論民族區(qū)域自治地方立法的前提和程序

摘 要 民族區(qū)域自治地方具有立法變通權(quán)，這是民族區(qū)域自治立法與其它地方性立法最根本的不同。目前民族區(qū)域自治地方立法程序中還存在著立法規(guī)劃權(quán)沒有統(tǒng)一規(guī)定;立法規(guī)劃和立法草案的調(diào)研、論證不充分;審次制度不明確;審議時(shí)間不足;報(bào)批程序不合理等問題。需要通過科學(xué)編制民族區(qū)域自治地方立法規(guī)劃;增強(qiáng)調(diào)研、論證能力;完善審議次數(shù);保障審議時(shí)間;以備案審查程序代替報(bào)批程序來解決，以維護(hù)國家統(tǒng)一，保證自治法規(guī)的實(shí)質(zhì)正義性。

關(guān)鍵詞 自治地方 立法 前提 程序

作者簡介：王穎慧，廣西民族大學(xué)民族法學(xué)博士研究生，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：民族法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D633 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.298

2014年，十八屆四中全會(huì)通過了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，其中明確指出制度化、規(guī)范化、程序化是社會(huì)主義民主政治的根本保障。立法程序?qū)τ诒ＷC立法民主、公平、科學(xué)至關(guān)重要。立法是由特定的立法行為主體依據(jù)一定的職權(quán)，運(yùn)用一定的技術(shù)，制定、認(rèn)可和變動(dòng)法這種特定的社會(huì)規(guī)范的活動(dòng)。 民族區(qū)域自治地方立法是國家立法體系中密不可分的一部分，對(duì)民族區(qū)域自治地方發(fā)展穩(wěn)定至關(guān)重要。民族區(qū)域自治地方立法要遵循一定的立法前提和程序，以保證我國法制統(tǒng)一，全面推進(jìn)依法治國。

一、民族區(qū)域自治地方立法的前提

（一）民族區(qū)域自治地方立法必須遵循憲法精神

2018年12月4日，在第五個(gè)國家憲法日到來之際，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“弘揚(yáng)憲法精神，樹立憲法權(quán)威，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。”《憲法》是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，有最高的法律地位，現(xiàn)行《憲法》自1984年頒布實(shí)施以來，經(jīng)過五次修改，不斷體現(xiàn)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求，更好地展示了中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)。《憲法》是民族區(qū)域自治法和其它一切法律制定的依據(jù)，推崇憲法精神，形成崇尚憲法的社會(huì)風(fēng)氣是建設(shè)法治國家的關(guān)鍵。民族區(qū)域自治法的制定和其它法律法規(guī)的制定都要符合憲法精神和原則，不得與憲法精神和原則相違背，在此基礎(chǔ)上才能制定民族區(qū)域自治地方的法規(guī)。

（二）民族區(qū)域自治地方立法必須維護(hù)國家法制統(tǒng)一

我國是統(tǒng)一的多民族國家，社會(huì)主義法制體系統(tǒng)一。為了避免法律體系內(nèi)部沖突，民族區(qū)域自治地方立法也要在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上進(jìn)行。正如《立法法》第七十五條規(guī)定：自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族區(qū)域自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。 民族區(qū)域自治地方立法要以維護(hù)國家法制統(tǒng)一為前提。

二、民族區(qū)域自治地方立法程序存在的問題

程序科學(xué)才能體現(xiàn)實(shí)體正義。實(shí)踐中，民族區(qū)域自治地方立法程序方面還存在一些問題，概括起來主要有：

（一）民族區(qū)域自治地方立法準(zhǔn)備階段存在的問題

1.立法規(guī)劃權(quán)沒有統(tǒng)一規(guī)定

目前，科學(xué)編制立法規(guī)劃和制定短期立法計(jì)劃得到了各自治地方的重視，但缺乏總體部署安排。有些地方規(guī)定由人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議編制立法規(guī)劃，比如內(nèi)蒙古自治區(qū);有些地方則規(guī)定由人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)編制立法規(guī)劃，如湖北恩施土家族苗族自治州。民族區(qū)域自治地方的立法規(guī)劃權(quán)不統(tǒng)一，一定程度上影響民族區(qū)域自治地方的立方質(zhì)量，不利于制定長遠(yuǎn)立法規(guī)劃。

2.立法規(guī)劃和立法草案的調(diào)研、論證不充分

立法調(diào)研是最能體現(xiàn)立法程序的民主性的步驟，立法論證是制定民族區(qū)域自治地方法規(guī)的必要條件。要制定既符合法理又符合實(shí)踐需求的良法，就必須充分調(diào)研和論證。在立法實(shí)踐中，由于立法規(guī)劃和草案調(diào)研、論證不足，不能結(jié)合時(shí)代特征和地方特點(diǎn)開展實(shí)事求是、腳踏實(shí)地的調(diào)研和論證，導(dǎo)致重復(fù)立法、臨時(shí)立法等情況時(shí)有發(fā)生。有些地方甚至是先起草法案再出去調(diào)研，而且調(diào)研過程中不重視專家學(xué)者的意見，導(dǎo)致立法規(guī)劃和立法草案嚴(yán)重缺乏可操作性。

（二）民族區(qū)域自治地方自治法規(guī)審議程序存在的問題

在立法過程中，立法審議程是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。審議的過程直接影響地方立法的質(zhì)量，對(duì)地方法律、法規(guī)的可操作性也會(huì)產(chǎn)生重要影響。但是目前民族區(qū)域自治地方的自治法規(guī)審議程序還有許多不盡人意的地方。

1.民族區(qū)域自治地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議法案的審次制度不明確

大多數(shù)民族區(qū)域自治地方的法規(guī)僅就審議主體、審議要求做了規(guī)定，并沒有對(duì)審議的次數(shù)做出規(guī)定，《恩施土家族苗族自治州人民代表大會(huì)關(guān)于制定自治法規(guī)程序的規(guī)定》即使如此。有些法規(guī)雖然對(duì)審次做出了規(guī)定，但是沒有明確限制最高審次，也沒有規(guī)定兩次審議之間間隔的時(shí)間。這些都對(duì)民族自治地區(qū)立法的順利科學(xué)進(jìn)行產(chǎn)生了阻礙作用。

2.民族區(qū)域自治地方審議自治法規(guī)時(shí)間不足

民族區(qū)域自治立法主要集中在每年一次的人民代表大會(huì)中進(jìn)行。實(shí)踐中，各級(jí)人民代表大會(huì)一般每年召開一次，而且開會(huì)的時(shí)間長短不一。審議一部法案代表們要認(rèn)真弄懂法案全部內(nèi)容需要時(shí)間保障，不是短短幾天、十幾天時(shí)間就能完成的。可是，人民代表大會(huì)會(huì)期有限，且要審議和表決的事項(xiàng)很多，沒有充足的時(shí)間投入法案的審議當(dāng)中，非常影響法案的審議質(zhì)量，對(duì)法案通過以后的事實(shí)也產(chǎn)生影響。

（三）民族區(qū)域自治地方法規(guī)的報(bào)批程序不合理

自治法規(guī)與其它地方性法規(guī)的不同之處之一，就在于其需要履行報(bào)批程序。學(xué)者們對(duì)此也有眾多討論。有學(xué)者認(rèn)為報(bào)批制度有利于維護(hù)國家法制統(tǒng)一，防止民族地區(qū)利用立法變通權(quán)搞民族分裂活動(dòng)。也有學(xué)者認(rèn)為，報(bào)批制度嚴(yán)重阻礙了自治區(qū)自治立法進(jìn)程。有學(xué)者認(rèn)為報(bào)批制度破壞了民族區(qū)域自治地方立法自治權(quán)。筆者贊同第三種觀點(diǎn)。首先，報(bào)批制度使立法自治權(quán)這一自治地方特有權(quán)利不能充分行使，不能體現(xiàn)民族區(qū)域自治地方的立法自治性。其次，報(bào)批制度降低了立法效率。最后，報(bào)批制度要自治區(qū)級(jí)自治法規(guī)經(jīng)過國家部位機(jī)關(guān)提意見，由于利益糾葛，導(dǎo)致自治區(qū)自治條例很難出臺(tái)，影響了民族法制體系的健全。

三、民族區(qū)域自治地方立法程序的建議

（一）完善民族區(qū)域自治地方立法準(zhǔn)備階段的事項(xiàng)

1.科學(xué)編制符合民族區(qū)域自治地方立法需求的立法規(guī)劃

民族區(qū)域自治地方的立法機(jī)關(guān)在考慮編制立法規(guī)劃時(shí)應(yīng)注意兩點(diǎn)：一是立法規(guī)劃的時(shí)代性。應(yīng)根據(jù)時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)，人民現(xiàn)階段和一段時(shí)間后的立法需求來編制立法規(guī)劃。二是立法規(guī)劃的地方性。應(yīng)注重民族自治地區(qū)的地方建設(shè)發(fā)展特點(diǎn)，各民族歷史文化特色，準(zhǔn)確把握該民族自治地方的客觀立法需求。科學(xué)規(guī)劃立法，做好選題調(diào)研，認(rèn)真研究必要性和可行性，克服臨時(shí)應(yīng)急立法、因事立法的傾向。

2.增強(qiáng)調(diào)研、論證能力

充分的調(diào)研和論證是制定自治法規(guī)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。增強(qiáng)調(diào)研、論能能力：一是提高立法人員專業(yè)素養(yǎng)，加強(qiáng)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)調(diào)研和論證工作能力。二是吸收專業(yè)技術(shù)人才參與調(diào)研和論證。充分利用法學(xué)專門技術(shù)人才，如高校法學(xué)教師、科研院所從事法律的人員和地方研究人才，來協(xié)助立法機(jī)關(guān)及其人民代表履行立法調(diào)研、論證任務(wù)。同時(shí)，立法論證還應(yīng)注重解決法規(guī)的可操作性問題。

（二）完善民族區(qū)域自治地方自治法規(guī)審議過程的事項(xiàng)

1.完善民族區(qū)域自治地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的審議次數(shù)

從法律實(shí)效的角度看，立法效率和立法質(zhì)量同樣重要，對(duì)法律實(shí)施的效果起到不可忽視的作用。對(duì)民族區(qū)域自治地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的最高審議次數(shù)必須要明確規(guī)定。從實(shí)際情況來看，對(duì)一般法案的審議次數(shù)兩次為宜。遇到社會(huì)影響比較大的問題可以適當(dāng)增加審議次數(shù)。但是，從提高立法效率的角度看，增加的次數(shù)不宜過多，最多可以增加兩次，也即總共審議次數(shù)不超過四次。每次審議的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)由所區(qū)別，第一次審議應(yīng)側(cè)重于對(duì)法案的合法性審議;第二次審議應(yīng)側(cè)重于對(duì)法案內(nèi)容的審議。

2.審議的時(shí)間需要進(jìn)一步明確

首先，各地要結(jié)合實(shí)際情況對(duì)審議期限進(jìn)行明確規(guī)定，使提交審議到完成表決的時(shí)間期限固定化。其次，要保證充足的審議時(shí)間。對(duì)于重大議題，由常務(wù)委員會(huì)主席團(tuán)決定適當(dāng)延長代表在會(huì)議上的發(fā)言時(shí)間。

（三）以備案審查程序代替報(bào)批程序

新修訂的《立法法》將第五章備案改為備案審查，表明備案制度包括對(duì)自治法規(guī)的登記存檔和審查。事后備案監(jiān)督既能全面提高民族自治立法的效率與民族地方人大立法的積極性，也能夠繼續(xù)使上級(jí)人大監(jiān)督審查的傳統(tǒng)地位保持不變。要明確備案審查的主體和時(shí)間期限，建議由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國務(wù)院作為備案審查主體，結(jié)合現(xiàn)有立法關(guān)于備案審查工作的時(shí)間要求，建議備案審查期限為三個(gè)月。

注釋：

宋才發(fā).民族區(qū)域自治制度的發(fā)展與完善——自治區(qū)自治條例研究[M].北京：人民出版社，2008：192.

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