重慶提升城市行動的“五長制+網格化”

鄒東升　李璦萱

城市是我國各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方，隨著城市體量的不斷擴大、結構日趨復雜，城市治理的難度和挑戰越來越大。黨的十九大報告提出要打造共建共治共享的社會治理格局，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。目前，重慶80%以上的經濟總量、60%以上人口聚集在城市，城市管理成為推動重慶高質量發展的“火車頭”。為全面提升城市綜合管理服務水平，推進“三生三宜”品質城市建設，重慶市渝中區率先提出了“五長制”，即根據街道、道路、巷子、居民樓和沿線商鋪對城市進行劃分，分別設立街長、路長、巷長、樓長、店長，對城市的環境衛生、市容秩序、市政設施、園林綠化等綜合事務進行管理。在“五長制”的基礎上，重慶市創造性提出了“五長制+網格化”這一新型治理模式。將“五長制”納入到“網格”中，在主干道、背街小巷、樓棟、門店等點線區域推行“五長制”，以社區為片，整合城管、綜治、安監等基層網格，在面上推行“網格化”，“五長”協同“網格長”一起發現城市治理中公安、工商、環保、治違等問題，督促有關部門進行整改，并及時反饋。通過“多網合一”，將城市治理中的綜合管理服務問題一網打盡，促進城市治理體系和治理能力現代化，助推實現“大城智管、大城細管、大城眾管”的城市管理新途徑。

一、打造共建共治共享的城市治理新格局

（一）“五長制+網格化”建立人人參與的大城管工作機制

重慶市九龍坡區通過將“五長制”納入到“網格”中，在主干道、背街小巷、樓棟、門店等點線區域推行“五長制”。以社區為片，整合城管、綜治、安監等基層網格，在面上推行“網格化”，把“五長制”的點線管理和“網格化”的面上治理結合起來，統籌管理治理市容環境、調處社會矛盾、解決群眾反映的各類困難問題，推動建立一套“人人參與、全民管城、共建共治、和諧宜居”的大城管工作機制。

“五長制+網格化”以各鎮街管轄范圍為基礎，在組織架構上按照屬地管理原則設立街長，逐級設立路長、巷長、樓長、店長，網格化逐級設立片長、網格長、網格助理。下設“五長制+網格化”辦公室（簡稱“街網辦”）作為常設議事機構，由鎮街黨（工）委書記兼任辦公室主任，鎮街行政主要負責人和共建單位主要負責人兼任辦公室副主任，統籌“五長制+網格化”工作的實施。街長由區級領導擔任，路長由道路沿線重點社會單位負責人或人大代表、政協委員擔任，巷長由常駐居民中的黨員代表、居民代表、志愿者等擔任，樓長由常住居民代表擔任（或兼任），店長由門店經營者或企事業單位負責人擔任。街長負責統籌協調、指揮調度轄區城市綜合管理各項工作;定期聽取轄區內城市管理工作推進情況，推進重難點問題的協調解決。路長、巷長、樓長、店長分別落實責任區域內的環境衛生、市容秩序、市政設施、園林綠化等城市綜合管理工作，落實“門前三包”責任。

（二）“五長制+五項流程”推動部門聯動落實城市管理職責

重慶市南岸區“五長制”的推行堅持屬地負責為主、部門支持聯動的原則，由街長、路長、院長、樓長、小區長構成，與其他重慶市各區縣相比，南岸區將“五長制”的重點放在了“街長制”的推行上。在組織架構上，由區長擔任“五長制”總長，相關部門主要負責人和鎮街黨政主要領導為全區“五長制”領導小組成員。其他各鎮街“五長制”人員的確定，特別是負責人的確定，原則上按照群眾代表、骨干志愿者代表、黨員志愿者代表、社區工作人員、鎮街工作人員或班子成員的順序排列，因地、因事、因人制宜組建工作隊伍。

在工作職責上，“五長”主要負責落實責任區域內的環境衛生、市容秩序、市政設施，并主動落實“門前五包”責任。五長遵循“一看、二問、三勸、四上報、五落實”的工作流程，“一看”即發現問題;“二問”即詢問具體隋況;“三勸”即對當事人進行勸導;“四上報”即遇到不能解決的問題時向上級匯報;“五落實”即得到上級反饋后，負責落實相應情況。按照該工作流程可以快速處置各類城市綜合管理服務問題，落實全區范圍內的城市管理工作。

（三）“五長制+五位一體”建立“智慧城管”模式

重慶市江北區建立“五長制+五位一體”的管理模式，以城市為對象、街鎮為基礎、社區（村）為單位、街巷（道路、小區、樓幢）為單位，以公共服務、社會治理、文明城區、城市管理、安全生產為重點，以智慧城市管理信息平臺為載體，以及時發現問題和快速處置問題為手段，以解決群眾最關心最直接最現實利益問題為核心的城市綜合治理網格體系。主要通過設立四級網格建立城市綜合治理網格體系，將“五長制”納入到基礎網格中。一級網格為區級網格，負責管理全區網格，由區級督察長、區級網格長組成，并在城市管理局中設立了網格辦公室，作為常設議事機構，統籌協調網格化管理工作。二級網格為街鎮網格，負責管理社區網格和村網格，由街鎮督察長、街鎮網格長組成。三級網格為社區（村）網格，負責管理基礎網格，由社區（村）督察長、社區（村）網格長組成。四級網格為基礎網格，是最小的單元網格，由督察長、網格長和網格員組成。其中網格管理員由街長、警長、樓長、片長、巡長組成，即“五長制”。警長由警務人員擔任，負責城市安全;樓長由綜治特邀員和安全員擔任，負責城市管理中的綜治問題;片長由社會服務員擔任，旨在為群眾解決問題;巡長則由城管監督員擔任，負責責任區域內的巡查事宜。融合網格化管理模式，江北區進一步提出了智慧城管信息系統，構建集感知、分析、服務、指揮、監察“五位一體”的智慧管理模式。該模式是智慧城市的重要組成部分，是基于數字化城市管理信息系統，綜合應用物聯網、云計算、大數據、人工智能等新一代信息技術和手段，實現城市“泛感知、智應用、大數據、網格化、精細化”的綜合管理。

二、提升行動為城市治理注入活力

（一）助推實現“大城智管”

1.利用大數據，提升問題處置效率

重慶市依托大數據構建了“區一街一社區”智慧城管網絡，通過建立數據庫和智慧管理軟件系統，整合了轄區內所有小區、道路、企業單位、在建工地、人員、設施、綠化、違法建筑、環境保護等基礎數據。打造了集政策信息、安防監控、社區輿情、精準幫扶、社會綜合治理等多種政府公共服務項目的一站式管理平臺。以街道數字城管分中心為基礎，增設了黨群、案件、綜治、食（藥）監、交通等坐席人員，運用智慧軟件整合報事渠道，優化問題分級處理流程，確保問題得到及時、快速、有效的解決，提高了問題處理率。依托“區一街一社區”智慧城管網絡和綜合巡查云平臺APP，九龍坡區建立了“管辦分離、快速響應、及時處置、有效反饋”的問題處理機制，強化了“五長制+網格化”與公安（派出所、交巡警）、城管（市政、環衛、綠化、執法）、綜治（信訪維穩、司法調解）等專業隊伍聯動，提高了問題“發現、交辦、處置、反饋”全流程的效率。五長與網格長等負責巡查發現問題，城管、綜治、公安等專業執法隊伍負責處置問題，“五長制+網格化”辦公室（以下簡稱“街網辦”）負責督促協調問題整改。通過“五長制+網格化”的點線面管理，拓展了發現問題的領域;通過專業隊伍聯動，暢通了問題交接辦理的渠道;通過監督協調，提高了問題處置反饋效率。

2.構建智慧城市信息系統，全方位助推實現“智管”

智慧城管信息系統是基于數字化城市管理信息系統，綜合應用物聯網、云計算、大數據、人工智能等新一代信息技術和手段，對城市綜合管理、服務的全要素構建集感知、分析、服務、指揮、監察“五位一體”的智慧管理模式。基于智慧城市信息系統實現了城市“泛感知、智應用、大數據、網格化、精細化”的綜合管理。同時融合網格化管理，基于數字城管單元網格，劃分基礎網格作為城市綜合管理的基本單位，對網格內的人、地、事、物、情、組織和單位等信息進行監控、采集、立案、辦案、結案的管理過程。通過構建智慧城管信息系統，使互聯網與網格化管理相融合，打造智慧城區，全方位助推實現“智管”。

“1322”架構包含一個大數據中心、三大管理平臺（綜合監管、業務管理、惠民服務與市民參與平臺）、兩個運行支撐（大數據分析、城市管理信用評價體系）、兩個智能輔助（物聯網、城市管理監督指揮大廳）。依托該架構，江北區建立了智慧市政設施管理系統、智慧城市照明管理系統、智慧市容環衛管理系統、智慧水務監督管理系統、智慧園林（公園）管理系統、智慧風景（名勝）管理系統、智慧城管執法管理系統，打造了“智慧城區”，助推實現“大城智管”。

（二）助推實現“大城細管”

1.“點線面”共建共促，實現城市“無死角”治理

九龍坡區的“五長制+網格化”整合了城管、綜治、安監等基層網格，實現了“多網合一”，將城市管理的觸角延伸到了多個領域、每個角落。圍繞推行“馬路辦公”、落實“門前三包”責任制，九龍坡在主干道、背街小巷、樓棟、門店等點線區域推行“五長制”。以社區為片，整合城管、綜治、安監等基層網格，在面上推行“網格化”。通過四級網格將“五長制”納入其中，五長協同網格長一起統籌管理治理市容環境、調處社會矛盾、解決群眾反映的各類問題。結合“五長制”的點線管理和“網格化”的面上治理，兼顧“面子”“里子”共建共促，推動和諧、宜居的城市建設，助推實現“大城細管”。

九龍坡推行“三本臺賬機制”，提升了城市管理的精細化水平。通過“基礎臺賬”明確各主體的責任;通過“工作臺賬”實時跟進“馬路力公”情況;通過“問題臺賬”隨時隨地發現并解決問題。具體而言，“基礎臺賬”包括責任路段、網格的起止點、面積、市政設施、綠化苗木、攤點數量等與城市管理相關的基礎數據，以及負責設施維護、綠化管護、清掃保潔、城管執法、治安管理、交巡管理等人員的名單、聯系電話。“工作臺賬”包括工作開展情況、制度建設落實情況、“馬路辦公”記載情況等。“問題臺賬”包括巡查發現、上報匯總的所有問題，以及相應的解決措施、辦理結果。“三本臺賬”隨時更新、隨時查看，做到了“管理上精雕細刻、服務上精耕細作、技術上精益求精”，提升了城市治理的精細化水平。

2.建立作業標準機制，提升城市治理精細化水平

南岸區建立了常態化、精細化的作業標準機制，由區城管局牽頭負責，全面排查梳理城市綜合管理責任區域出現的“插花飛地、路中為界、交叉混亂、責任盲區”等問題，按照“界限清晰、盡量成片、權責配套、沒有盲區、作業高效”等原則進一步明確責任到位。為使市民及時了解相關政策，南岸區組織開展了形式多樣的宣傳活動，大力推廣普及城市綜合管理服務的工作標準，提升基層“五長”、廣大群眾對城市品質提升的知曉率和城市綜合管理標準的普及率，夯實城市綜合管理的群眾基礎。為更好地服務群眾，幫助群眾解決問題，各街鎮、各經濟板塊、經開區相關部門建立了“五長制”信息公示制度，在街區醒目位置，統一制作、規范張貼“五長制”公示牌，主動亮明身份。有效整合環衛保潔公司作業人力、機具資源，最大限度實行分片區確定環衛公司進行統一作業，進一步規范環衛作業標準，加強對環衛作業公司的巡查、考核管理力度。南岸區建立的常態化、精細化的作業標準機制，為實現“大城細管”開辟了新的管理途徑。

（三）助推實現“大城眾管”

重慶市創設的“五長制+網格化”，融入了政府、社區、市民等多元治理主體，通過跨部門合作，形成了政府負責、社區引領、市民參與的良性互動局面，在一定程度上消除了城管“塔西佗陷阱”。通過建立“議事協調機制”，借助議事平臺，開展議事活動，形成了政府與社區、市民共商共建的良好局面。

“五長制+網格化”融入了政府、社區、市民等多元治理主體，構建了政府負責、社區引領、市民參與的協同治理機制，打造了共建共治共享的社會治理格局。在“五長制+網格化”組織架構中，街長由區領導擔任;“街網辦”主任、片長由街鎮黨工委書記兼任，負責兜底和統籌協調，扮演著“元治理角色”，體現了政府負責。路長由社會單位負責人或人大代表、政協委員擔任;網格長由街鎮干部或社區干部擔任;并在各個街道引入了社會企業參與城市治理，提供資金和人員等支持，體現了社區引領。巷長、店長、樓長、網格助理均由黨員、志愿者、商戶責任人等普通市民擔任，負責勸導、督促或上報問題，體現了公民參與。“五長制+網格化”使每一個人參與到城市治理過程中，助推實現“大城眾管”。

基于“五長制+網格化”多元主體共治的組織架構，九龍坡區建立了議事協調機制。各鎮街在社區和居民小區、院落開辟了專門的議事場所，為轄區居民、商戶提供交流、協商問題的議事平臺，由社區干部、網格長、網格助理、路長、巷長、樓長等定期組織開展議事活動，宣傳政策法規，收集群眾意見，協商解決問題。議事協調機制為社區、市民參與城市管理提供了平臺和機會，使協同治理落到了實處，推動了大城眾管、共建共治。

重慶市南岸區通過“五長制+網格化”將城市治理職能職責延伸到鎮街、村（社區），推動了工作處置聯動和執法聯動。文明辦、城管局聯動各鎮街廣泛動員社會單位落實“門前五包”責任制（負責環境衛生、市政設施、園林綠化、市容秩序、文明勸導）。并組織開展“大城眾管”活動，發動全民參與城市治理，并整合常態化文明勸導活動。通過黨員、干部帶頭示范，積極發動志愿者，帶動市民“上街清垃圾、牽手做勸導、清洗防護欄、清除牛皮癬、幫助老弱殘”，形成“大城眾管”合力。通過實行全域城管、全民城管的聯動機制，加強了各區政府、政府各部門之間的聯系，提高了城市治理的效率。同時鼓勵企業、市民等多元主體參與城市管理，提高了公民參與積極性，實現了公民參與，為助推實現“大城眾管”注入了活力。

（責任編輯：黃荔）