聚焦著力點攻堅克難推動京津冀協同發展

曾憲植

2019年年初，習近平總書記在京津冀協同發展座談會上強調，過去的5年，京津冀協同發展總體上處于謀思路、打基礎、尋突破的階段，當前和今后一個時期進入到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關鍵階段，需要下更大氣力推進工作。

一、京津冀協同發展進入攻堅克難關鍵期

“滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難”形象地描述了這一關鍵階段的特征，也說明了這一階段的挑戰性和任務的艱巨性。挑戰和機遇是相伴相生的，只有迎接挑戰才能抓住機遇。就目前情況來看，財政收入減少，GDP大幅下降，產業轉型壓力加大，京津冀三地都面臨著巨大壓力和挑戰。

先看北京，五年來疏解非首都功能，外遷不符合首都發展的制造、零售、批發、運輸、倉儲等產業業態，疏解退出的一般制造業企業多達2600多家，疏解提升市場700多個。北京城市進入了減量發展時期，僅2018年就退出一般制造業企業656家，疏解提升市場和物流中心204個。2019年，還將退出300家以上一般制造業企業，疏解提升市場和物流中心66家。未來，在京央企及分支機構、金融業、高等院校也將列入外遷的名單。這樣做，一方面，北京的人口得到了有效控制，2017年末，北京全市人口減少了2.2萬人，實現了人口負增長。2018年末再減16.5萬人，徹底遏制了人口過快增長的勢頭，城鄉建設用地減量約34平方千米，建設面積減少1200多萬平方米，為充分發揮首都功能提供了空間。另一方面，產業、人口等經濟要素的流出意味著地方財政的稅源在縮小，GDP、地方稅收的流失，使北京財政收入增速明顯放緩，在新的稅源沒有形成的情況下將對產業發展、財政收入造成重大影響。2018年，北京GDP并未出現下滑，增速保持在6.6%，但一般公共預算收入卻出現了大幅“跳水”，從2015年的14.7%下降到只有6.1%，創下了十年來最低。2019年則是收支平衡最緊的一年，財政形勢尤為嚴峻，財政收支緊平衡的特征更加凸顯，北京的財政收入預計增幅是4%，支出僅增長2.2%。

再來看天津，進入新世紀以來，天津經濟增速處于全國領先地位，增幅長期保持兩位數，從2003年到2012年的10年間，天津經濟保持了每年15%的增長速度。在2018年1月3日召開的十一屆三次全會暨全市經濟工作會議上，中共天津市委表示，“對天津來說，2018年是搶抓歷史性窗口期，闖關口、度關山，實現由高速增長向高質量發展轉變的生死攸關的一年”。當前天津經濟處于負重前行、滾石上山、爬坡過坎的戰略性調整階段。究其原因，主要是經濟轉型發展中問題不斷積累的結果，嚴重依賴投資拉動、產業結構偏重偏舊、新動能嚴重不足、加之環境治理壓力加大和主動“擠水分”，使天津GDP增速驟然下降。作為典型的工業城市，多年來天津的經濟發展主要依靠工業驅動，由于城市地位和地理區位條件非常適合布局大型石油化工產業，因此長期以來天津的工業產值很大一部分來自于石化產業。時至今日，石油化工依然是天津經濟的支撐。石化工業一方面是天津經濟發展的支柱產業，另一方面也是污染防治的重點和難點。據有關部門數據顯示，北京的大氣污染源主要是機動車，而天津、河北則主要是工業污染。2016年開始的中央環保督查，掀起了“環保風暴”，使很多高耗能高污染的重化工業企業直接被關停。2017年，環保政策更是密集出臺，環保督查力度、廣度也在不斷升級。針對京津冀周邊城市大氣污染問題，環保部多次提出指導方案，劃出了治理“京津冀大氣污染傳輸通道城市”，并將北京市、天津市、河北省8市列為重點限產城市。為了堅決貫徹中央的環保措施，天津關停2.1萬家“散亂污”企業。這一舉措，對改善京津冀區域的大氣環境作出了不小的貢獻，但也直接影響到了天津工業體系的上下游協同運作。據有關部門統計顯示，2017年天津的傳統優勢行業——石油和天然氣開采業、汽車制造業、電氣機械和器材制造業合計造成天津市工業增加值回落3.6個百分點。加上新舊動能轉換青黃不接，2018年固定資產投資出現下降。

最后看河北，河北省目前經濟總量不到其鄰居山東省的的一半。不僅如此，河北的污染問題依然凸顯，在全國空氣污染最嚴重的城市排行榜中，總少不了河北的城市。近幾年來，河北在主要產業轉換、產業發展的動力轉換、新舊動能轉換等方面都取得了一些新進展，獲得了一些新成效，也為經濟發展和結構調整提供了一些動力。數據顯示，2013年以來，河北全省累計壓減煉鋼產能8223萬噸、煉鐵產能7529萬噸，鋼鐵企業由過去的123家減少到64家，大量水泥、煤炭、平板玻璃等過剩產能退出，數百家企業退城搬遷。到2017年，河北實現了“三個超越”，即裝備制造業首次超越鋼鐵業成為第一大支柱產業，戰略新興產業增速超越傳統產業，第三產業服務業對經濟增長貢獻率超越第二產業。2018年，河北再次超額完成六大行業年度去產能任務，壓減退出煉鋼產能1230萬噸、煤炭1401萬噸、水泥313萬噸、平板玻璃810萬重量箱、焦炭517萬噸、火電55萬千瓦，鋼鐵“僵尸企業”全部出清。但是河北依然存在著結構偏重、投資不足和新動能不夠等問題，正處于轉型升級的關鍵期，調結構、促轉型、治污染，形勢依然嚴峻。

二、攻堅克難關鍵期的幾個著力點

如何抓住機遇，迎接挑戰？筆者認為，根據黨中央對京津冀協同發展的戰略部署，增強信心，狠抓落實，充分認識到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難階段的艱巨性，我們必須在以下三方面進行著力：

1.緊緊抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”。習近平總書記在提到京津冀協同發展時，反復強調緊緊抓住疏解北京非首都功能這個“牛鼻子”，京津冀協同發展的首要任務和戰略核心就是有序疏解北京非首都功能。疏解非首都功能是總書記為北京城市發展開出的“治病”處方，也是打開京津冀長期難以協同發展這把鎖的“金鑰匙”。習近平總書記要求，把握好“舍”和“得”的辯證關系，緊緊抓住疏解北京非首都功能這個“牛鼻子”，進一步優化城市功能和空間結構布局。

為什么京津冀協同發展必須緊緊抓住疏解北京非首都功能這個“牛鼻子”？因為只有抓住了這個“牛鼻子”才能緩解北京城市壓力和優化城市功能和空間結構布局，實現京津冀協同發展的目標。疏解非首都功能，北京將由單一城市發展變成以首都為核心的城市群協同發展，首都突破了城市的界限，通過“兩翼”，即北京城市副中心和雄安新區，打破原有的格局，優化了城市空間，形成了“一核”與“兩翼”布局;通過北京疏解功能的“舍”，獲得京津冀城市群協同發展的“得”。在優化城市布局的同時，京津冀還將實現經濟結構和空間結構的調整，形成京津冀三地的定位和產業的合理對接，也就是在北京疏解非首都功能的同時，有效帶動天津、河北的產業加快轉型升級，向高端發展，形成產業的合理梯次和分工。疏解非首都功能，北京成為全國第一個“減量”發展的城市，這要求要素資源在京津冀更大范圍內的合理配置，構建“一核兩翼”的聯動發展機制。為此，黨中央要求緊緊抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，解決好“都”與“城”、“舍”與“得”、“一核”與“兩翼”的關系，實現京津冀協同發展。因此可見，京津冀三地，應該在疏解非首都功能的戰略布局下，徹底打破“一畝三分地”思維定式，把握定位，抓住機遇。

2.準確把握京津冀三地發展的定位。中央在《京津冀協同發展規劃綱要》中分別對北京、天津和河北進行了明確的定位，北京“四個中心”、天津“一基地三區”、河北“一基地三區”，要求北京建設成為全國科技創新中心、天津成為全國先進制造研發基地、河北成為全國現代商貿物流重要基地。這是頂層設計，指明了京津冀發展的方向和目標，我們必須準確把握。

依照中央的定位，北京城市的發展思路正在改變，從集聚資源求增長到疏解功能謀發展，減量發展、綠色發展、創新發展，成為首都追求高質量發展的鮮明特征。作為首都，北京進入了減量創新高端發展的新時期。減量發展實現了要素資源在京津冀更大范圍的合理配置，是一場發展方式的重要變革。通過疏解非首都功能，北京將與天津、河北形成聯動發展機制。在“減量”的同時，北京作為高城市化率的特大城市，推動產業向高精尖發展，進而充分發揮全國科技創新中心的作用。隨著非首都功能的不斷疏解，北京城市更新步伐日益加快，一個全新的、創新發展的北京正在展開騰飛的翅膀。

建設全國先進制造研發基地，是中央對天津的定位，也是天津轉型發展的方向。天津正在加快改變依賴傳統重化工業發展的局面，加快先進制造業的發展，發揮濱海新區在創新驅動發展中的作用。濱海新區作為東部沿海區域面積最大的改革開放試驗區，擁有國家級開發區、保稅區、保稅港區、高新區、出口加工區、保稅物流園區、自貿區、科技創新示范區，是國內對外開放形態最為齊全的區域。2013年5月，習近平總書記深入濱海新區考察時強調，要以濱海新區為龍頭，積極調整優化產業結構，加快轉變經濟發展方式，推動產業集成集約集群發展。目前，濱海新區正在從過去以招商引資為主、外企和國企為主的傳統產業園區模式，向注重平臺建設、注重培育和孵化創新企業、注重民營經濟的新型產業模式轉變。當前，如何搭建產業支撐體系，引導產業健康發展，是濱海新區亟待解決的問題。發展高新技術產業，人才最為重要，想要留住真正的高科技人才，濱海新區還需要在交通、醫療、教育等社會服務和基礎設施方面進一步努力。近年來，包括濱海—中關村科技園、天津國際生物醫藥聯合研究院、國家動漫產業綜合示范園等在內的多個生物醫藥、高端制造和文化創意產業項目落戶濱海新區。如何抓住京津冀協同發展的機遇，真正切實引進和利用北京的科研優勢，也是擺在濱海新區面前的重大課題。

建成全國現代商貿物流重要基地，對于河北來說是一個重大挑戰。目前，河北是全國的重化工業省份，以“黑”“重”產業為主，鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃產量在全國都名列前茅。面對挑戰，河北提出，“黑”的產業要關，“重”的產業要去，把發展“綠”而“輕”的現代服務業等新經濟作為供給側結構性改革的方向。依據中央對河北的定位，河北正在壯大現代物流業，扶持“互聯網+”等一大批新業態。經過不懈的努力，河北在2017年發生歷史性變化，三次產業結構由過去的“二三一”升級為“三二一”，服務業對經濟增長貢獻率達到65.5%，現代服務業作為經濟增長“穩定器”和結構調整“加速器”的作用持續增強。接下來，河北將實施現代服務業重點行業發展三年行動計劃，積極培育信息服務、現代物流、工業設計等新業態新模式，推動全域旅游和產業融合發展，力爭到2020年服務業增加值占GDP比重達到48%左右。

3.在交通、產業、環保三個重點領域發力。交通是基礎，只有實現了交通一體化才能使京津冀真正地協同起來。京津冀協同發展五年來，交通一體化不斷向廣度深度拓展，高速路網更加四通八達，軌道交通發展撐起“一小時生活圈”，人們已經深刻感受到重大變化，“公交化”高鐵聯通三地，半小時、一小時生活圈讓三地成為一家。“軌道上的紅利”不僅跑出了三地百姓出行的新速度，也迸發出區域協同發展的新動力。而先進的驗票模式、人性化的配套設施，更為人們的出行增加了一份便捷與溫暖。下一步，北京大興新機場正式投入使用，將形成圍繞機場的綜合交通體系，進一步提升京津冀交通一體化的水平。

京津冀產業協同是關鍵，三地的定位需要在產業協同中得以實現，動力也要在產業協同中產生，因此需要重點發力。疏解北京非首都功能是京津冀產業協同發展的重要契機。通過疏解，不僅讓北京的資源要素在更大范圍內進行優化配置，而且調整了京津冀地區的產業結構，打破“一畝三分地”思維，企業在疏解中轉型升級，產業在承接中成群聚集，構建起了“創新共同體”，使協同重點項目落地生根，重大發展平臺加速崛起，實現優勢互補，讓京津冀這個創新驅動經濟增長的新引擎，在全國經濟轉型升級中發揮更大的推動作用。目前，三地共同打造立足區域、服務全國、輻射全球的優勢產業聚集區的“路線圖”已經清晰，促進產業升級轉移的一系列政策措施陸續出臺，產業協同發展投資基金已實質性運轉，產業結構調整和轉型升級重大項目得到了支持，產業“疏解—承接”正在有序進行。按照《京津冀協同發展規劃綱要》，三省市從全國生產力整體布局出發，產業發展定位進一步明確，產業發展鏈條加快理順，區域經濟結構持續優化調整：北京聚焦“瘦身提質”，“高精尖”經濟結構逐步構建;天津推動“強身聚核”，先進制造業和現代服務業穩步增長;河北則大力“健身增效”，產業結構調整步伐加快。

環保是壓力和難點，也形成了倒逼機制，“倒逼”京津冀三地在環保領域重點發力。天津的增速下滑、河北的轉型迫切都在很大程度上來自于環保倒逼機制。因此，京津冀必須將壓力化為動力、難點化為機遇，把倒逼機制轉化為推動機制、被動轉型升級轉化為主動轉型升級。為了加強對京津冀大氣污染的治理，國務院專門設立了京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組，生態環境部掛牌設立了京津冀及周邊地區大氣環境管理局，該局負責京津冀及周邊地區的“六統一”——統一規劃、統一標準、統一環評、統一執法、統一監測和統一應急，同時也承擔了京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組的日常工作。2018年6月27日，國務院印發了《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，京津冀及周邊地區，包含北京，天津，河北石家莊、唐山、邯鄲、邢臺、保定、滄州、廊坊、衡水市以及雄安新區被劃定為重點區域。這一行動計劃不僅要求京津冀必須進一步優化產業布局、嚴控“兩高”行業產能、強化“散亂污”企業綜合整治、深化工業污染治理，而且要求大力培育綠色環保產業、實施煤炭消費總量控制、加快發展清潔能源和新能源、優化調整貨物運輸結構。

作者系中共北京市委黨校（北京行政學院）教授、北京高端服務業研究基地研究員

責任編輯：朱 健