自貿區，一場內外兼修的改革

譚保羅

2019年8月6日，上海自由貿易試驗區臨港新片區正式揭牌。這標志著中國自貿區建設進入了新的階段。

大約6年前，2013年9月29日，中國（上海）自由貿易試驗區正式成立，這是中國的第一個自貿區。之后，廣東、福建等東部沿海以及湖北、遼寧等中西部地區也紛紛成立自貿區，并掀起了自貿區建設的“小高潮”。

6年以來，自貿區建設在先行先試方面取得了一定的成果，但也不應該忽略兩個自貿區改革的趨勢和背景。

一是各地自貿區從申報到獲批，再到改革試驗，都有名明顯的“地域特征”，即地方政府將當地的產業特色和稟賦優勢與自貿區建設結合，在先行先試方面有所側重，并非全國整齊劃一的自貿區改革。

二是自貿區申報最初的高潮之時，中國經濟增速依然可觀，直到2015年，中國經濟增速才“破七”，當年增速為6.9%。而現在，經濟增速放緩，更疊加了貿易戰的國際背景。因此，自貿區建設也必將被賦予更急迫的重任。

上海自貿區臨港新片區揭牌只是一個開始。

改革指向外資和民資的信心

7月23日，國家商務部召開了一場專題新聞發布會，主題是“自由貿易試驗區制度創新成果復制推廣工作情況以及第三批最佳實踐案例”。這場發布會透露的很多數據和信息，基本上可以看作是對近6年各地自貿區制度創新的總結。

會上透露，繼2013年上海自貿試驗區設立之后，第二批廣東、天津、福建等3個自貿試驗區于2015年設立，第三批遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西7個自貿試驗區于2017年設立。去年，海南全島啟動自貿試驗區建設，現已形成“1+3+7+1”覆蓋東西南北中的自貿區制度創新格局。

自貿區申報最初的高潮之時，中國經濟增速依然可觀，直到2015年，中國經濟增速才“破七”，當年增速為6.9%。而現在，經濟增速放緩，更疊加了貿易戰的國際背景。因此，自貿區建設也必將被賦予更急迫的重任。

從近年的實踐來看，自貿區制度創新的步驟主要是“先行先試”加上“復制推廣”兩步。首先，各個自貿試驗區在國務院自由貿易試驗區工作部際聯席會議辦公室的統籌協調下，自主探索試驗了一批基礎性改革。與此同時，自貿試驗區邊試點、邊總結、邊推廣，把建設發展中積累的成功試點經驗向全國復制推廣。

在2013年自貿區設立之初，各方對自貿區制度創新的關注點主要指向了對外開放。當時，不少觀點認為，自貿區將成為中國新一輪改革開放的高地，甚至將上海自貿區與20世紀90年代開發浦東相提并論。其時，外商投資負面清單和“自貿區賬戶”成為了焦點。其中，自貿區賬戶更因為其與資本項目開放密切相關而備受各方關注。

但之后的實踐證明，各地的自貿區制度創新早已超越了對外開放這個相對狹小的范疇，而被放在了更大的制度創新和改革背景之下來實踐。

當然，有的創新也的確包含了對外開放。比如，以準入前國民待遇和負面清單管理為核心的外商投資管理制度，以貿易便利化為重點的貿易監管制度。與此同時，內部改革也成為了制度創新的內容。比如，以政府職能轉變為核心的事中事后監管制度，以金融開放服務實體經濟為目標的金融創新制度等。

在會上，商務部外資司副司長袁園透露，從試點經驗產生的領域、類型和效果看，投資便利化涉及81項，貿易便利化64項，金融開放創新23項，事中事后監管34項。其中，既有外商投資準入負面清單、國際貿易“單一窗口”等基礎性的制度變革，也有“海關通關一體化”監管模式等系統性的制度創新，還有投資管理體制改革“四個一”等全流程的制度優化。

實際上，這些制度創新正是當下中國經濟所亟需。長期以來，投資、出口和消費被看作拉動中國經濟增長的“三駕馬車”。其實，如果從投資的環節看，同樣存在另一個“三駕馬車”，即國有資本、外商投資和民間投資。國有資本必然帶有行政指令的色彩，在樹立投資信心方面，意義顯然不及外商投資和民間投資。

因此，從某種意義上講，自貿區的制度改革指向了提振投資，而投資則側重于“兩資”。對外開放的負面清單等創新主要指向了外商投資，而內部的投資管理體制改革，則指向了民間投資。“兩資”的投資信心，才是當下中國經濟最急需的強心劑。

制度創新的“地方特色”

按照商務部透露的數據，各地自貿區的制度創新經驗一直都在不斷總結和推廣之中。

近6年來，以國務院發函等方式集中復制推廣的自貿試驗區改革試點經驗共五批、合計106項；由國務院自由貿易試驗區工作部際聯席會議辦公室（設在商務部）總結印發供各地借鑒的“最佳實踐案例”共三批、合計43個；各部門自行復制推廣的改革試點經驗53項。累計來看，自貿試驗區形成的202項制度創新成果得以復制推廣。

梳理各地自貿區制度創新的經驗，可以看出明顯的“地方特色”。2016年8月底，國家商務部對外披露，黨中央、國務院決定在遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西新設立7個自貿試驗區。和上海自貿區更突出對外開放的側重點不同，這一批自貿區強調內部制度創新的特征也很明顯。

作為老工業基地，遼寧自貿區的重任是落實中央關于加快市場取向體制機制改革、推動結構調整的要求，著力打造提升東北老工業基地發展整體競爭力和對外開放水平的新引擎。

國企改革自然成為了遼寧自貿區制度創新的重中之重。目前，遼寧自貿區的幾個案例已成為了商務部自貿試驗區制度創新成果復制推廣案例—大連港集團通過股權整合、大連冰山集團通過混合所有制改革，為實現東北老工業基地產業轉型升級探索了路徑。

浙江自貿區制度創新的重要內容則是國際海事、油品的基地的建設。國務院2017年3月印發的《中國（浙江）自由貿易試驗區總體方案》提出，放寬原油、成品油資質和配額限制（允許量），支持賦予符合條件的2～3家自貿試驗區內企業原油進口和使用資質。浙江民營資本發達，而原油、成品油經營長期富有“特許經營”色彩，因此浙江的這一制度創新無疑釋放了拓寬民營資本投資渠道的信心。

河南自貿區的戰略定位是，建設成為服務于“一帶一路”建設的現代綜合交通樞紐、全面改革開放試驗田和內陸開放型經濟示范區。

河南是人口大省，也是農民工輸出大省。近年來，隨著沿海土地成本的走高，一批制造業巨頭開始在河南建廠落點，富士康鄭州科技園無疑是代表之一。此外，鄭州還打出了“空港經濟牌”，著重吸引那些對運輸效率和時間有著更高要求的制造業，比如移動終端、生物制藥等。

基于目前人民幣匯率、國際貿易博弈等現實形勢，資本跨境流動管理更成為了中國金融監管的重要議題。因此，自貿區在資本項目開放等領域的創新，暫時還只能留給外界很多期待。

湖北的重點是推動創新驅動發展的戰略的對接和產業升級，其定位是在實施中部崛起戰略和推進長江經濟帶發展中發揮示范作用。在外界看來，湖北經濟的兩大焦慮：一是產業結構老化，產業以鋼鐵、汽車和水電為主，而新經濟發展不足；二是武漢盡管在湖北一家獨大，但對整個長江經濟帶的輻射能力還有待加強。因此，從關于自貿區定位的表述中，可以看出湖北正是要解決這兩個問題。

其他各地的自貿區定位，同樣富有“地方特色”。比如，重慶自貿區將重點實施“一帶一路”和“長江經濟帶”戰略，而四川則側重于內陸與沿海沿邊協同發展，陜西則指向擴大與“一帶一路”沿線的交流與合作。從這些例子可以看出，各地的自貿區制度創新一定程度上都存在著對固有稟賦再次利用的傾向，以及對原有產業優勢的“路徑依賴”。

但這種“地方分割”式制度創新不一定就是壞事。

“鯰魚效應”倒逼營商環境提升

按照商務部等部門的表述，各地自貿區制度創新的重要價值之一在于試點之后，通過復制推廣，以局部突破帶動全局發展，促進了政府治理理念及方式的轉變，從而推動了貿易、投資、金融等領域管理制度的進一步優化和開放水平的不斷提升，帶動了全國范圍內營商環境市場化、國際化、法治化水平的持續進步。

但換個角度看，這種“先行先試”到“復制推廣”的過程也存在著兩個變量。一是各地經濟發展水平和公共服務水平的不同，沿海的試點經驗未必能在中西部進行有效的推廣和復制。另外，在金融等核心領域，地方“先行先試”的空間并不大。

在上海自貿區設立前一年，即2012年3月，我國設立浙江省溫州市金融綜合改革試驗區，并確定了溫州市金融綜合改革的十二項主要任務，這被稱為“溫州金改”。但今天來看，“溫州金改”很難說是成功的，當初各界對“溫州金改”的關注，隨著時間的推移早已煙消云散。原因并不復雜，在20世紀90年代中期的金融大改革之后，中國的金融市場統一程度極高，金融領域的審批權限，悉數垂直掌握在中央部委手中，因此地方的區域性改革斷然難以有所作為同樣，自貿區制度創新之中，但凡那些與統一金融市場有關的創新，也并不是地方說了算。

上海自貿區設立之初，自貿區賬戶的改革曾廣受關注，這與中國的資本完全賬戶開放密切關聯。此外，深圳前海也曾嘗試過人民幣跨境流通的創新。但這些與資本跨境流動相關的改革，最后，沒有一個成為自貿區制度創新的主流。

更重要的是，基于目前人民幣匯率、國際貿易博弈等現實形勢，資本跨境流動管理更成為了中國金融監管的重要議題。因此，自貿區在資本項目開放等領域的創新，暫時還只能留給外界很多期待。

不過，自貿區改革的另一種意義絕對不應該被低估，它在區域治理上正形成強大的“鯰魚效應”，倒逼各地公共服務改善，以點帶面，提升全國性的營商環境。商務部的官方表述提到了“自貿試驗區聚焦市場主體關切”，將“市場主體”放在重要位置充分說明了自貿區制度創新對提升營商環境的誠意和決心。

“以點帶面”的意圖也并不隱晦，這一點在中西部表現尤為明顯。以湖北自貿區為例，其申報總面積120平方公里，其中武漢70平方公里、宜昌28平方公里、襄陽22平方公里。湖北經濟總量排名前三的城市均被納入。其他省份也是這種情形。河南自貿區也包括了鄭州、開封、洛陽三座主要城市的各自片區，而遼寧則包括了沈陽、大連和營口等主要工業城市。

區域治理中的“鯰魚效應”正在不斷顯現，即當自貿區營商環境大幅優于周邊，那么資金便會自然涌入自貿區。顯然，這必然倒逼全區域營商環境的不斷改善。

對上海、廣東等沿海地區來說，它們的營商環境一直都是“全國標兵”，即便在國際貿易博弈的大環境之下，外商投資和民營投資的熱度依然不低。但與沿海相比，中西部的營商環境顯然還有不少提升的空間，而一個個位于主要城市的自貿區，必然會對附近區域產生一種“輻射效應”，帶動周邊經濟發展。

尤其值得關注的是，從一些地區的新設市場主體數量來看，自貿區增速已經遠遠高于同城的非自貿區區域。以陜西自貿區為例，2019年一季度，區內新增市場主體5673家，同比增長60.94%，這一增速在中西部堪稱奪目。可以說，自貿區在區域治理中的“鯰魚效應”正在不斷顯現，即當自貿區營商環境大幅優于周邊，那么資金便會自然涌入自貿區。顯然，這必然倒逼全區域營商環境的不斷改善。

自貿區設立熱潮興起之初，曾被一些觀點看作地方向中央“要政策”的新時期翻版。但從近6年的實踐來看，自貿區制度創新無疑是一項務實并且極具可操作性的改革。它富有靈活性，不斷順應內部結構的調整和國際經濟大勢的變革，充分體現了大國經濟治理的智慧和改革的決心。