北京城市70年巨變的啟示

文魁

1993年的北京西二環路

2013年的北京西二環路

2019年的北京西二環路

新中國建立以來，北京作為首都，城市70年發生了歷史性巨變。城市管理與城市文化的交互影響和共同作用在北京城市演變中扮演著重要的角色、發生著基礎性功能。從這個角度進行學術梳理，具有重要的意義。

一、城市管理與城市文化

城市是人類生存和發展的聚集地，只要有城市就有城市管理。隨著城市的不斷成長和規模擴大，城市管理也變得復雜起來，逐步走向完備。現代城市，特別是特大城市，城市管理是一個巨大的復雜系統。

城市文化是隨著城市的出現和發展而逐步生成和不斷演化的。城市文化具有客觀性，雖然城市文化顯示出的是群體意志的主觀性，卻是任何個人難以以自己的主觀意志改變的客觀存在;城市文化具有歷史性，隨著環境的變化和時代的發展而不斷演進;城市文化有豐富多彩的表現形式，存在于多層次、多方面的精神、物質和制度的形態之中;城市文化也是一個復雜系統，由從微觀到宏觀各個方面相互關聯的文化所構成。根據文化形成的一般規律，所謂城市文化，是人們對城市及其相關事務從認知、認可到認同的過程及其形成的穩定性的群體性意志。因此，城市文化還具有可塑性，即提出一種對城市的新認知，通過主動文化建設，實現人們對這種新認知的逐步認可，進而達到普遍的認同。城市文化是可以建設的。我們這里所關注的城市文化，是和城市管理直接相關的城市管理文化（我們依然簡稱為城市文化），即人們對城市管理認知的認同。

城市管理與城市文化有著密切的相關性。就基本關系來說，城市管理總是生成于一定的城市文化（共同利益的生成），可以說，沒有城市文化，就沒有城市管理，城市管理本身就是城市文化的一種產物;同時城市管理的實踐必然派生出一系列豐富多彩的相關城市文化。就二者相互影響和共同作用來說，城市文化導引城市管理的方向、目標，規范城市管理的組織方式、實施路徑和施政舉措;同時，城市管理又是城市文化形成的有效途徑之一，從某種意義上說，城市文化是管出來的。當然，沒有城市文化建設的自覺，單純的城市管理會坐失城市文化建設的良機;而脫離城市管理的城市文化建設，也會變成一種空洞的說教。城市管理和城市文化的關系，存在著管理和文化的一般關系，同樣顯示出其外在強制與內在自覺、硬與軟的特性，同時更加突出地顯示出二者對城市發展交互影響、共同作用的獨特魅力。

我以為，以這樣一個視角，觀察北京城市70年的巨變，一定可以發現其中特有的客觀規律，獲得深刻啟示。

二、北京城市1949年的兩個歷史新起點

1949年，北京這座有著3000多年建城史、850多年建都史的歷史文化名城和著名古都發生了兩件歷史性大事，從而開啟了城市發展兩個歷史新起點。這兩個起點就是：北京成為人民城市和國家首都。抓住了這兩點，就抓住了北京城市70年巨變的主脈。城市管理與城市文化的交互影響和共同作用正是沿著這個主脈展開的。

（一）人民城市

1949年1月31日，中國人民解放軍東北野戰軍第四縱隊進入北平接管防務，北平宣告和平解放，千年古都回到了人民手中。人民城市，賦予了北京這座古老城市以新的生命，也派生出城市管理和城市文化的新內涵。

人民城市人民建、人民城市人民管，是70年來北京城市管理不變的主題。城市的人民性究竟如何實現，北京經歷了70年的艱苦探索。

70年來，北京城市文化的演變也始終離不開人民城市的內在靈魂。人民是城市的主人，主人翁的信念深入人心，市民主動關心和自覺參與城市管理是北京人特有的文化特征;人民政府是代表人民行使城市管理的權力，保障人民就業、收入、教育和生產生活是人民政府責無旁貸的職責。市民把人民政府視作自己的當家人，積極支持政府的工作，服從政府管理是北京的城市文化。城市主人，始終是北京城市文化特有的驕傲和自豪，派生出許許多多的文化特征。

（二）國家首都

1949年9月27日，政協第一屆全體會議表決通過決議案：中華人民共和國首都定于北平，自即日起北平改名為北京。歷史賦予北京人民建設人民首都的重任。

首都，是黨中央和中央人民政府所在地，聚集著各類國家機關和辦事機構，是全國的心臟和神經中樞;是世界各國外交使館所在地，行使著國家國際交往的職責。因此，北京這座城市，還承載著國家利益、民族利益。北京的城市管理，不僅僅是地域性城市管理，更是國家管理的重要組成部分。

首都的功能，也給北京城市文化賦予了新的內涵。一首“我愛北京天安門”，唱出了全國少年兒童對北京的向往，也唱出了全國人民對北京的熱愛和北京人特有的自豪。自然，北京的城市文化也就比其他城市多出了一份政治責任文化、識大體顧大局文化和自覺彰顯國家形象、民族風采的首善文化。

這兩個起點，也是北京城市70年巨變的主脈。無論是城市管理還是城市文化，雖然在不同時期有不同的表現，強度不同、特點各異，但都始終圍繞著這兩個主題交互影響、共同作用。

三、北京城市70年的變與不變

縱觀北京城市70年的演變，我們發現：一方面城市發生了天翻地覆的變化;另一方面城市也堅守了從未動搖的不變。以城市管理與城市文化的視角觀察：變中有不變;不變中也有變。

（一）巨大變化中的不變

70年來，北京城市在各方面都發生了巨大的變化。城市規模，常住人口由208.1萬人增加到2170.7萬人;行政區劃由707平方公里擴充到1.64萬平方公里;城市性質由一個消費城市轉化為一個生產城市，進而發展成一個具有綜合功能的現代首都城市。與此同時，城市的生活方式、居住條件、經濟結構、生態環境、社會治理、行政管理、公共交通、市政設施、公用事業等各個方面都隨之發生了難以想象的巨變。

這期間，城市管理隨著城市發展不同時期的不同任務，歷經了不同階段。以城市管理和城市文化關系的視角，70年大致可以劃分為CA"階段。

第一階段，從建國初期到改革開放之前的30年，城市管理順應城市工業化發展的需要，在計劃體制下，強調高度集中的管理原則。城市文化則凸顯窮則思變、白手起家、大干快上的國家利益至上文化、人民的主人翁文化、服從服務的螺絲釘文化、比學趕幫超的勞動競賽文化。

第二階段，改革開放后的30年，城市管理順應開放搞活的大環境，在向市場經濟體制逐步轉換的過程中，更多強調擴大企業自主權、充分釋放個人的創業活力，城市管理以放權為主基調。城市文化則出現了敢于沖破陳規舊習的改革創新文化、發現挖掘沉睡資產的盤活文化、優勝劣汰的競爭文化、打破大鍋飯的砸三鐵文化、追求企業效益的重組文化、實現個人價值的奮斗文化。

第三階段，黨的十八大以來改革向縱深發展，城市管理在習近平治國理政論述和對北京工作直接具體的指導下，出現了從總體規劃到精細化管理的系統性、創新性的新局面。城市文化更顯示出治理大城市病、瘦身健體和扭轉城市發展偏向、提出城市戰略定位、疏解整治促提升等一系列對北京城市的新認知。

這三個階段城市管理和城市文化的交互影響和共同作用上演了一幕幕波瀾壯闊的歷史劇目，值得認真回顧和總結;但歷史大戲的主題始終圍繞著人民城市和國家首都的主題，這兩個主題及其相互關系始終不變。

（二）不變主題的探索和升華

兩個主題雖然始終未變，但圍繞兩個主題在城市管理和城市文化的交互影響和共同作用上卻發生了內涵深刻的演化，在探索中得以升華。隨著城市體量的持續巨變，城市管理一直面臨著日益尖銳的挑戰。但千變萬化，北京城市始終堅守了70年前被賦予的兩個城市的新屬性：人民城市和國家首都。在如何實現人民城市和國家首都的統一性上，我們對北京城市性質的認識和把握，經過前兩個階段的艱苦探索，得到了新的綜合和升華。

從第一階段來看，強烈的人民整體利益和國家長遠利益的城市文化，與高度集中的城市管理相適應，奠定了國家首都的工業化基礎和城市物質基礎，確保了國家首都的政務環境和運行秩序。北京城市第一次彰顯了人民城市的性質、人民當家做主的歷史風采;向世界展示了人民共和國的全新風貌。

從第二階段來看，釋放了人民自主創業和企業自主經營活力的城市文化，與市場經濟要求的城市管理相呼應，滿足了農民進城就業、市民生活改善的要求，順應了城市化進程的大勢，促進了城市的快速發展。但同時也產生了與首都城市要求的政務環境不相適應的諸多矛盾。

就人民城市和國家首都的關系來說，第一階段實現了和首都城市配位的人民整體利益，卻一定程度上限制了城市的個體活力;第二階段釋放了人民的個體活力，卻超出了城市的自然和社會的承載力，影響到了首都功能。第一階段，城市規模沒有超出城市承載力，還不可能提出生態環境和城市暢通的文化理念;而第二階段，超大城市規模的現實，對城市管理和城市文化又提出了新的挑戰。70年歷程告訴我們，就人民城市來說，我們既要有人民共同利益的整體把握;又要充分確保人民的現實需要和個體自由。就國家首都來說，我們既要確保中央政府行使職能的政務環境，又要建設好在城市綜合承載力之內的首都城市。這就是第三階段對城市管理和城市文化的新要求。

四、城市秩序：管理與文化的合力

對第三階段城市管理與城市文化的交互影響和共同作用的探索，催生出一個新概念：城市秩序。

所謂城市秩序，就是城市運行的狀態和城市形象。城市秩序是由城市各個構成要素之間的空間布局和均衡、進出系統的時間次序所決定。好的城市秩序，有著良好的城市形象，一切安排得井井有條、環環相扣、進出有序、有條不紊;相反，不好的城市秩序則給人以混亂的城市形象，各行其是、雜亂無章、相互掣肘、功能缺失。判斷一個城市的品質，第一印象就是城市秩序。所謂宜居，首先是有良好的城市秩序。世界一流的宜居城市，一定有世界一流的城市秩序。

北京70年的城市秩序，在取得舉世公認的成就的同時，也有過失誤和教訓。我們必須總結經驗，探索決定城市秩序形成演變的規律。

（一）城市秩序的形成

決定城市秩序的因素很多，但歸根結底取決于兩大因素：城市管理和城市文化。城市管理主要表現在政府的作用上;而城市文化則主要表現在市民素質上。城市秩序的形成，在于城市管理與城市文化的合力。城市管理與城市文化合力的匹配狀態，決定著城市秩序的品質。

（二）管理與文化缺一不可

縱觀70年的北京城市秩序，管理和文化的合力始終存在，缺一不可，但其合力的品質卻有不同的表現。導致城市秩序不夠理想的原因主要是：我們對城市管理與城市文化關系的認識不夠深刻，在對二者相互影響共同作用的把控上不夠自覺，常常是部門分設、各行其是，沒有形成高品質的合力。

（三）管理與文化的良性互動

高品質的城市秩序，離不開管理與文化的良性互動。所謂良性互動，就是城市管理與城市文化，要有共同的目標、有共同的出發點（要解決什么問題），發揮各自優勢，在總體設計、時序安排、作用力度上，相互配合、從不同角度用力，求得最佳效果的組合。如，在解決拆遷補償的實踐中，北京提出的“一把尺子量到底”的“尺子”，就是管理的硬標準，沒有任何變通的余地;而對“一把尺子”的認可，對“量到底”的認同，則是文化的軟功能。管理不能替代文化，文化也不能替代管理。如果單純地硬性管理，沒有文化的統一認知，很難形成秩序。如果任由其他歪理蔓延，不但形不成良性的互動，反而會出現管理的巨大阻力。

五、大城市病：城市擴張中的無序失管

北京城市秩序在城市擴張過程中，發生了某種程度的無序失管。人口膨脹帶來的大城市病影響了首都形象，以致出現“首堵”一類的調侃;嚴重的缺水和難以逃避的霧霾甚至引起過“遷都”的議論。大城市病的形成既有歷史性的客觀因素，也有管理與文化上不自覺、不協調的主觀因素。

（一）不可阻擋的城市擴張

北京城市的擴張是不可阻擋的歷史必然，反映了中國城市化進程的必然趨勢，是首都城市與周邊比較的特有優勢所形成虹吸效應的必然結果。大城市病的形成，源自城市管理跟不上城市擴張的病灶;也始終離不開城市文化的影響和助力。

（二）無序失管背后的文化現象

城市管理出現的失管現象，很多是出于激烈社會變革的無奈，但也都有其城市文化的影響。如北京面臨城市擴張帶來的人民居住條件緊張的壓力，積累下巨大的歷史欠賬。1976年地震時，一夜之間出現的大量地震棚，震后卻成了緩解住房壓力的自發之策，難以拆除。特定歷史條件下的失管，喚醒了“法不責眾”的意識，進而強化了對“造成既成事實”做法的普遍認可。這種“撐死膽大的、餓死膽小的”城市文化一旦形成，不但催生出難以治理的“小產權房”;而且私搭亂建蔓延成風，成為城市的痼疾。同理，開墻打洞、占道經營和滿街小廣告等無序失管的現象，也得到了各種文化的支持。城市黑惡勢力的出現，也和“多一事不如少一事”“惹不起、躲得起”的自保文化不無關系。

實踐證明，只有直面城市無序失管的現實，找到其成因，才能真正從城市管理和城市文化兩個方面下手，雙管齊下、形成合力，完成對大城市病的根治。

六、新時代北京城市的管理創新與文化革新

黨的十八大以來，在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，北京的城市管理和城市文化迎來了新時代的春天。人民城市和國家首都，北京城市的兩個主題得到了進一步的新綜合和新升華。

（一）北京城市兩個主題更加鮮明

新的城市總體規劃以法律的高度再次強調了北京“四個中心”的城市戰略定位，國家首都的城市性質更加鮮明、具體;明確北京“四個服務”的城市功能，城市管理的指向更加清晰;劃定了首都核心功能區，完成了城市空間的新布局;提出疏解非首都功能這個牛鼻子，以京津冀協同發展助力首都城市功能的提升。

同時，人民城市的性質更是落實到人民的切身感受上。強調人民為中心的理念，不但改進人大、政協的工作方式，擴大人民參政議政的渠道，提升人民管理城市的水平;而且以人民的獲得感、幸福感、安全感為衡量政府工作成敗得失的最終標準，做到民有所呼、我有所應;創造了及時反映社情民意，優化提升“接訴即辦”的工作方案。

（二）城市管理的精細化程度不斷提升

習近平總書記提出城市管理要像繡花一樣精細的思想，體現在北京城市管理的方方面面，并深入到城市街區的背街小巷。在推進“街鄉吹哨、部門報到”改革過程中，街巷長與小巷管家成為破解基層治理難題的制度創新，完成了一項基層共治的“北京創造”。

（三）城市文化醞釀著悄然轉變

隨著城市管理方式的變革，城市文化也隨之醞釀著悄然轉變。北京70年城市巨變，使人們深刻認識到：市場經濟使城市煥發出前所未有的活力，帶來了經濟的繁榮昌盛。但市場經濟不只是私利經濟，同時也是公德經濟;離開公德，城市就會陷入無序的混亂。面對城市出現的種種失德現象，社會輿論不再沉默，開始發出各種譴責的聲音，從中已經可以窺見人們對公德回歸的熱切期盼。市場經濟比計劃經濟更需要社會公德的文化環境，特別是社會主義市場經濟，在保護個人利益派生出的趨利文化和競爭文化的同時，也要傳承新中國成立前三十年養成的與國家利益、集體利益同呼吸共命運的城市文化。城市管理的創新呼喚城市文化的革新。

（四）自覺開展城市文化建設

北京城市管理的創新是從城市文化革新開始的。所謂文化革新，就是針對已經成為城市發展羈絆的落后文化，提出新的理念，以文化的棄舊圖新引領城市的進步。習近平總書記對北京城市發展的指導，就是從理念的改變入手的。如：針對北京城市擴張的“西瓜皮”文化，提出城市發展要有頂層設計，一張藍圖干到底的新理念;北京要放棄“大而全”的經濟發展思路，提出構建“高精尖”經濟結構的“菜心文化”;批評“一畝三分地”的陳舊理念，北京必須在更大的視野中謀劃經濟布局，發揮對周邊的輻射帶動作用。正是靠這種文化革新，以一系列新認知強有力推動了京津冀協同發展戰略的形成，推動了北京疏解整治促提升工作的展開?？倳洖槲覀冎赋隽朔较?，但北京對城市文化作用的認識尚存在不小的差距。

北京新的城市總體規劃，是城市管理和城市文化的統領，具有重要的歷史價值，特別是對城市文化更具有特殊的意義。我們必須認識到，北京城市總體規劃來之不易，彌足珍貴。這部規劃，既飽含著習近平新時代中國特色社會主義思想的基本精神以及他對北京城市發展戰略定位的深刻思考和北京工作的具體指導;也充分吸收了北京城市發展的歷史經驗和沉重教訓;同時也凝聚了各方面專家學者的智慧、各級領導干部的心血。這部總體規劃，以更寬的視野，從京津冀協同發展的戰略謀劃北京的發展，提出世界級城市群核心城市的目標;這部規劃不但著眼長遠，而且規定了分步實施的階段目標、政策措施和具體指標;這部規劃不但提出了城市發展指南性的遵循原則，而且設定了不可逾越的紅線?？梢哉f，這部規劃完成了北京城市發展的頂層設計，扭轉了政府換屆規劃也換屆的慣性，是一張體現著“干到底”堅定意志的藍圖，是北京建城以來最好的城市總體規劃。隨著總體規劃的逐步落實，這部規劃必將彰顯出其重要的歷史價值。

北京城市總體規劃充滿了城市文化的新內涵，具有深刻的城市文化價值。北京應該自覺展開一場城市文化建設，而總體規劃就是一部最好的城市文化建設教科書。但目前對于城市總體規劃，宣傳落后于貫徹，貫徹與宣傳脫節，亟需宣傳與貫徹的密切銜接與默契配合。一方面要加大宣傳力度，采取生動活潑、群眾喜聞樂見的形式，運用新媒體、融媒體，使廣大群眾熟悉、掌握總體規劃的具體精神，切忌停留在把空洞口號貼在墻上，要使總體規劃的具體內容入心入腦，有效為城市總體規劃鳴鑼開道;另一方面，實際工作部門對總體規劃的貫徹在采取行動之前、之中和之后都要主動爭取宣傳工作的積極配合，做到言之有理、動則有據，言出法隨、令行禁止，形成城市總體規劃宣傳與貫徹良性互動的生態環境，將城市規劃升華為城市文化。

（攝影：王衛星）

（責任編輯：張進雅）