集體建設用地發展租賃住房的障礙與對策研究

葉旺

唐家嶺區位示意

集體建設用地發展租賃房是積極響應黨的十九大提出“以構建租購并舉的住房體系為方向，著力構建城鄉統一的建設用地市場”的具體措施。集體建設用地發展租賃住房不僅可以拓寬居住用地的供給來源，實現多元主體供地，補足住房租賃市場的“短板”，還能顯化集體土地資產屬性，讓集體農民共享土地增值收益，助力鄉村振興。然而，由于集體土地產權體系不完整、土地增值收益分配體系還未建立、收益資金管理缺乏監督、建設資金回籠周期長等制約了集體建設用地發展租賃住房，這需要通過深化土地制度改革、健全集體土地權利體系、推進集體土地市場化配置、建立利益協調與監管機制、推進多元化資本參與、創新運營模式等措施應對，進而有效推進集體建設用地發展租賃住房政策的落實，形成與國有建設用地市場的“互補”關系，進而健全“租購并舉”長效機制。

黨的十九大指出“我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，這一矛盾在城鄉土地制度上尤為明顯，城鄉建設用地供需不匹配、利用不高效、權利不平等，不僅造成土地資源的浪費，更是成為制約鄉村振興和新型城鎮化建設的制度障礙。隨著城鎮化的推進和市場機制的完善，集體建設用地的資產屬性凸顯，建立城鄉統一的建設用地市場成為迫切需求。2018年1月，國土資源部辦公廳、住房城鄉建設部辦公廳發布《關于沈陽等11個城市利用集體建設用地建設租賃住房試點實施方案意見的函》。利用集體建設用地發展租賃住房，是中央著眼于新型城鎮化發展全局做出的又一項重大改革部署，對建立健全房地產平穩健康發展長效機制，促進集體土地優化配置以及拓寬集體經濟組織和農民增收渠道具有重要意義。

近年來，關于集體建設用地與租賃住房的研究主要集中在以下幾個方面：一是集體建設用地流轉與入市。在我國現行法律體系下，實行嚴格的土地用途管制制度，集體土地未經征收出讓，不得用于非農業建設。同時，《土地管理法》嚴禁農村宅基地使用權交易，故利用集體建設用地發展租賃住房將面臨宅基地入市交易等問題，在試點中需積極審慎界定用地類別和租賃對象與范圍。二是住房保障政策。從1998年房改起，國家出臺了一系列保障性住房管理辦法、條例，通過興建廉租房、經濟適用房、危舊房和棚戶區改造安置房、城中村改造安置房、農民工公寓等多種形式的保障性住房，滿足了無法通過商品房市場解決住房問題的中低收入群體的住房需求，從而在全國建立起高、中、低全覆蓋的住房供應體系。三是公共租賃住房。公共租賃住房由國家提供政策支持，政府通過新建、收購等方式籌集房源，是國家住房保障體系中的重要組成部分。綜上，現有研究主要集中在集體建設用地流轉與如何流轉、入市等方面，對租賃住房的研究多集中在住房保障政策與城市租賃房建設等方面，缺乏對集體建設用地發展租賃住房的研究?；诖?，本文首先梳理集體建設用地發展租賃住房的政策歷程與制度演進，以北京市海淀區唐家嶺為案例分析集體建設用地發展租賃住房的現實價值與面臨的挑戰和障礙，并提出相關對策建議。

一、集體建設用地進入租賃住房的政策演進

（一）宏觀政策制度演進

學術界對農村集體經營性建設用地能否入市以及如何入市的爭論與探討從未停止。國家也在頂層設計方面對農村土地制度進行了積極的改革與探索。黨的十七屆三中全會就提出了逐步建立城鄉統一的建設用地市場的改革方向。2014年12月，《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》在中央全面深化改革領導小組第七次會議上通過審議。在經過重慶的地票制度、成都的統籌城鄉發展試驗、廣東的舊城鎮舊廠房舊村莊改造等多重實踐探索之后，2015年2月，全國人大授權開展農村集體經營性建設用地入市試點的地區包括15個。2016年9月，國土資源部將集體經營性建設用地入市試點擴大到33個試點區域。2018年12月，十三屆全國人大常委會第七次審議關于再次延長授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定草案，擬將包括集體建設用地流轉在內的農村土地制度三項改革試點法律調整實施的期限再延長一年至2019年12月31日。

集體建設用地發展住房租賃市場改革相比集體建設用地制度改革起步稍晚一些，總體來看在在穩步推進。2017年7月，住房城鄉建設部等多部門聯合發布《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，明確提出“允許超大城市、特大城市可開展利用集體建設用地建設租賃住房試點工作”，正式拉開了集體建設用地發展租賃住房改革的序幕。2017年8月，國土資源部、住房城鄉建設部在《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》中確定了包括北京、上海在內的13個城市進行試點，在2020年底前著力形成可復制推廣的成果。2018年1月，國土資源部、住房城鄉建設部批復試點城市方案，標志著集體建設用地租賃住房建設正式實施，進一步推動了集體經營性建設用地的入市改革。2019年自然資源部、住房城鄉建設部發布《關于福州等5個城市利用集體建設用地建設租賃住房試點實施方案意見的函》，將集體建設用地租賃住房試點城市擴容為18個。

（二）北京市政策試點

事實上，早在2010年北京市就提出了相關政策的改革構想，以海淀區唐家嶺為例，2010年新城項目實施后正式面向兩類人群定向配租，一是具有北京市戶籍的城鎮中低收入家庭;二是唐家嶺周邊的產業園區職工。隨后2011年北京市政府辦公廳發文《關于促進城鄉結合部地區50個重點村集體產業發展的意見》，明確提出使用集體存量建設用地建設租賃住房。2014年啟動了試點工作，發布文件《關于印發北京市利用農村集體土地建設租賃住房試點實施意見的通知》。在不斷總結實踐經驗的基礎上，2017年發布《關于進一步加強利用集體土地建設租賃住房工作的有關意見》，旨在推進土地供給側結構性改革，落實2017-2021年集體土地供應任務，拓寬租賃住房建設渠道，建立租購并舉的住房體系。2018年，北京市多部門聯合發布《關于規范引導盤活利用農民閑置房屋增加農民財產性收入的指導意見》，結合探索宅基地退出機制，在村民住宅需求妥善安排的基礎上盤活利用農民閑置房屋。2018年全市租賃住房用地供應209.2公頃，完成率105%，集體土地租賃住房項目主要位于中心城區、城市副中心和平原地區新城范圍內，符合毗鄰產業園區、毗鄰交通樞紐和毗鄰新城原則，有利于促進區域職住平衡。

從“北京模式”以及后期的試點情況來看，集體建設用地入市主體主要是農村集體，但是要受到政府統一規劃和農民共同監督的約束。首先，農村集體可以自主地將自身所有的集體建設用地申請租賃住房建設，具體的土地開發、房屋建設和經營管理等需要經過政府統一規劃和批準。其次，農村集體擁有很強的自主發展權，包括了籌集資金、進行運營、承擔風險和自負盈虧，整個過程中的投資、管理、分配等活動都應當接受農民監督。最后，農村集體組織所有集體租賃住房和附屬設施，具有“產權不可分割、住房僅以租賃形式流轉、土地用途不能變更”等明確限制。

二、集體建設用地發展租賃住房面臨的障礙：以唐家嶺為例的分析

（一）唐家嶺案例

北京是第一個獲批在集體土地上建設公租房的試點城市，而唐家嶺是第一個啟動的試點。唐家嶺是位于北京市區西北五環外西北旺鎮的一個行政村，屬于比較典型的城鄉結合部。2010年初，唐家嶺村本地人口不到3000，外來人口卻超過5萬，其中包括1.7萬名大學畢業生。唐家嶺地區改造工程參照“北塢模式”，采取由政府主導、農民集體經濟組織自主開發建設的模式，利用集體土地建設農民回遷安置房和公共租賃房，并配套了城市綠地公園。改造后的唐家嶺地區，容納了更多的外來人口，有效解決了海淀區畢業大學生的住房問題，同時平均每戶租金收入大幅增加，經濟效益較為明顯。然而，唐家嶺地區在推進集體建設用地發展租賃住房中仍面臨一系列現實問題。首先是安置房產權問題。由于改造項目沒有征地，集體土地上的房屋不能辦理房產證，資產難以資本化運作其增值收益空間將受到極大約束，村集體和村民積極性也因此受到限制。其次是融資問題，該項目在建設過程中遇到嚴重的資金問題，由于土地沒有經過“招拍掛”進入建設用地市場，而集體土地無法進行正常的抵押融資，項目的開發費用成為最大阻礙，農村集體經濟組織面臨著后續產業發展嚴重缺乏資金的挑戰。

（二）集體建設用地發展租賃住房面臨的障礙

唐家嶺集體建設用地發展租賃住房面臨的問題也是北京市乃至全國的共性問題，可以總結歸納為以下三個方面：

1.法律限制

由于農村土地產權制度不健全，土地產權主體存在虛位問題，而法律法規中又沒有明確的規定權能和體系，這些都使得農村集體土地難以和國有土地同等權利上市，且集體建設用地使用權不具備完整物權屬性，那么也就不具備其相應價值屬性，在土地權利上所衍生的承包經營權也不具備價值屬性，這種觀點割裂了土地的所有權和地租價格之間的價值內在屬性，導致集體建設用地所具有的商品價值屬性難以形成。

2.利益協調

集體建設用地發展租賃住房的核心問題是如何保障和分配其集體土地的增值收益。目前大多數涉及農村集體土地有償使用的規范性文件并未涉及集體經濟組織內部如何分配資金收益，如村民委員會、村民小組和農民之間如何協調，權屬如何界定等。此外，政府對集體建設用地發展租賃房所帶來的資金收益分配與管理缺乏監督。若將集體建設用地管理權、經營權、處分權和收益分配權安排給少數村委干部執行，收益資金的使用方向、使用額度等關鍵財務信息能否公開透明，村民能否掌握知情權和參與權，能否參與決策等都是需要考慮的問題。

3.建設運營

集體建設用地發展租賃房在建住房小區之時，仍需面對資金不足問題。租賃住宅小區不只是建樓房，還需配套相應的基礎設施和生活設施，若完全依賴集體或村民，建設資金缺口較大，仍需財政予以補貼或引入社會資本。不管采取哪種籌資方式，由于是定期收取租金，無法短期內收回成本，完全收回成本需要很長時間，這也是城市廉租房無法大規模建設的原因之一。

三、集體建設用地發展租賃住房的對策建議

（一）深化土地制度改革

1.完善集體土地權利體系

在堅持農村土地集體所有的基礎上，明晰農民集體經濟組織所有的土地產權關系，拓展集體建設用地使用權及地上物業的權能，賦予使用權完整的物權權能，實現集體土地使用權出讓、轉讓、擔保、抵押等權能，顯化集體土地資產屬性，實現集體建設用地的多功能復合利用。通過確權登記，有效保護集體與農民合法權益。

2.推進集體土地市場化配置

建立集體土地市場制度，實現集體土地與國有土地的同等入市，使集體建設用地的價值在市場中得到體現，進而打破國家對建設用地市場的壟斷，拓寬居住用地的供給來源，實現多元主體供地，多元主體享受土地增值收益，形成與國有建設用地市場的“互補”關系，進而健全“租購并舉”長效機制。

（二）建立利益協調與監管機制

1.構建多方共贏的利益分配格局

賦予村民主體地位，在集體土地流轉中保障村民權益，一方面要求引入廣泛的村民參與，尊重村民意愿，另一方面應形成有效的村民收益保障機制。按照“誰投資，誰受益”、體現集體建設用地權利、兼顧成員權的原則，構建起政府、農民集體、企業和農民共同受益的利益分配格局。

2.完善政村企合作管理機制

由政府統籌規劃、合理布局集體經濟組織建設租貸性住房，實現優勢村莊與非優勢村莊協同發展，避免優勢村莊之間的建設指標爭奪。政府作為權威代表，在村企之間就合作意愿達成、利益分配等方面應發揮協調作用，促成平等合作關系。發揮政府對企業的監督作用，避免企業過度追逐私利，監督集體的土地收益資金監管，預防集體組織干部的土地腐敗行為，使村民切實獲益。

（三）創新資本參與和運營模式

1.構建多元化融資渠道

通過集體經濟組織獨資、建設用地抵押、聯營或入股等方式多渠道解決建設資金來源問題，借助金融機構或社會資本的資金實力，有效避免農村集體經濟組織缺乏大規模開發建設能力的問題。針對基礎設施建設，尤其是對公共交通、水電通信、醫療教育等配套設施，應該由政府作為投資主體，由政府負責提供。

2.創新運營管理模式

通過引入多種融資模式對交通設施等進行特許經營，支持私人部門在醫療、教育等領域作為公共服務提供的重要補充。發展和培育專業化、規模化的租賃住房物業公司，不僅能解決公共資源供需不匹配等問題，還可嚴格控制房屋租賃管理公司以高杠桿融資手段搶占租賃房源，哄抬租金擾亂市場。

集體建設用地發展租賃房是落實黨的十九大提出“以構建租購并舉的住房體系為方向，著力構建城鄉統一的建設用地市場”的具體措施。集體建設用地發展租賃住房不僅可以拓寬居住用地的供給來源，實現多元主體供地，補足住房租賃市場的“短板”，還能顯化集體土地資產屬性，讓集體和農民共享土地增值收益，助力鄉村振興。然而，由于集體土地產權體系不完整、土地增值收益分配體系還未建立、收益資金管理缺乏監督、建設資金來源有限等制約了集體建設用地發展租賃住房，這需要通過深化土地制度改革、健全集體土地權利體系、推進集體土地市場化配置、建立利益協調與監管機制、多元化資本參與創新運營模式等措施應對困難與調整，有效推進集體建設用地發展租賃住房政策的落實，形成與國有建設用地市場的“互補”關系，進而健全“租購并舉”長效機制。

（責任編輯：張進雅）