國有企業職工家屬區物業移交中土地使用權移交探討

張海水　楊茜

【摘要】國務院辦公廳于2016年轉發國務院國資委、財政部《關于國有企業職工家屬區“三供一業”分離移交工作的指導意見》，要求2018年底前基本完成國有企業“三供一業”（供水、供電、供暖及物業）分離移交。各地政府、各國有企業結合實際，制訂相應指導意見或實施方案，但針對物業移交中資產劃轉政策不一，特別是土地移交政策在制訂、實施過程均存在不一致、難落實等問題，本文試圖梳理國家政策、法律、法規相關規定，探析職工家屬區土地使用權移交的合理、合法性。

【關鍵詞】物業移交;土地使用權

2016年6月，國務院國資委、財政部在黑龍江、河南等10省（市）開展了中央企業“三供一業”分離移交試點的基礎上，印發《關于國有企業職工家屬區“三供一業”分離移交工作的指導意見》，全面部署國有企業職工家屬區分離移交工作，其中所涉及物業移交為物業管理職能移交。筆者所在企業的職工家屬區位于河南鄭州、河南新鄉、山西晉中、陜西咸陽“三省四市”，鄭州市、新鄉市、咸陽市三地物業管理職能接收單位將未分割到戶的職工家屬區住宅土地納入移交接收范圍，而晉中市物業管理職能接收單位卻未將土地納入接收范圍，接收單位表示均是根據當地移交政策確定的資產接收范圍。在各地職工家屬區住宅土地實際移交過程中，由于涉及職工住宅上市交易、土地分割、土地過戶等多項政策，“三地”的土地移交工作基本處于停滯狀態。

國有企業職工家屬區多為老舊住宅小區，均建于2000年以前，是國家為解決國有企業職工住房困難、滿足城鎮職工居民住房需求，住宅用地為國有劃撥土地，所建住房為公有住房，是住宅建設未實現市場化特殊歷史時期的產物。

上世紀90年代，國家將城鎮住房制度改革作為經濟體制改革的重要組成部分，對公有住房進行了房改，根據職工家庭收入情況及當地售房實際情況，分別以市場價、成本價、標準價將成套公有住房出售給職工家庭。根據購房價格不同明確產權，以市場價購買的，住房產權歸個人所有，擁有相應土地產權，可自由交易;以成本價購買的，住房產權歸個人所有，交易時需補交土地出讓金;以標準價購買的，擁有部分住房產權，交易時補交土地出讓金，售房收益由單位與個人按產權比例進行分配。從國家的房改政策可以看出，公有住房出售后，劃撥土地也應作為產權部分分割到戶，房地產權歸個人所有，僅在交易時需將土地收益金交回國家。但在實際管理中，部分國有企業在房改時同時將土地分割到戶，部分國有企業卻未分割土地，土地使用權仍在國有企業名下，造成已出售房改房所占土地即居民所有的土地使用權仍視為國有企業所有的“假象”，在物業移交中將土地列入了移交接收資產范圍。

從法理上來看，《城市房地產管理法》第三十二條規定“房地產轉讓、抵押時，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時轉讓、抵押”。《物權法》第一百四十七條規定“建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分”。《城鎮國有土地使用權出讓及轉讓暫行條例》第二十三條規定“土地使用權轉讓時，其地上建筑物、其他附著物所有權隨之轉讓”;第二十四條規定“地上建筑物、其他附著物的所有人或者共有人，享有該建筑物、附著物使用范圍內的土地使用權。土地使用者轉讓地上建筑物、其他附著物所有權時，其使用范圍內的土地使用權隨之轉讓，但地上建筑物、其他附著物作為動產轉讓的除外”。幾部法律均確定的“房地合一的”原則，城市住宅區的國有土地使用權是附屬于房屋所有權存在、轉移和消滅的，職工家屬區的國有土地使用權，應當歸全體業主所共有，只是還有部分住戶沒有按規定交納土地出讓金而已。職工家屬區的國有土地使用權不屬于國有企業，國有企業沒有權利移交。而且，即使已經完成事實上的移交，也難以根據《不動產登記暫行條例》的規定完成所有權的轉移登記。《物權法》第九條規定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力;未經登記，不發生效力;第十四條規定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，依照法律規定應當登記的，自記載于不動產登記簿時發生效力。因此，即使國有企業和接收單位簽訂合同約定轉移移交土地資產，因為屬于無權處分導致移交協議無效，土地資產的所有權也不會發生轉移。

因此，無論從國家的方針政策上，還是從法理上都明確顯示，國有企業職工家屬區的土地使用權應歸小區住宅產權人所有，將其移交給接收單位，即不合理也不合法。國有企業應盡快將名下的屬于職工家屬區的劃撥住宅用地分割到戶，但在實際操作中，仍需地方政府在推進物業移交工作中，明確移交資產范圍，出臺配套政策，協調、指導土地使用權分割，可對未計劃使用的空置劃撥住宅用地分割后予以收回，對居民所屬土地使用權分割到戶或將小區所屬土地使用權登記在小區名下，待交易時另行分割。

參考文獻：

[1]孫藝洪.劃撥土地收回的法律思考[J].法制博覽，2016（2）.