上海自貿區使命維新

楊露

上海地圖的東南角上，臨港地區地處長江口和杭州灣交匯處，距離市中心75公里。在長江泥沙長年的沖積下，這里曾經灘涂一片，蘆葦叢生。如今，上海自貿區新片區終于塵埃落定。選址臨港，不是上海自貿區地理空間的簡單擴大，而是將要在這里引領新一輪高水平的對外開放，無不凸顯“自由”二字。

以開放倒逼改革，是上海自貿區設立的初衷。一年之前，上海浦東新區宣布推進張江—臨港“雙區聯動”。張江作為上海科創中心建設的核心承載區，臨港則作為主體承載區，共同肩負著發展高端產業和建設高品質新城的“雙重使命”。

6年來，上海自貿區作為自貿區當中的“領頭雁” ，不斷從這里復制和推廣，包括外商投資、市場準入，以及政府管理方式等方面的創新做法。而未來，還有新使命。

負面清單，重塑政商關系

為了緩解產能不足的問題，“夢想家”埃隆·馬斯克一直期待能盡快在中國建廠，特斯拉非常需要中國市場。而最終，特斯拉上海超級工廠成為上海臨港地區最受關注的項目，規劃年生產相當于當前特斯拉年產量5倍以上的50萬輛純電動整車。

2019年1月7日，這一項目正式開工。這也是上海有史以來最大的外資制造業項目，從項目落戶、拿地到開工，特斯拉上海超級工廠的進度在以令人難以置信速度建設中。“3號超級工廠”從1月份正式動工后僅半年時間，其建設已經接近完成。

世界銀行認定，中國在過去1年為中小企業改善營商環境實施的改革數量創紀錄，全球排名從上期的第78位躍升至第46位。 值得一提的是，世界銀行打分主要聚焦于上海和北京的企業，上海的企業則主要集中于上海自貿區企業。

上海超級工廠是特斯拉國產化的重要因素，馬斯克也在股東大會上興奮地稱，“這是我見過的建成速度最快的建筑”。在這個過程中，政府在管理上推動企業經營高度自由化。可預見的是，未來像特斯拉這樣在華成立獨資新能源車公司將越來越多。

隨著臨港新片區的設立，臨港投資環境將變得更加寬松、貿易效率更高、人才管理更開放，而對市場主體最直接的利好還反映在稅收政策上。比如特斯拉在中國工廠生產的車輛向海外出口免征出口關稅，這樣既能兼顧中國市場，同時還能以中國基地為大本營開拓亞洲市場。

特斯拉這類外資企業之所以能在中國獨資建廠，主要受益于2018年6月28日商務部、發展改革委聯合發布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》，宣布將取消專用車、新能源汽車的外資股比限制。

“負面清單”正是上海自貿區播撒的“良種”。早在2013年，上海自貿區在浦東外高橋掛牌當日就出臺了首部外商投資準入負面清單，借鑒國際通行經貿規則，對外商實施準入前國民待遇。這6年來，上海自貿試驗區已確立以負面清單為核心的投資管理制度，一紙清單從最初的190條減少到2018版的45條。

在復旦大學上海自貿區綜合研究院研究員張湧看來，負面清單是自貿試驗區簡政放權的最關鍵一招。傳統的投資管理，是告訴投資者哪些能做，而負面清單管理，則是告訴投資者哪些不能做。它將清單以外的巨大空間都交給市場主體來解決，政府的前置審批減少或取消，變得非常透明，重塑了政商關系。

張湧曾擔任中國（上海）自貿試驗區管委會政策研究局首任局長、上海市浦東新區區委研究室主任，全程參與并見證了上海自貿區從構想到成型、最終落地。張湧對《南風窗》記者強調了自貿區制度創新的可復制性，“我們要培植的苗木既可以在上海自貿區的土壤中長出來，以后在四川自貿區的土壤中同樣也要能夠長出來。”

正如負面清單，一方面持續縮減清單上的條目，另一方面已從上海自貿區向全國復制推廣。2019年4月，中國出臺《外商投資法》，不僅從法律層面確保其更高水平的開放有規可循、有法可依，也增強了外資對中國市場的信心，為下一步擴大利用外資或者招商引資開辟一個新的局面。

營商環境，仍在路上

“上海自貿區對于很多的改革起到了一個探索引領和促進的作用。比如政府職能轉變方面，效率提高方面，從審批制到報備制。貿易便利化方面，通關包括了我們現在是一口安置，很多報單只需要通過網絡填一張表格就全部完成了，速度是非常快的。”華中科技大學教授、光谷自貿研究院院長陳波對《南風窗》記者表示。

在《2019年營商環境報告：為改革而培訓》中，世界銀行認定，中國在過去1年為中小企業改善營商環境實施的改革數量創紀錄，全球排名從上期的第78位躍升至第46位。 值得一提的是，世界銀行打分主要聚焦于上海和北京的企業，上海的企業則主要集中于上海自貿區企業。某種程度上可以說，這個關于中國營商環境的打分排名是對自貿區改革進步的客觀評價。

陳波用“在路上”三個字來概括上海自貿區的發展方向，“它的確是往這個方向在發展，但是遠遠還沒有達到一個成熟的現代化的高標準的營商環境，它還在路上。”陳波認為，“對于世行給出的成績我們不必沾沾自喜，因為我們對標的是國際一流乃至最高開放水平的營商環境，雖說沒有一個確切的指標，但是總不可能是四十多名，至少得排到前二十名。”

以開放倒逼改革，是上海自貿區設立的初衷。自貿區的體制創新，就是既要推進市場經濟體制的構建，又要率先建立健全與國際通行規則銜接的制度體系。2019年7月23日發布了自由貿易試驗區第三批“最佳實踐案例”，排在第一位的就是上海自貿試驗區的藥品上市許可持有人制度試點。

藥品上市許可持有人制度，是國際通行做法。但過去，中國實行藥品上市許可與生產許可“捆綁”的管理模式，也就是藥品批準文號只頒發給具有《藥品生產許可證》的生產企業。換句話說，研發人員和機構有了新藥的新技術，只能自己花錢建廠房，若無法自己生產的只能微利賣掉。

大家還要看到自貿區里面其實沒有受到任何的保護。與發達國家的企業站在同一條起跑線上，對于一些依靠中國過去固有的所謂制度紅利的企業，在自貿區的挑戰可能會大于機遇。

2015年11月，在上海市和相關部門的共同推動下，全國人大常務委員會授權國務院在10個省市開展藥品上市許可持有人制度試點。

位于上海自貿區張江片區的華領醫藥就成了首批試點企業，他們與擁有高質量廠房的企業建立了委托生產的合作關系。不必自己來建廠生產，企業一下子節省了上億元的投入。如此一來，研發機構還為加碼研發爭取了更多時間和精力，藥品質量也有了完整的責任人。

不少人將自貿區與開發區的優惠政策混為一談。值得強調的是，自貿區不該是開發區的“升級版”，即不是傳統意義上提供土地資源、優惠政策的開發區，而應該是制度創設、體制創新的試驗田，重在試驗、意在改革，不是一般性的招商引資。

此次借機“新片區”的加入，未來上海自貿區還將對標國際最高標準、競爭力的制度創新。與此同時在產業上也追求突破，更需要的是解決核心技術所需要的東西。

位于張江科學城的長三角資本市場服務基地于近日啟動運營，全面對接服務科創板，培育高成長性的科技企業。不過另一方面，自貿區對企業和政府來說都是挑戰與機遇并存，就像一次壓力測試。

企業能否像成功加入WTO一樣獲得最大的改革紅利，陳波持謹慎態度。“可能大家都覺得自貿區是一件很好的事情，但大家還要看到自貿區里面其實沒有受到任何的保護。與發達國家的企業站在同一條起跑線上，對于一些依靠中國過去固有的所謂制度紅利的企業，在自貿區的挑戰可能會大于機遇。”

核心要義，金融開放的程度

從上海建設國際金融中心的角度來說，自貿區絕對不可或缺。而自貿區開放必定會提升貿易便利、促進境外雙向投資，有助于推進金融開放與人民幣在貿易結算和投資中的運用。

2008年以來，人民幣國際化進程不斷推進，最早在上海和廣東的一些地方開始試點，允許對外進出口貿易用人民幣簽約、支付、結算。中國是世界上最大的貨物出口國，也是第二大進口國，幾乎每個國家和地區都要和中國貿易往來。在此前的貿易中，都是用美元和歐元結算，如今則開始用人民幣來結算。

有數據顯示，2009年這個比例幾乎為零，而在2012年已經有8.3%的貨物進出口用人民幣進行結算，增量驚人。而且人民幣現在全球跨境使用，已經從貿易賬戶逐漸拓展到了金融和資本賬戶。比如現在可以用人民幣出資到海外去進行直接投資，在海外也可以用人民幣對華進行FDI直接投資，國際化的趨勢越來越明顯。

人民幣在海外會形成一個離岸市場，最后還是要回到所謂的在岸市場上來。在岸市場則應該在金融最發達的地方，類似于海外的美元回到華爾街。那么“中國的華爾街”在哪里呢？

張湧認為，“中國的華爾街”就是上海的陸家嘴，因為股票交易所、期貨交易所，以及中國最大的外匯交易中心等一系列金融市場都集中在這里。“這是中央決定搞自貿區的一個重要原因，也是為了配合人民幣的國際化。因為海外的人民幣可以先第一步回到香港，做一個離岸，做一個中轉，然后再回到自貿區做一個中轉，最后會從自貿區回到上海本地的在岸金融市場。”

自貿區“一線放開”有利于拓展離岸業務，但其目的應該不是做成離岸市場，最終是為了在更大的開放中、在新的全球貿易投資規則下，提升上海的資源配置力。張湧強調，自貿區并不是想替代已存在的一些離岸中心城市的功能，而是要做強上海的人民幣在岸中心地位，包括人民幣創新、定價、交易和清算中心，從而為人民幣國際化作出應有的貢獻。

在上海自貿區，“投資自由”和“貿易自由”被提及的頻率極高，但其最核心的東西還是金融自由。

在上海自貿區，“投資自由”和“貿易自由”被提及的頻率極高，但其最核心的東西還是金融自由。而上海的“五個中心”建設與自貿區的制度創新目標具有內在的一致性—國際經濟中心綜合實力、國際金融中心資源配置功能、國際貿易中心樞紐功能、國際航運中心高端服務能力和國際科技創新中心，其核心也是金融改革創新。

比如航運，上海建設國際航運中心并不是要與浙江的寧波舟山港區競爭，而是要與倫敦競爭。盡管倫敦集裝箱的年吞吐量只有兩百萬，吞吐量實際上非常有限，但是絲毫不影響它成為全球最重要的航運中心，這應該成為上海追求的目標之一。

同時，在長三角一體化的戰略背景下，上海與浙江之間具有良好的互補性。自貿區著重發展高端的貿易和金融，將物流和制造業的空間讓給了資源稟賦較好的舟山和寧波港，未來能與上海形成一個錯位。舟山、寧波港專注大量的吞吐，而資金的結算、貿易的安排、全球供應鏈的管理則是在上海自貿區完成的，更能起到區域高層次發展的輻射帶動作用。

金融活，則經濟活。就在臨港新片區增設當天，幾家大型銀行已經為新片區內企業開立自由貿易賬戶，提供創新金融服務，為外界留下了自貿區新一輪金融改革與開放的想象空間。