海南，另辟新路的自貿港

黃靖芳

8月的海南，熱浪一陣陣地襲來。一年前，這座滿載著棕櫚類植物和宜人風景的小島被歷史性地賦予了新的使命。

2018年4月13日，習近平總書記宣布黨中央將支持海南全島建設自由貿易試驗區，支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設。

在外界看來，作為國內第十二個也是面積最大的自貿區，海南將可能享受到迥異于其他自貿區的特殊“照顧”。還有人設想，這里的未來將是一個與香港、迪拜和新加坡等地對標的世界級自由貿易港。

一時間，“北雄安、南海南”格局的說法躍然于輿論場上。有學者在采訪中坦言，若稱雄安是一張白紙的話，那么海南也算是“半張白紙”。

空白的部分，如何擘畫？

從貨物到服務

在“4·13”重要講話的第二天，同時被稱為“中央12號文件”的《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》（下稱《指導意見》）也隨即發布。其中明確了海南總體發展的四大戰略定位，分別是全面深化改革開放試驗區、國家生態文明試驗區、國際旅游消費中心和國家重大戰略服務保障區。和“三區一中心”的定位相匹配的，是逐步探索、穩步推進海南自由貿易港建設的新要求、新使命。

如此多重的政策傍身，給予了島內外新的猜想和期待。事實上，一系列規劃的提出除了得益于近年來國內自貿區逐漸擴容的政策環境，還有更為深層的戰略考慮。中美經貿摩擦帶來了不穩定因素，同時國內的經濟增長方式在尋求轉變，各地都在探索新一輪的創新經驗。另一方面，泛南海經濟合作圈的概念被屢次提及，位于南海要沖的海南建立自貿港，就是為了“打造更高層次、更高水平的開放型經濟”，成為可以復制和推廣的“樣板”。

中國（海南）改革發展研究院院長遲福林曾提及，30年前討論海南大開放，是在談區域發展的問題；而如今討論建設自貿港，其實是在打造面向太平洋與印度洋的重要對外開放門戶。

“海南建設自貿區和逐步探索建設自貿港，不能僅僅盯著自己3.54萬平方公里的土地和930萬人口。”海南省委深改辦（自貿辦）常務副主任孫大海向《南風窗》記者表示。這也意味著，海南的改革和建設正在逐漸被納入世界范圍內的經濟版圖中，得到重新的審視和考量。

值得注意的是，以往的自貿港都是在加工貿易和轉口貿易為主導產業的基礎上逐步演進的，海南自貿港從起步階段就要以服務貿易為主導。國際運輸、旅游、金融、保險等門類都可以納入服務貿易的范疇，服務業的國際化和跨國轉移成為經濟發展的新趨勢。

在海南師范大學中國特色自由貿易港研究中心主任劉鋒看來，海南已經在過往的時間里錯失了貨物貿易大發展的“風口”，如今再發展出口加工貿易和轉口貿易已經機遇不再，因此才需要“另辟蹊徑”，選擇新的發展路徑。

服務貿易的發展與教育、醫療等服務業的開放緊密相連，這正契合了國內市場需求和供給兩側的痛點。如何提供有效的供給，尋回“外流”的消費需求，將資源吸附到一塊制度的高地上—海南正在成為這樣的“試驗田”。

而在自貿區和自貿港的空間問題處理上，是先做幾個試驗區，再向全島推開？還是推動全島實行開放？曾經海南有過“前車之鑒”。洋浦經濟開發區以及國際旅游島先行試驗區的經歷，都因為步伐邁得太小，而錯失了發展的良機。遲福林也撰文稱，“不宜搞‘港中港、區中區……若按照先搞幾個試驗區，過些年再全面推開的傳統路子，有可能錯過重大機遇。”

如何提供有效的供給，尋回“外流”的消費需求，將資源吸附到一塊制度的高地上—海南正在成為這樣的“試驗田”。

如果要對海南自貿港的使命進行濃縮和提煉，劉鋒向《南風窗》記者這樣表示，“在改革開放經過40年探索、試驗和推進后，現在特別需要一塊能發揮整體改革集成作用的試驗田，過去那種‘單兵突進的改革方式其效用已經大打折扣了。”

海南的區位條件得天獨厚。其獨立的地理單元構成了相對封閉的空間環境，同時島內經濟功能齊全，一、二、三產業架構齊備，并涵蓋了農村和城市地區；在體量和面積上有能力去進行各種“壓力測試”，“回旋的余地”也很大。

去房地產“陰影”

對外而言，海南自貿區（港）的建設，是服務于國家經濟發展大局的試驗和規劃；對內而言，也是撬動海南經濟結構轉型的杠桿。

在剛剛發布的2019年經濟半年報中，海南的成績并不顯眼，以同比增長5.3%的數據排在交出經濟成績單的13個省份的倒數第二位。在海南省統計局召開的經濟運行情況發布會上顯示出了一些端倪，負責人還介紹了這樣的數據：上半年全省房屋銷售面積同比下降57.1%，房屋銷售額同比下降54.9%。

這反映的是海南在去除房地產“陰影”后所經歷的陣痛。在曾經將房地產行業作為經濟支撐的海南，2017年更占到全省GDP比重的9.7%，房地產投資和稅收均占當年全省固定資產投資和稅收的“半壁江山”，進而導致其他產業的空心化。同時在島內，外省居民購房比例一度高達85%。

房地產業對海南經濟發展作出重要貢獻的同時，其帶來的經濟結構單一、可持續發展動能不足、生態環境壓力加大等問題逐漸顯現。

海南大學經濟學院教授李仁君認為，從“4·13”講話到“中央12號文件”的總體方案，以及一系列補充文件都指向了一種傾向，那就是原有以房地產或者所謂旅游地產為主導的發展模式已經是不可持續的。曾任海南政協常委、海南大學現代管理研究院院長王毅武認為，海南要建設的是國際旅游島，但“不是候鳥島、養老島、移民島，更不是炒房島”。因此，自貿區（港）的建設必然伴隨著對一系列新興產業的扶持和促進。

《指導意見》提到，海南要禁止發展高耗能、高污染、高排放產業和低端制造業，未來要發展種業、醫療、教育、體育、電信、互聯網、文化、維修、金融和航運十大產業。

孫大海介紹說，海南需要充分發揮獨特的資源稟賦優勢，著力提升“陸、海、空”三大領域創新發展能力。“陸”是利用海南冬春季能夠滿足種植物周期生長繁殖的獨特氣候條件和生物資源，大力發展以南繁育種為代表的熱帶高效農業；“海”是依托臨近深海的優勢，大力發展深海科技及相關產業，打造國際一流的深海科技創新平臺；“空”是指搭建航天科研開發開放平臺，推動商用航天發展和航天國際合作。

同時他表示，在發展中“決不簡單承接產業轉移”，“絕不撿進籃子都是菜”，對任何影響生態環境的項目，即使能帶來再多GDP和稅收也“堅決不上”。

劉鋒表示，海南如果與自身進行縱向比較，毫無疑問有很大的進步，但是橫向而言與國內的沿海發達地區仍然有比較大的差距。在傳統發展模式上進行直接對比并非主旨，海南可以構建的是新的“比較優勢”，比如在高質量發展和美好生活建設上突出海南的特點和后發優勢。

從2019年年初開始，多名擁有金融、自貿區工作經驗的官員先后“空降”海南，他們擁有長期從事相關領域的經驗，并且年富力強，海南省委書記劉賜貴所提到的“一天當三天用”的工作作風也成為一時熱詞。不少跡象顯示，自貿港的建設可能要比原計劃提前實施。

值得一提的是，和其他十一個自貿區不同，海南自貿區（港）的建設具有全域性的特點，也就是全島都參與建設，孫大海稱這使得其面積是其他自貿區總和的27倍。

作為中國最南端的省份，海南最突出的特點是有80%的土地、60%的戶籍人口在農村，農業占GDP比重達20.7%。因此此前海南盡管土地、海洋、生態等資源突出，但是區域發展不平衡、城鄉二元結構的問題突出，導致前述的資源價值潛力“遠未釋放”。

要在這樣較為薄弱的基礎上建設自貿區和自貿港，孫大海透露，將把海南全島作為一個大城市、大景區進行規劃、建設和管理，深入推進省域“多規合一”改革試點。也就是建立統一的空間規劃體系，“解決了規劃打架的事”，打破區域和城鄉壁壘，促進資源要素自由流動，加快推動全省一盤棋，全島同城化。

自主權，還是等政策？

《指導意見》為海南的發展描繪了分為四步的路線圖，其中最近的目標是在2020年：與全國同步實現全面建成小康社會目標，自由貿易試驗區建設取得重要進展，國際開放度顯著提高。

但一個最現實的問題是，海南需要補的“課”并不少。從現狀來看，近幾年盡管服務貿易發展速度較快，但實際上還是處在相對落后的位置。

2018年的數據顯示，海南服務進出口總額僅相當于香港2017年的1.6%、新加坡2017年的0.8%。另外，海南服務業中相當一部分是餐飲、住宿、交通等傳統服務業，金融、保險、信息等現代服務業占比較小。

2019年的7月底，中國（海南）改革發展研究院課題組發布了加快探索自貿港建設的建議報告，開篇就提到，建議把海南劃定為全新意義的“特別經濟區”（經中央授權，除國防、外交等國家重大事項外，中央政府賦予海南高度的經濟自主權、行政管理權、社會治理權和特殊立法權、司法權），進行“行政體制的重大改革”。

特別經濟區不等同于經濟特區，此項建議的核心在于賦予海南更多的自主權，讓其可以在基礎較為薄弱的情況下，跨越式實現歷史使命。

2018年的數據顯示，海南服務進出口總額僅相當于香港2017年的1.6%、新加坡2017年的0.8%。另外，海南服務業中相當一部分是餐飲、住宿、交通等傳統服務業。

劉鋒認同這樣的看法，但他認為為了區分兩者，可以另外命名為“特別發展區”，盡管和“特別經濟區”的內涵是一致的。就增加自主權的必要性，他舉例說，譬如之前海南想開設免稅店，流程上仍然在走傳統的申報路徑，一層層審批，效率不高，“看不出來和以前的辦事途徑有什么區別”。而他還直言，目前國內的自貿區內不同程度地存在著“微創新”情況，一些重大的、突破性的創新仍然不多，原因是深層次的。海南應該避免落入這樣的誤區。

站在另一角度思考的學者則提供了不同的答案。王毅武向《南風窗》記者表示，目前海南建設自貿區（港）的著眼點如果在“自主權的增加”上大可不必，因為“不需要創新，中央給予的政策已經夠多了，只要一條條地落地、實現就可以了”。

他所指的，是在“六所一中心”上做的文章。《指導意見》中提及，支持依法合規在海南設立國際能源、航運、大宗商品、產權、股權、碳排放權等交易場所，這是“六所”，加上國際旅游消費中心的“一中心”，兩方面結合是海南現階段突破的抓手。

以國際能源交易所的設立為例，海南所處的區位優勢使其擁有開發大規模能源的優厚條件。中國石油流通協會倉儲物流專業委員會理事長龔家龍在此前接受采訪時透露，海南國際能源交易中心建成后將主推人民幣國際化交易，基于中國發展極大的便利和支撐，能一定程度改變此前受制于國際形勢的風險。“夸張地說，這‘六所如果能陸續發展起來，那么（海南）躺著都能吃飽。”王毅武比喻道。

而在對標的問題上，他認為與其和國外進行比較，不如在戰略上和粵港澳大灣區進行對接。利用現有的規劃進行區域分工，一方面珠三角的制造業基礎彌補海南發展的缺陷，另一方面海南可以作為國際商貿業的服務基地為大灣區作出貢獻。總而言之，他認為政策的落實是當務之急。

是需要先給予更多的自主權？還是先著眼于政策的落實？在“雙自貿”規劃建設提出一年后，海南的發展思路仍然在探索、實踐、開拓。

自由貿易港作為當今最高水平的開放形態，至少包含著三方面的涵義：資本、貨物、人員進出的自由，大流量的背后是公平、開放、統一、高效的市場環境。在最高標準的要求下，海南的路仍然很長。

藍圖已謀劃好，行動還須加速。