面對全球城市化的城市管理

賴世剛

在面對日益復雜的城市問題時，我們除了考慮物質性的方向之外，還需要更多地考慮非物質的方向，才能進行有效的掌控。城市管理學科的建立，可以彌補傳統城市規劃學科的不足，綜合地涵蓋以上兩種方向。本文嘗試從學科設計的角度，基于大型復雜系統管理的邏輯，鋪陳城市管理學科的架構與內涵。

本研究認為，城市管理學科應當從以下幾個方面建立和完善：（1）城市管理應將其基本理論定位于復雜科學和決策科學，著重探討如何在復雜的城市系統中作出合理的決策;（2）城市管理學科應將其研究范疇限定為對四個基本問題的探討，即城市如何運作、城市應如何運作、城市發展計劃與決策如何制定，以及城市發展計劃與決策應如何制定;（3）城市管理的基本研究工具和手段應包括決策分析、政策分析、規劃分析、城市建模和分析以及規劃支持系統。

一、城市管理學科設置的背景和需求

最近，享譽全球的《科學》雜志（Science，2008a and 2008b）和《自然》雜志（Nature，2008）都針對城市及中國經濟發展及環境保護所面臨的挑戰發表了特刊。特刊中指出，中國面對的環境問題已成為了中國和世界所面臨的嚴峻挑戰，必須立即采取有效的行動來加以應對。各種觀察和證據都充分顯示，通過城市管理來解決世界城市問題是必要且迫切的，城市管理將成為二十一世紀人類的一個主要議題。

此外，2007年5月，世界城市人口有史以來首次超過農村人口（ScienceDaily，2007）。與此同時，我國的城市化率也接近50%（中國國家統計局，2008）。這意味著我國與整個世界已經同時邁進城市時代。持續、快速且規模巨大的城市化進程是當前，也將是未來數十年內我國社會經濟發展中的一個重要特征。自我國改革開放之后，城鄉行政區劃的調整、農村人口向城市的遷移，以及人口的自然增長都導致了城市人口的增長。從1978年到2000年的22年中，城市人口增長了2.87億（中國國家統計局，2008），超過兩個日本的人口，平均每年增長1300萬;在二十一世紀的前50年中，城市人口預測會繼續增長約6億（中國城市發展報告編輯委員會，2002），接近兩個美國或5個日本國的人口，平均每年增長近1200萬。

此種大規模、快速的城市化進程對城市用地、住房、基礎設施建設、經濟與社會發展，以及環境保護等方面都提出了前所未有的挑戰。此外，它又與我國的市場經濟體制改革、農村改革、中西部開發等國內因素和全球化、氣候變遷、能源開發與替代等國際因素交織在一起，使得我國城市目前所出現的問題比以往任何一個時期都要復雜。除了傳統的諸如交通擁擠、空氣質量惡化、住房昂貴、貧民窟、犯罪率的攀升以及失業等城市問題之外，城市還需要努力增強或提升其競爭力、民主性和宜居性，形成自身的文化和景觀特色，并有能力解決可能出現的重大突發事件。

作為傳統的研究城市和解決城市問題的學科，城市規劃學科在面對日益復雜的城市問題時，已經顯得捉襟見肘。因此，很多知名院校都在試圖通過學科的建設、整合和調整來應對這一情況。到目前為止，比較常見的對策主要有兩種形式。一種是拓展原有的城市規劃學科的研究領域，從傳統的物質形體規劃延伸到經濟規劃、社會規劃、公共政策和公共行政等領域的方方面面。我國的一些城市規劃專業的傳統強校，如同濟大學、清華大學等都開始調整其城市規劃課程和人員結構，將經濟學、社會學、地理學、信息科學、公共行政、政府管理等內容整合到城市規劃學科當中。

另一種與城市規劃專業的擴展相并行的嘗試則是試圖在公共管理學科中，以公共管理和公共行政為核心，結合城市研究和城市規劃的空間內容，建立城市管理的專業或方向。這種方式也可以彌補傳統的城市規劃學科涵蓋范圍較小的問題，使城市管理專業或方向在建立之初就與經濟、管理和社會等學科形成了較好的關聯，具有較強的綜合性。目前，北京理工大學管理與經濟學院、華中科技大學公共管理學院、中國人民大學公共管理學院和北京大學政府管理學院都已經建立了相應的城市管理專業或方向。城市管理的重要性已經在當前得到越來越多的社會認同。然而，城市管理是否應當作為一門專門的學科來設置？城市管理與城市規劃及公共行政學科究竟應當如何區分和互補？到目前為止，在各個學校和相關學科之間還沒有形成共識。本文通過對城市管理學科發展的回顧，歸納了城市管理學科設置的若干模式，并以此為基礎，提出了設置城市管理學科的理論架構。本研究可以為臺灣及大陸各大院校的城市管理學科的建設提供信息和理論支持，對于完善學科體系架構具有積極意義。

二、城市管理的學科架構

與強調為城市物質發展制定計劃的城市規劃不同，城市管理以法律規范、規劃以及治理等方式將城市視為一個統合的整體。法規強調權利，計劃重點在于決策，而治理則著眼于集體行動。這三者共同建立一個舞臺以控管城市，但并沒有人為的力量能控制城市。因此，在城市管理中，與其試圖全面控制城市，不如明確在何處、何時、以何種方式、由誰以及為誰采取適當行動。

城市管理學科的設置、研究及教育的目標，在于說明學生去了解城市如何運作以及如何采取適當行動以管理城市（廣義的定義）。為了達到這個目標，我們提出一個該學科的探索架構：包括知識主體、行動方式以及研究問題的學科范疇。

（一）有關的城市現象

城市管理關注的是理解城市現象如何發生以及我們如何處理。這些現象可以大致劃分為物質及非物質兩種構成元素。物質元素可以由視覺觀察到，其關注點主要在城市形態領域。傳統上它包括土地開發及城市發展、不動產投資、基礎設施建設以及生態系統。至于非物質元素，它與人們活動的結構限制或制度有關，通常包括經濟結構、社會結構、政治結構以及法規結構。這些物質及非物質元素通過人的個體（agents）活動而互動，他們交換訊息并采取行動，因此城市可視為是一整體。城市管理同時關注物質及非物質現象，并尋求適當的方式以處理這些在城市運作過程中涌現的議題。

為了有效理解城市如何運作，城市管理學科采取的方法是復雜科學。城市包含在時空背景中無數相關的決策，因此無疑是復雜系統，而復雜科學便是探討這類系統新興的學科。復雜系統乃由無數互動元素所構成，而集體形態便由個別元素互動形成。我們尚不知道個體如何產生整體，但是，通過探討產生的過程，相信可以為理解城市的運作提供具有潛力的研究議程。通過復雜科學以理解城市的運作，將對我們應如何采取適當而有效的行動以產生所期望的結果，開拓嶄新的空間。

（二）采取行動的方式

城市管理應當考慮三種具有不同重點的行動的方式：法規、計劃以及治理。法規強調權利;計劃探討與相關性、不可逆性、不可分割性以及不完全預見性有關的決策;而治理的重點在于集體行動。具體而言，法規界定允許個人采取行動的權利，如權利的演變、起源以及劃分等議題。以議程、政策、愿景、設計以及策略為范例的計劃形式被用來制定面對相關的、不可逆的、不可分割的以及不完全預見的決策。城市發展過程可以四個I（Interdependence、Irreversibility、Indivisibility和Imperfect Foresight，即相關、不可逆、不可分割和不可完全預見）加以說明，因此，計劃在這些情況下協調決策是有效的（Hopkins，200]）。治理關注的是正式及非正式的集體行動。正式的集體行動包括地方政府所采取的行動，而非正式的集體行動則包括公眾通過參與所采取的行動。城市管理同時強調城市的物質及非物質的構成元素，包含所有三個采取行動的方式，即法規、計劃以及治理，以改善城市的人居環境。

（三）復雜系統中理性的選擇

許多社會及自然現象現在被認為是復雜系統，例如城市、經濟體、生態體系、政治體以及社會?？缭缴鐣茖W中許多領域的核心在于探討如何在這些系統中制定理性的選擇，這也是城市管理中所研究的一個核心內容。經濟學中完全理性的選擇理論所描述的決策并不足以面對這樣的系統，尤其當決策是相關的、不可分割的、不可逆的以及不可完全預見時（Hopkins，200]）。

目前為止，在決策領域中，最為廣泛接受的理性典范是主觀預期效用理論（subjective expected utility theory或SEU模式），但是該理論近年來受到心理學家（Hogarth and Reder，1987）及實驗經濟學家（Ariely，2008）嚴厲的挑戰。他們認為SEU模式無法描述人們實際如何從事選擇，至少在實驗的環境中。此外，傳統上將決策理論區分為敘述性（descriptive）、規范性（normative）及規限性（prescriptive）的選擇理論，反而增加解釋人們如何制定決策的困擾，并不能澄清其間的差異。這個看起來對理性選擇誤解的產生，主要受到原有的簡單而機械式的世界觀的影響，其間因果關系一目了然而且系統朝向均衡狀態演變。尤其是，以SEU模式為主的全能理論將與該理論相左的行為視為異常，但實際上，這些“異?！钡男袨樵谔囟ǖ目蚣芟率抢硇缘模沟脗鹘y敘述性、規范性以及規限性的區別是多余的。在此，我們提出一理性的嶄新觀點，稱之為框架理性（framed rationalicy）?？蚣芾硇哉J為在一定的決策事件下，包括資源的供給與需求，決策者在一定的認知框架下，采取行動并造成結果。

有關不確定情況下決策制定的討論已有許多。其中，主觀預期效用理論與展望理論（prospecttheory）是由決策分析發展出來的。SEU模式認為，如果選擇的結果是不確定的，那么傳統以計算期望貨幣值而從事選擇的方式，無法衡量決策者對替選方案的偏好。所需要的是效用的概念，而預期效用的計算便取代期望貨幣值的計算，以衡量決策者的偏好。根據主觀預期效果理論，在面對不確定的方案時，理性的決策者將選擇方案以獲得最高的預期效用。1979年，卡能曼（Kahneman）及托扶斯基（Tversky）設計了一組決策問題，并且用它們做心理實驗。他們發現當這些問題以不同的方式建構會導致偏好逆轉，這違反了主觀預期效用理論，即認為受測者會從事一致的選擇。這個現象稱之為框架效果（framing effects）?？蚣鼙欢x為決策者行為下的決策情況。問題的框架影響了決策者所認知的選擇情況。決策者無法深入發現這些以不同方式提問的決策問題背后的邏輯，進而產生了偏好逆轉的現象。卡能曼及托扶斯基提出展望理論，以便有效地解釋這個現象。然而，展望理論并沒有解釋是否決策者的選擇符合效用最大化的原則。展望理論是否能取代主觀預期效用理論以解釋真實的選擇行為，尚未成為定論。在此，我們認為，無論問題的框架如何界定，決策者如同主觀預期效用理論定義一般，是理性的，而稱呼這種選擇行為的解釋為框架理性。我們已復制了卡能曼及托扶斯基在1979年的設計及進行的實驗，發現當問題以不同的框架展現時，受測者顯露出偏好逆轉的現象。然而，我們的實驗更進一步衡量受測者從事選擇后的效用，并證實框架理性的假說。通過使用卡能曼及托扶斯基實驗中的相同問題，我們發現，統計上數目顯示的受測者在選擇時，無論問題如何建構，都會實現其主觀預期效用最大化。換句話說，偏好逆轉并未違反SEU模式，反而在特定的框架內驗證了該模式的效度。

這個發現提供了一個出發點，讓我們重新思考或定義理性，以調解現有決策理論的沖突觀點。例如，所觀察到的偏好逆轉現象可能是框架效果所造成的，但是從框架理性的觀點來看，它們并未違反SEU模式，如該模式的變型所述，包括有限理性（bounded rationality）（Simon，1955）及展望理論（prospect theory）（Kahneman and Tversky，1979;Kahneman，2011）。傳統上敘述性、規范性及規限性的分野，就框架理性的觀點而言，似乎是多余的，因為如果我們能從這些理論的框架加以觀察，沖突的觀點便可調解。也就是說，規范觀點認為SEU模式是理性的標準，并且聲稱其能描述人們應該如何從事選擇。任何違反該模式的行為皆被視為非理性的異常行為，而落入解釋人們實際如何從事選擇的敘述性觀點。如同我們的實驗所顯示的，如果我們將這些所謂的異常行為也視為是在特定框架下的理性行為（即框架理性），那么這個區分站不住腳。如果這個邏輯成立，規限性決策觀點用來幫助決策者從事選擇以符合理性的標準便沒有必要了，因為，在事實上，規范性與敘述性觀點的差異并不存在。最后，與有限理性及展望理論不同，此處所提出的框架理性否定了新古典經濟理論所假設的以及從實證主義者科學哲學所發展出來的綜合性完全理性的概念，進而鞏固了SEU模式（或類似的概念）在特定框架下的效度。人類所居住的世界是一個復雜且遠離均衡的概念正逐漸地得到廣泛接受，使得解釋理性選擇行為需要范式的轉變，而框架理性或許是一個好的開始。

（四）研究取向

城市管理的理論可同時作為兩種現象的解釋及辯解：城市與管理。城市的解釋即對城市實際運行狀況的客觀描述，而管理的解釋則是對城市相關決策的實際制定方式的說明。辯解包含著價值判斷，因而具有主觀特性。城市的辯解主觀地闡釋城市應如何運作，而管理的辯解則聚焦在決策應如何形成及制定。城市管理的解釋與辯解可以形構成如表1所示的四組理論，簡稱為四個H，作為城市管理學科的研究取向的基本架構。

三、結語

面對日趨復雜的城市問題，在城市管理領域，應對的方式主要有兩種：一種是對原有的城市規劃學科進行拓展，使其能夠包含更多的非物質性內容，以便更好地應對城市的復雜性;另一種方式是建立獨立的城市管理學科，與原有的城市規劃學科的拓展方式不同，它更多地強調公共行政方面的內容。

從國際一些知名院校的城市管理學科發展狀況來看，該學科尚處于起步階段，是一門交叉性較強的學科，且與公共行政和城市規劃兩個領域關聯最為密切。目前已建立的城市管理學科大多隸屬于公共行政/公共管理學科下。此外，我國很多知名院校，尤其是公共管理學科排名居于前列的學校，都已經在近些年里開始著手建立城市管理學科，并將該學科作為學院甚至學校學科發展的重點方向和增長點。一些主要的院校也都已經開始組織編寫城市管理學的教材。在臺灣，有關解決城市發展問題的教學與研究多由城市規劃相關學系進行，但建立跨領域的城市管理學科也將會成為未來的一個重要發展趨勢。

筆者認為，未來城市管理學科的建立和完善可以從以下幾個方面進行：

一是城市管理應將其基本理論定位于復雜科學和決策科學，著重探討如何在復雜的城市系統中作出合理的決策。

二是城市管理學科應將其研究范疇限定為對4個基本問題（4個H）的探討，即（1）城市如何運作？（How do cities work？）（2）城市應如何運作？（How should cities work？）（3）城市發展計劃與決策如何制定？（How are plans and decisions for urban development made？）（4）城市發展計劃與決策應如何制定？（How should plans and decisions for urban development be made？）。

三是城市管理的基本研究工具和手段應包括決策分析、政策分析、規劃分析、城市建模和分析以及規劃支持系統。

未來城市管理學科的發展，一方面需要廣泛吸收其他學科的現有成果，形成交叉學科的顯著特點;另一方面，則應注重確定并完善其核心領域的研究，使其成為一門穩固的學科。當然，對于目前城市管理學科的發展，還需要謹慎地進行評估和檢驗，使其得到充分的培育和孵化。但可以預見，在世界進入城市時代之后，城市管理必將成為未來全社會所關注的熱點，也將會成為極具發展前景的一門綜合性學科。

（責任編輯：張進雅）