人民法院在訴前調解中的職能研究

摘 要 在“大調解”的背景下，各地法院相繼把訴前調解作為多元化解糾紛機制的重要組成部分予以推行，這是社會管理創新的一項新舉措，亦是法院對案多人少現實困境所作出的倒逼機制。法院參與到訴前調解中，對解決案多人少的問題取得了一定的成效，但同時產生另外一個問題需要明晰，訴前調解本質上屬于訴訟外調解，于訴訟程序規制的范圍之外，人民法院在訴前調解這項工作中如何妥善配置職能，發揮功能作用，從而更好的實現預期目標，值得探究。結合各地法院訴前調解的實踐狀況，尋求切合實際的職能配置方式，這正是本文的立意所在。

關鍵詞 訴前調解 調解模式 委托調解 司法確認 法院職能

作者簡介：蒙海芬，廣西師范大學在職研究生，柳州市魚峰區人民法院審判員。

中圖分類號：D926.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.287

我國傳統的調解類型大致可分為人民調解、行政調解與司法調解，人民調解是指人民調解委員會針對民間糾紛主持的調解活動，也是最持久、最廣泛、最低成本的社會糾紛解決方式;行政調解主要指各行政機關在其職權范圍內進行的與行政活動有關的調解活動。上述兩種類型的調解均為訴訟外調解。司法調解即訴訟調解，指人民法院在訴訟過程中進行的調解活動。訴訟外調解與訴訟調解構成調解體系的兩大模塊，它們之間相互并存，各自擁有各自的優勢，共同發揮化解糾紛的重要作用。本文所稱訴前調解是指人民法院在收到當事人案件至案件被受理之前的調解活動。按照傳統的人民法院審判管理方式，當事人提交訴狀，案件被受理后法院憑借審判權可以召集當事人雙方進行調解。而訴前調解從其活動時間看，其性質仍屬于訴訟外調解。

一、人民法院參與訴前調解的時代背景

（一）傳統的糾紛解決體系

傳統的糾紛解決體系是專業與非專業、正式與非正式、官方與民間等多種途徑相互并存，各司其職、優勢互補的糾紛解決體系。在這樣的體系中，非訴訟與訴訟糾紛解決機制平行發展。就社會功能而言，兩者均是供當事人選擇的解決糾紛的途徑，不同的是，訴訟具有最終司法救濟的性質，是其他糾紛解決途徑所不具備的。根據司法救濟原則的內涵，社會生活中所產生的矛盾和糾紛，如果能用道德、調解或者仲裁來處理的，勿需再進入訴訟程序，而當上述途徑均無法解決時，才需要通過具有強制力的國家裁判的方式來加以解決。我國新民主主義時期的調解前置制度的設計，就是基于該理論而設定。調解對糾紛解決的作用是毋庸置疑的，從古至今，調解的魅力從未消退。受儒家思想影響，“無訟”成為古代歷代統治者追求的政治理想，但現實中訴訟不斷被提起，為了恢復破壞的秩序，采用調解的方式無疑與儒家思想和統治者的追求最為適應。調解在清代尤為盛行，據清代《順天府檔案》記載，寶坻縣于嘉慶15年至25年期間自理案件的調解率達90% 。調解在之后的發展中更自不用言，不論是中華民國、新民主主義時期抑或新中國成立之后，調解制度逐步規范與完善。期間出現了著名的馬錫五審判方式，強調調解在化解糾紛的核心作用。我國現行法律亦明確了調解在民事審判中的重要地位，“調解優先、調判結合”成為民事審判工作中一項基本原則。而訴前調解制度在多年的探索之后，最終于2016年6月29日以司法解釋的形式予以確定，《最高人民法院關于人民法院特邀調解的規定》明確規定人民法院在立案之前可以特邀調解組織或調解員進行調解。該規定為訴前調解提供了法律依據，填補了訴前調解制度在法律上的空白。

（二）人民法院參與訴前調解是現實需求

隨著社會轉型的不斷深化，各種社會關系加劇變動，新的矛盾逐漸顯現，社會問題逐漸增多，加之人民群眾法律意識的增強及對人民法院的期望，越來越多的案件涌入法院，人民法院案多人少的審判壓力甚是嚴峻。為了有效減少進入訴訟程序的案件數，訴前調解無疑是契合人民法院的需求，人民調解分流解決糾紛的外部環境也是法院參與到訴前調解的原因之一，根據司法部關于全國調解情況的統計數據分析，2013年-2015年，調解組織數量、人民調解員數量抑或調解案件數均呈現遞減趨勢。調解組織從82萬減少至79.8萬，人民調解員人數從422.9萬減少至391萬，調解案件數從933萬減少至916萬 。人民調解對糾紛解決的作用在減弱，更多的當事人推崇法院而忽視民間調解。這種結果是由多方面原因造成的。新時期，就糾紛特點而言，糾紛主體從單獨的民間主體發展到法人或其他組織等復雜主體，糾紛內容上出現了土地拆遷、企業轉制、工程建設等各種具有調解難度大、社會影響面大、矛盾易激化的新型糾紛，而傳統的說教、規勸的調解方式在商品意識下越來越脆弱。村屯、社區、鄉鎮的工作中心定位于經濟建設，某種程度上導致對人民調解的輕視。早在2002年，最高人民法院與司法部對民間調解滯后的問題已有所認識，共同發布了《關于進一步加強新時期人民調解工作的意見》指導人民調解工作，并于2010年發布《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》，明確提出人民調解、行政調解、司法調解“三位一體”大調解工作體系建設。

在這樣的“大調解”背景下，各地法院積極做出響應，在調解方面進行了各種嘗試與探索，訴前調解應運而生。法院參與到訴前調解是現實需求，它一方面能夠有效利用民間調解的力量來分流社會糾紛，減少法院的審判壓力，另一方面可以彌補人民調解發育不良的缺陷，促進人民調解的成長。

二、三種訴前調解運行模式及法院職能分析

人民法院的職能來源于憲法，《中華人民共和國憲法》規定人民法院是國家的審判機關，具有至高無上的審判權。因“審判”一詞具有高度蓋然性與抽象性，引起了人民對其職能的諸多爭議，但糾紛解決作為法院最基本的職能是得到廣泛共鳴的。隨著我國社會轉型的多樣化發展，人民法院的職能在糾紛解決的基礎上有所延伸，產生了諸如司法調研、司法建議、立法建議，案例指導等抽象化職能，甚至具有一定司法規則創制職能，司法規則創制職能主要通過司法解釋予以實現 。除上述職能之外，作為社會管理機構之一，人民法院理所當然還承擔社會管理的應有職能。

結合各地實踐，訴前調解運行的模式主要有以下三種：

（一）法官自行調解模式

立案法官收到當事人訴狀后，經審查認為適宜調解的，在征得當事人同意的基礎上進行預立案登記，并將該調解案件直接分到業務庭法官進行調解。調解成功需要出具調解書的，由立案庭編號立案，業務庭法官按照當事人訴請內容及調解協議制作調解書。調解不成功亦退回立案庭予以立案并分案，原先的調解筆錄等內容隨案移送，承辦法官可根據案件情況，決定是否再組織調解。江蘇法院以該模式為主的法院占30.3% 。

此種模式將矛盾前移到案件立案受理前，滿足了當事人對法院司法權威的依賴心理要求，有效促進當事人達成調解協議，較為緩和地解決糾紛，也避免了訴訟過程中久調不決的訴累。但其未充分發揮運用社會力量分流化解糾紛的作用，且存有侵害當事人訴權的風險。該模式實質上是將訴訟調解工作前移到訴訟前，調解過程與訴訟調解大相徑庭，人民法院承擔的職能純粹為化解糾紛。

（二）委托其它調解組織調解

立案法官在接到當事人訴狀后，經審查認為適宜調解的，在征求當事人同意的基礎上，由當事人填寫《委托調解申請書》，立案法官出具《委托調解函》，連同訴狀副本及相關證據材料移交人民調解組織主持調解。對于調解成功的案件，人民調解組織在結案后將《委托調解反饋函》、調解協議及相關材料移送法院。當事人需要出具調解書或司法確認書的，由立案庭編號立案，并將案件分至業務庭法官進行審查并制作文書。對調解不成功的案件一般予以立案，進入審判程序。

該模式充分發揮了社會力量分流化解糾紛的作用，尤其在專業、行業調解中發揮的作用較為明顯，且具有貼近群眾并了解民間糾紛處理習慣的優勢。但在缺乏監督且無相關考核機制的情形下，社會組織調解的積極性完全取決于調解人員的工作責任心，一定程度上難以取得當事人的信賴。該模式同時存在一個弊端，當事人在人民法院與人民調解組織之間來回穿梭之后又回到法院申請出具調解書或司法確認書，無疑增加了當事人的訴累，久而久之，當事人勢必產生訴訟調解比人民調解更為便捷的心理暗示，從而排斥委托調解。司法確認制度雖存在久遠，《人民調解法》明確規定了經人民調解委員會達成的調解協議，雙方當事人認為有必要的，可以向人民法院申請司法確認，新修改的《民事訴訟法》亦新增司法確認的條款。但實踐中群眾認知程度低、存在感較弱，使用頻率低，加上無具體的操作方法，當當事人對調解協議的法律效力有所要求時，法院更傾向于建議當事人將案件立案后再出具調解書的方式，一定程度上導致司法確認制度形同虛設。

人民法院在該模式中主要承擔委托調解及對調解協議進行審查確認兩項職能。具體表現在對當事人進行導訴，征求當事人是否同意委托調解，指導當事人填寫《委托調解申請書》，告知當事人調解相關規定，選擇合適的委托調解機構并填寫《委托調解函》連同案卷材料送達調解組織，經當事人申請對調解協議進行審查并出具相應法律文書。

（三）法院內設調解部門

在法院內部設立調解中心或調解工作室作為訴前調解部門，由立案庭統一組織、協調、管理，特邀具有調解經驗和專業知識的退休法官、律師或其他非法院在職人員負責訴前調解工作，法院指導特邀調解員的工作開展。基本操作流程為立案法官對訴狀進行審查，對適宜調解的案件在征求當事人同意的基礎上對案件進行預立案登記并移送調解部門由特邀調解員主持調解，特邀調解員根據當事人的訴請進行調解并結案，當事人申請出具調解書或司法確認書的，由立案庭編號立案并分案，由法官出具法律文書。

該模式借鑒于我國臺灣地區法院的法院附設調解機制，源于美國的ADR（AltemativeDisputeResolution）即替代性糾紛解決方式 。該模式重新整合了社會調解資源，有效利用了社會力量分流化解糾紛的作用，緩解了法院的審判壓力，同時為人民調解提供了快速成長的平臺，較委托調解調解模式而言，極大減少了當事人在人民調解組織與法院之間來回穿梭的訴累，但同樣存在司法確認制度使用率低的缺陷。人民法院如不能明確其職能定位，還易導致其在司法調解與人民調解之間的角色混淆。

該模式較其它模式更具優勢，法院的職能發揮的亦更加充分。人民法院在其中主要承擔組織、協調、管理、指導、培訓、審查、確認的職能。具體表現為對內部調解部門的建設及組成人員配備，預立案流程的管理，主動協調與調解組織的對接關系，負責特邀調解員的指導與培訓，努力提高調解員的業務素質和調解的公信力，以法官的業務素質、辦案經驗等優勢激活其他糾紛解決機制、促進其他糾紛機制發揮有效作用，經當事人申請對調解協議進行審查并出具相應法律文書。

綜上，三種訴前調解模式都配置了相應的法院職能，貫穿于訴前調解的各個階段。在啟動階段，法院通過訴前導訴將一部分案件合理分流至訴前調解，該階段要充分尊重當事人的選擇權。在調解階段，指導調解員的工作開展，并對調解員進行業務培訓，促進特邀調解員的技能培訓和能力提高;在調解結果上給與司法保障，確保訴訟與調解的有效銜接;在管理上，進行規范管理。上述法院職能發揮了它應有的作用， 但不同程度的存在訴前調解定位模糊的問題。產生的以下兩個問題需要厘清，首先要明確訴前調解應定位為訴訟外調解，法院在訴前調解中承擔的職責應當是管理與指導調解活動而非直接承辦調解案件;其次，經調解機構或特邀調解員主持達成的調解協議，按照法定程序，可以通過司法確認的非訴程序賦予法律效力，而非以進入訴訟程序再出具調解書的形式來解決，以避免司法權與訴前的混淆。由此可見，法院在訴前調解中的職能配置有必要進一步完善。

三、完善人民法院在訴前調解中的職能配置

新時期法院的職能轉變更多表現在服務大局意識下的社會管理功能方面，多元化糾紛解決機制是國家治理體系的重要組成部分。便捷、高效、協調的多元化糾紛解決機制是訴前調解制度職能配置所要追求的目標。為達到該要求，人民法院在訴前調解中需要完善以下職能配置：

（一）加強司法確認制度實施力度，建立緊密的訴調銜接機制

訴前調解為糾紛雙方提供了一種快速解決糾紛的渠道，如調解不成，雙方仍可選擇進入審判程序，這種制度設定擴大了其他調解組織的作用，提高了解紛效率，同時節約了訴訟成本，可謂一舉多得。在該制度設定中，如何做到調解與訴訟的緊密銜接是關鍵環節。《中華人民共和國民事訴訟法》《最高人民法院關于人民法院特邀調解的規定》為訴調對接機制提供了可供選擇的途徑。司法確認作為非訴程序，具有靈活、簡便、快捷的特點，將其內嵌于訴前調解中，更能發揮訴前調解的優勢作用。按照法院內設調解部門模式運行，調解不成功的案件一般進入訴訟程序處理，而調解成功的案件亦有可能進入訴訟程序，再根據調解協議作出調解書。這種先調后訴的做法顯然有悖常理且易產生不良的社會后果，如果當事人在訴訟外達成的調解協議，均以進入訴訟得以實現法律效力，所導致的后果是群眾對人民調解將不屑一顧，人民調解將名存實亡。以司法確認制度取代訴訟作用明顯更加合理，亦避免了司法權與訴前的混淆。對已經達成調解協議的當事人，人民法院有必要將司法確認的規定向當事人予以釋明，以尊重當事人的自主選擇權。且特邀調解員一般在法官的指導下開展工作，法官對案件比較了解，一般能夠當場作出確認，司法確認的效率能夠得到保障，訴調銜接亦更為緊密。對于審查的原則，應審查調解協議的真實與合法性，當事人享有最大限度處分權是調解的優勢所在，只要調解協議是當事人自愿平等的前提下達成的且沒有違反國家法律強制性規定、不損害國家利益、社會公共利益、他人合法權益或違背公序良俗，法院應認定其效力。

總之，法院應在遵循審查原則的基礎上，積極參與調解協議的審查，加強司法確認的實施力度，使得訴調緊密銜接，訴前調解的優勢得以發揮，保證糾紛的妥善解決。

（二）發揮信息抽象化職能的作用，準備評估訴前調解運行態勢

司法調研、司法統計、司法建議等信息抽象化職能依附于法院的審判工作，是法院審判管理的重要組成部分。司法調研、司法統計為法院掌握審判工作情況、評估審判運行態勢、總結審判經驗提供重要依據，也是人民法院實現科學決策、科學管理的重要手段。人民法院在審判工作中提出有針對性的司法建議有助于有關部門及時發現法律問題及改進。同樣訴前調解工作作為人民法院一項新的重要工作，其運行態勢是否良好，成效如何，是否達成預期的目標，需要準確評估，亦需要通過調研、統計來提供依據。對于運行過程中發現的問題，亦可以通過建議提出改善意見，促進訴訟與非訴訟糾紛解決機制良好發展。

綜上，可以總結出人民法院在訴前調解中的職能具體應包括組織、協調、管理、啟動、導訴、指導、培訓、評估、審查、確認等職能。組織、協調、管理屬于管理類功能;啟動、導訴位于訴前調解開始階段;指導、培訓、評估是調解過程的要求;審查、確認則是對調解結果的司法保障。

注釋：

常怡.中國調解制度[M].北京：中國法律出版社，2013年版，第14頁.

司法部基層工作指導司人民調解處.2015年度全國人民調解工作數據統計[J].人民調解，2016（4），第8頁.

梁平，陳燾.我國法院職能轉型過程中的法理探究[J].河北大學學報，2012，37（6），第89頁.

江蘇省揚州市中級人民法院課題組.訴前調解運行現狀及其對先行調解制度實施的啟示[J].人民司法（應用），2013（19），第56頁.

王學澤，賴咸森.美國民事調解系統觀感（下）——司法部赴美國民事調解培訓團培訓考察報告[J].域外調解，2016（3），第43頁.