的延伸，并將其納入行政化的管理體系。行政化管理導致一線社工陷入填表、文字處理、活動開展等瑣事而不能自拔，無法專心提供服務，職業倦怠現象較為普遍。上述問題是在社會工作職業化過程中逐步形成并日益成為發展社會工作的瓶頸，這些問題某種程度上是現行政策體系造成的，無法依靠現行政策體系解決，必須通過立法增強發展社會工作的剛性要求、改變發展社會工作的方式才有可能解決。

（三）社會工作制度體系需要立法加以確立和引領

十多年來，中央和地方出臺了一系列政策，初步建立了綜合政策引領、專項政策配套、地方政策支撐的社會工作制度框架。綜合政策有中央18部門《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》，中央19部門《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃（2010-2020）》。專項政策包括職業水平評價、職業水平考試、崗位開發、人才激勵、政府購買社工服務、社會工作服務標準、民辦社工機構發展等。專門領域政策包括社區、災害、青少年、社會救助、精神衛生、社區矯正等。為貫徹落實中央政策，各地出臺了大量的支持社會工作發展的政策，包括督導、評估、薪酬福利等創新性政策。縱觀中央和地方的政策，我國社會工作制度體系主要包括培養評價、崗位開發、使用激勵、財政支持、評估管理等。這些制度主要表現為政策，很少表現為法律。政策的特點是宣示性內容多、操作性內容少，而且效力等級低，可變性強。為推動社會工作事業向縱深發展，現有制度框架需要法律加以確認，未來的發展方向也需要法律加以引領，最終形成法律、法規、政策相互銜接的社會工作制度體系。

二、社會工作立法的基本定位和原則

（一）基本定位

立法的基本定位是關于立法性質和目的的基本認識。社會工作立法具有社會法的基本屬性，這是由社會工作的性質和社會法的特點決定的。關于社會工作的性質，國內外學者觀點紛呈。①O·威廉·法利等：《社會工作概論》，隋玉杰等譯，北京：中國人大學出版社，2005，第7頁；王思斌主編：《社會工作概論》，北京：高等教育出版社，1999，第13頁。雖然社會工作在不同的時代有不同的內容，學界對其也有不同的認識，但是從中可以總結出社會工作的基本特點：社會工作是一項福利性服務活動；服務的主體是社會工作者；服務對象主要是在經濟、身體、心理、人際關系等方面處于困境的人；服務方法是科學的專業的方法；服務的作用是預防社會功能失調，幫助個人解決問題，促進個人、家庭和社區的發展。可見，社會工作是一項具有社會福利屬性的職業活動，因而社會工作制度也是社會福利制度的組成部分。

關于社會法的概念，法學界沒有統一的認識。學者們在不同層面使用“社會法”一詞，竺效將其總結為狹義、中義、廣義和泛義四個層面。狹義的社會法即是社會保障法；中義的社會法是法律體系中的一個部門，包括勞動法、社會保障法和特殊群體權益保護法；廣義的社會法是指公法和私法之外的第三法域；泛義的社會法是指與自然法和制定法相對應的“社會中的法”。②竺效：《法學體系中存在中義的“社會法”嗎?——“社會法”語詞使用之確定化設想》，《法律科學》，2005（2）。本文在中義上使用社會法的概念。③中義的社會法是我國社會主義法律體系中的一個部門。我國法律體系主要由憲法和憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七個法律部門組成。詳見《吳邦國委員長在十屆全國人大常委會第二次會議上的講話》，http://www.npc.gov.cn/npc/wbgwyz/jhwz/2003-06/12/content_327541.htm，2017年3月18日。

中義的社會法具有以下特征：第一，社會法的目的是落實公民的社會權利。社會權利包括經濟福利、安全的權利和分享社會財富的權利，根據社會流行的標準過一個文明人體面生活的權利，由教育制度和社會服務制度加以保障。④Thomas Humphrey Marshall and Tom Bottomore. Citizenship and Social Class. London: Pluto Press, 1992, p.8.社會權利理論推動了社會法的產生和發展，社會法是一個由社會權內在本質決定的有邏輯結構的制度體系。⑤李炳安、湯鵬：《論社會法的產生》，《法學雜志》，2013（6）。第二，社會法的調整對象是勞動關系和社會保障方面的法律關系。根據中義社會法，我國社會法體系包括勞動法、社會保險法、社會救助法、老年人、殘疾人、未成年人等特殊群體權益保護法，因此社會法主要調整勞動關系、社會保險、社會救助、特殊群體權益保護方面的法律關系。第三，社會法重視群體利益。與重視個人利益的私法不同，社會法追求群體利益的實現。社會法中的人是具有共同群體特征和利益關聯的人，其存在形態為“群”與“群之成員”。①趙紅梅：《個體之人與集體之人——私法與社會法的人像區別之解析》，《法商研究》，2009（2）。社會法當然講個人利益，但是這里的個人利益與群體利益密切關聯，具有鮮明的群體特征，如勞動者的利益、殘疾人的利益都是如此。第四，社會法的調整方式是積極的。因為社會法是社會權利的規范化表達，而社會權利是積極的權利，所以社會法要求國家和第三人采取積極的作為幫助人們實現社會權利。當然也有學者認為，積極是社會權利的主要面向，但是社會權利也有某些消極面向，如“福利權禁止國家恣意地侵犯公民已經獲得的福利權益”。②胡敏潔：《福利權研究》，北京：法律出版社，2008，第67頁。

綜上所述，社會工作的福利屬性和社會法的社會權利目標高度契合。基于此，我國社會工作立法應當以社會主義法治理念為指導，以憲法和相關法律為依據，堅持社會法的基本定位，以社會服務為中心，充分體現中央關于社會建設的系列精神，積極回應社會工作職業化過程中的專業價值、專業水平、職業發展、管理體制等現實問題，促進我國社會工作事業健康快速發展。

（二）基本原則

1. 堅持培育扶持和規范管理相結合。我國社會工作發展走的是“政府推動，民間運作”的路徑。政府推動的關鍵是政府購買服務，民間運作主要是民辦社會工作機構的運作。在有關政府購買服務和推動社工機構發展的政策文件中，扶持社會工作發展的措施（如降低登記門檻、簡化登記程序、設立專項資金、公益創投、補貼獎勵、減免費用等）具體而實在，但是監督管理方面的措施往往比較原則，操作性不強。特別是主管部門提出，到2020年，在全國發展8萬家管理規范、服務專業、作用明顯、公信力強的民辦社會工作服務機構，而目前全國社工機構只有7000多家。在這種背景下，基層政府難免存在“重培育扶持，輕監督管理”的傾向。在政策和實踐層面都存在“重培育，輕管理”的情況下，社會工作立法尤其要遵循“培育扶持和規范管理相結合”的原則。一方面要培育社工機構的內部治理能力、專業服務能力、項目開發能力和獲取社會資源的能力，另一方面也要制定具體可操作的措施，加強對機構運營的管理，特別要加強對財務過程的監管，保障社工的合法權益，確保機構的非營利性。

2. 堅持繼承和創新相結合。在過去十年中，國家有關部委相繼出臺了發展社會工作的政策達到20多項，初步建立了由人才培養、職業評價、崗位開發、薪酬福利、政府購買服務等組成的社會工作制度體系。這一制度體系是政府和社會各界十年探索的寶貴成果，是符合我國國情的制度設計。社會工作立法不可能撇開現行的制度框架而另起爐灶，只能在繼承的基礎上進行改革和創新。改革就是要對崗位開發、薪酬福利、政府購買服務等制度中不適應社會工作職業化的部分進行調整和改良。創新是指對國外的立法成果進行創造性轉化。我國社會工作制度體系尚不健全，就業準入制度、督導制度、評估制度和職業發展制度尤其薄弱，而發達國家社會工作發展比較成熟，法律制度也比較完善，其立法經驗和立法成果可以成為我國社會工作立法創新的有益借鑒。

3. 堅持立足現實和面向未來相結合。“立足現實”就是要對社會工作職業化的現實狀況有一個全面客觀的認識，從而制定出與現實情況相適應的法律。目前，我國社會工作發展的現實有幾個基本特征。一是行政化發展模式，即用行政動員的方式發展社會工作。二是發展規模不大。從100萬人才總量、30多萬從業人員這些絕對指標看，我國社會工作規模似乎不小，但是與13億人口規模及巨大的服務需求相比，就顯得比較小。三是發展極不平衡。取得助理社會工作師和社會工作師的人員、社會工作崗位開發、資金投入、民辦社會工作機構主要分布在珠三角、長三角等經濟發達地區，中西部地區相對落后。社會工作立法不能脫離這一現實，應當在立足現實的基礎上通過立法創新緩解行政化對社會工作發展的消極影響、促進社會工作均衡發展。“面向未來”是指社會工作立法不是對現實的簡單確認，而是要科學認識社會工作發展方向，引領我國社會工作與國際接軌。我國社會工作未來發展可能呈現如下態勢。一是推動和參與主體從部門化到社會化。社會工作將不僅是某一政府部門的工作，而是眾多政府部門和社會各界共同參與的社會福利事業。二是服務內容從職業化到專業化。社會工作行業分工將越來越細化，專業領域快速發展，服務水平逐步提高。三是社會工作的影響從邊緣化到主流化。隨著社會工作成為全社會參與的社會福利事業，社會工作的社會認知度和認可度將越來越高，社會影響力也越來越大。社會工作立法應當順應社會工作的發展趨勢，制定出引領社會工作發展的法律。

三、社會工作立法模式選擇

立法模式是指立法機關所采用的立法方法、結構、體例及形態的總稱。立法模式是任何一種立法活動必須面臨的首要問題，它決定著立法的基本框架和基本內容，因此，對社會工作立法模式研究具有重要的理論和實踐意義。竺效、楊飛通過對境外社會工作立法的梳理，指出社會工作立法包括三種模式。①竺效、楊飛：《境外社會工作立法模式研究及其對我國的啟示》，《政治與法律》，2008（10）。一是集中立法模式，即制定一部內容全面的社會工作法，完整地規定關于社會工作的各項制度，例如，《社會工作法》或《社會工作職業法》。二是分散立法模式，即在多部法律中分別規定社會工作各方面制度，例如，《社會工作者法》或《社會工作者注冊法》。三是附屬立法模式，即在社會福利或社會服務立法中附帶地規定社會工作某些方面的制度。

上述立法模式是根據立法內容的集中度來劃分的。與此不同的是，張青根據社會工作的開展過程把社會工作立法分為三個層次。②張青：《論社會工作立法的必要性及其推進理路》，《社會主義研究》，2011（3）。一是社會工作受體立法，包括未成年人保護法、老年人保護法、殘疾人保護法等。二是社會工作載體立法，包括社會福利、社會救濟、社會保險立法等方面的立法。三是社會工作主體立法，包括社會工作者立法、社會行政立法、社會團體立法、社會服務機構立法等。袁光亮則根據社會工作的開展過程把社會工作立法分為社會工作者立法、社會工作服務對象立法、社會工作服務領域立法和社會工作活動載體立法四個方面。③袁光亮：《社會工作立法的中國視角》，北京：法律出版社，2013，第194-195頁。

根據立法內容的集中度來劃分的立法模式法學味道更濃一些，只是這種劃分的學理意義大于現實意義。其實，集中立法和分散立法之分是一種理想類型，現實中任何一個領域都不可能依靠一部法律“打天下”，多是由一部基本法律和其他輔助性法律組成的法律體系來調整相應的法律關系。民法典是集中度很高的法律，但是它也是在分散立法的基礎上編纂而成的，其過程是分散的，結果是集中的。根據社會工作過程來劃分的立法模式更具社會工作專業的味道，但是這種劃分的缺陷更為明顯。首先，這種劃分把社會保障立法、社會組織立法和特殊群體權益保護立法納入社會工作立法體系，顛倒了社會工作是社會福利的組成部分的邏輯關系，把社會工作法律與社會法混為一談。其次，這種劃分將社會工作過程的相關主體視為靜態的孤立的個體，割裂了各相關主體之間的關系。從法律的角度看，社會工作者、社會工作服務對象、社會工作機構都是法律關系的主體。社會工作法律就是要調整各主體之間的關系，對各主體的權利義務進行界定，以便社會工作過程順利展開。法律不可能也沒必要對各個主體的行為單獨規制，因此，以社會工作過程來劃分的立法模式在理論上站不住腳，在實踐上也行不通。

根據我國社會工作實踐的具體情況，借鑒境外社會工作立法的成功經驗，我國社會工作立法從職業角度和事業角度展開可能更具現實意義。從職業角度立法就是以社會工作者為中心，通過權利義務的設置把社會工作過程中的相關主體連接起來，從而規范各主體的行為，實現社會工作過程依法展開。主管部門和學者們曾就職業角度立法提出過不同的名稱，例如《社會工作者條例》《社會工作專業人才管理條例》《社會工作師法》等。社會工作專業人才與社會工作者是兩個完全不同的概念，社會工作專業人才不一定從事社會工作實務，即不一定是社會工作者，因此，以《社會工作專業人才管理條例》為名稱顯然不妥。目前大陸的社會工作師不具有職業準入的性質，與律師以及臺灣地區的社會工作師不可同日而語，因此，對社會工作師立法條件尚不成熟。綜上所述，從職業角度立法以《社會工作者條例》為名稱較為合適，也符合國際社會工作立法的主流。至于為什么用“條例”而不用“法”，學界已有論述，此處不贅。①竺效、楊飛：《境外社會工作立法模式研究及其對我國的啟示》，《政治與法律》，2008（10）。從事業角度立法就是把社會工作視為一項社會福利事業，從法律上確立社會工作基本制度以及各相關主體的責任，其表現形式可以是《社會工作條例》，將來可以是《社會工作法》。《社會工作條例》和《社會工作者條例》的關系就如同《教育法》和《教師法》的關系，是普通法和特別法的關系。

職業立法和事業立法對社會工作發展都很重要，但是在目前立法資源緊張的情況下，可先進行職業立法。先進行職業立法符合從易到難的規律。社會工作事業在縱向上涉及多個環節多個主體，其中權利義務關系復雜，在橫向上包含諸多具體的工作領域，每個領域的權利義務關系也不同，事業立法的難度很大。相比之下，《社會工作者條例》以職業為中心，內容相對單一，而且有類似的職業立法經驗可供借鑒，因此立法的難度較小。實際上，職業立法優先于事業立法也是一個較為普遍的現象。例如，我國律師、執業醫師只有職業立法，沒有事業立法，教育領域先有教師法，后有教育法。從實踐需要看，我國社會工作職業化更需要通過職業立法來解決一線社工專業水平不高、職業發展不暢等突出問題。

四、社會工作立法的基本框架

職業立法和事業立法構成社會工作立法的兩種模式，分別表現為《社會工作者條例》和《社會工作條例》。立法的模式不同，法律的基本框架和內容也應該有所不同。我國中央層面的社會工作立法尚付闕如，但是有三個地方社會工作立法例，即《珠海市社會工作促進辦法》、《汕頭經濟特區社會工作者條例》和《廣州市社會工作服務條例》。考察地方社會工作立法例有利于我們認識不同立法模式下的法律框架。從立法名稱看，《珠海市社會工作促進辦法》是事業立法，《汕頭經濟特區社會工作者條例》是職業立法；廣州的做法是針對社會工作事業的一個環節即社會工作服務進行立法，因此，《廣州市社會工作服務條例》是一部不完整的事業立法。從立法內容看，三部地方立法都規定了政府、社工機構、社會工作者和社會工作者協會四個主體的權利義務，但是規定的角度和重點明顯不同，如表1。珠海對政府的責任規定最多，要求將發展社會工作納入政府部門績效考核；汕頭對社工機構的約束最嚴，要求社工機構聘用或解聘社工應當向民政部門備案；廣州對社工的要求最低，只要求社工應當具備社會工作專業知識和技能。另外，廣州未涉及薪酬福利，珠海未涉及社工服務。

表1 地方社會工作立法基本框架

作為事業立法，《珠海市社會工作促進辦法》的結構似乎并不完整，缺少“社會工作制度”和“社會工作服務”等內容。作為職業立法，《汕頭經濟特區社會工作者條例》缺少“從業資格”的規定，而且對社會工作者的權利義務規定不夠。造成地方立法結構不完整的原因可能有二：一是社會工作在我國是新生事物，立法經驗不足；二是地方立法權有限，有些內容不宜涉及。從結構上看，上述兩個地方立法有明顯差異，但是從具體內容上看兩個地方立法的區分度并不高，而且似乎有律師法的影子。人們習慣把社會工作者和律師、醫師類比，地方社會工作立法受律師法的影響較大。實際上，社會工作者與律師在工作性質和社會功能上相去甚遠，而社會工作事業與教育事業在性質上更加接近。根據馬歇爾的社會權理論，受教育權是社會權利中最重要的權利，教育制度和社會服務制度是實現社會權利的主要制度設計。①Thomas Humphrey Marshall and Tom Bottomore. Citizenship and Social Class. London: Pluto Press, 1992, p.8.因此，教育事業立法對社會工作立法可能有更大的參考價值。參考教育法和教師法的關系，《社會工作條例》和《社會工作者條例》的基本框架和內容應該有明顯差異。

《社會工作條例》是我國社會工作事業的基本法，應當確立社會工作作為社會福利基本制度組成部分的法律地位，明確社會工作的社會福利服務性質，從而確定政府的主體責任；同時也要明確社會工作機構、社會工作者、社會工作者協會、社會工作服務對象和社會公眾在社會工作過程中的權利和義務。據此，《社會工作條例》的基本框架大致是：總則；社會工作基本制度；社會工作服務機構；社會工作者；社會工作者協會；社會工作服務對象；社會工作經費投入與條件保障；社會工作管理和監督；法律責任等。相對于《社會工作條例》，《社會工作者條例》是特別法，是以社會工作者為中心的職業立法，其基本框架大致包括：總則，包括立法目的、立法依據、基本概念、主管部門等；從業資格和注冊管理，即規定從事社會工作必須獲得相應的從業資格證書并接受注冊管理；社會工作者權利義務；社會工作者協會；薪酬福利和職業發展；保障與支持；監督管理；法律責任等。從立法的基本框架看，事業立法和職業立法的內容有交叉，如社會工作者及其組織、監督管理等，但是兩者規定的側重點不同、程度也不同。例如《社會工作條例》對社會工作者協會僅作原則規定，其中的監督管理面向社會工作事業的各個環節和所有領域；而《社會工作者條例》則需要對社會工作者協會的職責和權利做出具體規定，其中的監督管理僅針對社會工作者及相關事項。

五、社會工作立法的重點難點

如前所述，在立法資源緊張的情況下，職業立法可先于事業立法，即先進行《社會工作者條例》立法，而《社會工作者條例》主要包括從業資格和注冊管理、社會工作者權利義務、社會工作者協會的權利和職責、薪酬福利和職業發展等內容，其中從業資格即就業準入是職業立法的關鍵和重點。從立法內容看，就業準入是職業立法的核心，沒有就業準入，職業立法的意義將大打折扣。我國教師法、律師法、執業醫師法、注冊會計師法、護士條例等職業立法無不設置就業準入，可以設想，如果沒有就業準入，這些職業和其他眾多職業沒有什么區別，也就沒有立法的必要。從國際社會工作立法的實踐看，就業準入是各國社會工作立法的普遍做法。英國、美國、加拿大、澳大利亞、中國香港、中國臺灣等國家或地區都對社會工作者設置就業準入。

就業準入雖然很重要，但是目前要將其納入立法程序難度較大。難點之一是來自自由主義職業觀的影響。自由主義職業觀的代表人物米爾頓·弗里德曼認為，職業壟斷是中世紀行會制度的特征，推翻中世紀行會制度是自由主義思想的勝利，對某些職業設置限制的做法是一種倒退。①米爾頓·弗里德曼：《資本主義與自由》，張瑞玉譯，北京：商務印書館，2001，第131頁；第137頁。弗里德曼把對職業的限制分成三種形式，包括注冊、證明和執照。②米爾頓·弗里德曼：《資本主義與自由》，張瑞玉譯，北京：商務印書館，2001，第131頁；第137頁。這里的“注冊”類似于我國的備案，即政府部門將從事某種職業的人登記在案，但是這種登記行為并不構成對人們就業的限制。“證明”就是政府部門對掌握某種技能的人發給證明書，以便這些人作為勝任某種工作的依據，但是這種證明書僅具有證明效力，并不能阻止沒有這種證明的人從事需要這些技能的活動。“執照”是行政機關對從事某種職業的人的行政許可，沒有獲得執照的人不允許開業，否則將受到處罰。三種措施對職業限制的程度依次提高。弗里德曼對限制程度較低的注冊和證明勉強接受，但是對發給執照限制人們就業的做法堅決反對。他甚至反對對醫生實行就業準入。他認為，就業準入會減少行醫的數量，降低行醫的質量，迫使公眾對較差的醫療服務支付較多的代價，阻礙醫學科學和技術的發展，因此，行醫所需的執照應該取消。①米爾頓·弗里德曼：《資本主義與自由》，張瑞玉譯，北京：商務印書館，2001，第151頁。

就業準入無疑是對就業自由的限制，與就業權的理念和內容相沖突。《世界人權宣言》規定：“人人有權工作、自由選擇職業、享受公正和合適的工作條件并享受免于失業的保障。②《世界人權宣言》（聯合國大會1948年12月通過）第32條第1款。”據此，法學研究者認為，就業權是勞動者以獲得和保持工作機會為核心利益、從而實現其生存與發展目的的勞動權利，主要包括自主擇業權、平等就業權、就業服務權、解雇保護權等。③穆隨心：《就業權內容探析》，《河北法學》，2006（2）；王曉杰：《作為國家義務的就業權》，《浙江學刊》，2010（4）；李運華：《就業權：概念的建構與分析》，《社會保障研究》，2011（4）。法律上的任何權利都應當受到一定程度的限制，就業權也不例外。因為就業權是公民的基本權利，關乎公民的生存和發展，所以對就業權的限制必須要有限度。筆者認為，對就業權的限制應當遵循下列基本原則。一是必要原則。對就業的限制應當出于對國家安全、公共安全和生命財產安全的考慮，就業準入應當為公共利益所必需。二是最小限度原則。對就業限制的程度應當盡可能小，用“證明”能夠解決問題的就不要用“執照”。三是法定原則。對公民自由權的限制應當具有明確的法律依據，在我國，只有法律和行政法規能設定就業準入，其他政策文件無權設定。綜上，就業準入確實影響就業自由，但是在特定條件下可以由法律設定，這也是世界各國的普遍做法。

具體到社會工作行業，是否需要設置就業準入？從必要性上看，設定就業準入的行業都具有很強的公共性和專業性，公眾對這些行業的專業性缺乏認知，如果對從業者不作任何要求，有可能損害公共利益。自由主義者主張取消行醫執照是基于這樣的假設，即患者有能力有知識來選擇合格的醫生，不需要政府通過核發執照來實施家長主義關懷。實際上，這一假設是不成立的。社會工作者主要為弱勢群體提供服務，社會工作服務除了具有公共性和專業性外還有福利性，從業者需要具備特殊信譽和特殊技能。一般而言，弱勢群體對專業能力和專業信譽的辨別力比普通公眾要低，因此，他們更需要公共權力機構幫助他們辨別。社會工作服務的公共性、專業性和福利性是對社會工作者設定就業準入的理論依據。

從限制的程度看，采用備案和證明的方式能否滿足行業發展的需要？我國從2008年開始舉行社會工作者職業水平評價考試，職業水平評價證書就是弗里德曼所說的“證明”。目前，社會工作行業取得職業水平證書的比例較低，而且人才流失嚴重，導致越來越多的非專業人士進入該行業，稀釋了社會工作服務的專業能力和專業信譽，這說明“證明”對社會工作發展的作用非常有限，迫切需要設置就業準入。通過就業準入提高社工的地位和薪酬待遇，對社工人才形成吸引和集聚效應，從而使整個行業形成“向上競爭”局面，扼制當前從業門檻越來越低、人才流失日趨嚴重的“向下競爭”的態勢。這一點在教師、醫師、律師的職業發展過程中已得到體現。

自由主義職業觀是就業準入立法的認識障礙，而當前經濟發展和就業的新形勢則是就業準入立法的實踐障礙。1994年實行職業資格證書制度以后，④《勞動部人事部關于頒發〈職業資格證書規定〉的通知》（勞部發〔1994〕98號）。我國實行就業準入的職業數量急劇增加，職業資格政出多門，一直到2004年《行政許可法》頒行后這種情況開始改變。針對以前職業資格考試太亂、證書太濫，部門、地方和機構隨意設置職業資格等亂象，國務院于2008年清理了一大批職業資格。①《國務院辦公廳發布關于清理規范各類職業資格相關活動的通知》（國辦發〔2007〕73號）。2013年，新一屆政府開始以“簡政放權、放管結合、優化服務”（簡稱放管服）為重點的行政體制改革。在這個背景下，國務院先后取消了434項職業資格許可和認定事項，削減比例達到原總量的70%以上。②《人力資源社會保障部關于印發進一步減少和規范職業資格許可和認定事項改革方案的通知》（人社部發〔2017〕2號）。2017年，人力資源社會保障部公布《國家職業資格目錄》，保留了140項國家職業資格，涵蓋了教育、法律、經濟、衛生、環保、建筑、交通等重要的行業領域。③《人力資源社會保障部關于公布國家職業資格目錄的通知》（人社部發〔2017〕68號）。如果說2008年的清理活動是遵守《行政許可法》規范職業資格設置的話，那么2013年以后大量取消職業資格則是“放管服”改革的重要內容，目的是降低就業創業門檻，激發市場活力和社會創造力，促進創業創新。在當前經濟進入新常態、就業壓力居高不下的形勢下，似乎不具備推動設置就業準入的外部環境，有關部門也沒有設置就業準入的內在動力，因此，目前推動社會工作者就業準入立法難度是非常大的。

然而，事物總是發展變化的。隨著經濟社會的發展，社會分工日益細化，新的職業不斷出現，現行的職業資格勢必需要動態調整。根據《人力資源社會保障部關于公布國家職業資格目錄的通知》，設置就業準入的路也沒有堵死，只是設置的程序更加嚴格和規范。職業資格的新增和取消須由人力資源社會保障部會同國務院有關部門組織專家進行評估論證并廣泛聽取社會意見，新設置的就業準入必須嚴格遵守《行政許可法》和《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》（國發〔2013〕39號）。從這個意義上說，設置社會工作者就業準入未來仍具有可能性。從現實性看，在目前保留的140種職業資格中，技能類職業資格有81種，專業技術類職業資格有59種。在81種技能類職業資格中只有5種是準入類職業資格，占6.2%；在59種專業技術類職業資格中，準入類36種，占61.0%。在140種職業資格中，準入類41種，占29.3%。④《人力資源社會保障部關于公布國家職業資格目錄的通知》（人社部發〔2017〕68號）。相對而言，專業技術類職業資格設置就業準入可能性較大。社會工作者職業資格屬于專業技術類，而且與教師、醫生、護士、法律職業、注冊會計師等準入類職業在專業性和公共性上比較接近，因此，設置社會工作者就業準入還具有現實性。

六、結語

我國社會工作職業化的制度體系已初步形成，這為社會工作立法打下了良好基礎，但是社會工作立法仍然任重道遠。推動社會工作立法需要學術界和實務界的共同努力。一方面，社會工作學界要加強社會工作立法基本問題和具體問題的研究，增加與法學界的聯系和溝通，促使社會工作立法盡快進入主流法學家的視野，提高社會工作立法研究的整體水平；另一方面，實務界也要堅持專業化本土化導向，細化服務領域，增強實務技能，著力提高服務水平，為社會工作立法奠定實踐基礎。推動社會工作立法需要著力解決重點和難點問題。我們即要反對亂考試、濫發證的職業資格泛濫現象（如要求營業員、推銷員、客房服務員等服務人員持證上崗），又要防止矯枉過正，對確實需要準入的職業而不予準入；既要通過設置就業準入提高和維持社會工作的專業性，又要堅持職業門檻的適度性以平衡專業性目標和就業目標的關系。