都市鄉村振興與城鄉融合發展之路

■顧吾浩

建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，是黨的十九大作出的重大戰略部署。都市鄉村與中心城市具有天然的互補性、協調性和融合性，也是農村工業化、城鎮化和現代化的先行地區。因此，都市鄉村振興必然要運用城鄉統籌發展的理念，更要走城鄉融合發展之路，使之成為大都市國際化、現代化建設的重要組成部分。

上世紀80年代，上海市委、市政府在全國率先提出了城鄉一體化發展的戰略目標。30多年來，上海郊區在農村工業化、城鎮化和農業現代化方面，取得了顯著成效，形成了城鄉一體化發展的體制機制，為新時代鄉村振興奠定了重要基礎。

當前，上海推進鄉村振興，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以建設上海世界卓越城市為目標，以協調推進鄉村振興和城鄉融合發展為途徑，堅持新發展理念，堅持鄉村振興的主基調，堅持農業農村優先發展，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系，使上海郊區在全國率先實現高質量的鄉村振興和農業農村現代化目標。

一、以更高的政治站位賦予上海鄉村振興的新內涵

上海鄉村振興必須放在上海建設世界卓越城市和長三角一體化的戰略背景下全面考量。上海鄉村曾經是現在也是全市的“菜籃子”“米袋子”基地，是城市工業轉移基地、出口創匯基地，上海郊區為全市工業化、城市化提供了大量的土地、勞動力和發展空間，為上海崛起成為世界級城市創造了條件。

世界大都市發展的歷史表明，在高度工業化和城市化以后，城市對鄉村的資源依存度將逐步由功能互補性取代。因此，在當前面臨世界百年不遇的大變局和我國社會基本矛盾已轉化為人民對美好生活需要與發展不平衡不充分之間的矛盾以及上海高度城市化的背景下，上海鄉村振興無論是“產業興旺、生態宜居”還是“鄉風文明、生活富裕”，都不能復制非城市化地區和傳統農業地區的模式，而是要對標國際大都市，通過逆城市化和城鄉功能互補，塑造世界級城市鄉村的經濟社會形態。另一方面，處在長三角一體化增長極的上海郊區，又必須協調與長三角城鄉的發展關系，形成像松江G60科創走廊這樣的跨區域產業帶，從而更好地發揮上海中心城市的輻射帶動作用。

找準上海大都市對鄉村發展的需求和上海郊區新的戰略定位，是實現上海城鄉融合發展，推動鄉村振興的關鍵。根據上海2017年至2035年城市發展規劃，未來10年至30年，上海郊區將不再是城市資源要素的輸出地，而是城市功能布局的新空間、城鄉融合發展的主戰場。這是上海郊區未來30年的戰略定位和發展定律。因此，上海鄉村振興的新內涵，就是要以改革創新、開放包容的新思維、新決策，站在世界卓越城市的高度，實行與上海中心城市和長三角區域的兩大融合，著力解決都市農業、都市農村和都市農民的新“三農”問題，形成中國特色、上海特點、時代特征的上海鄉村振興新模式。

二、以城鄉要素流動為切入點激發上海都市鄉村振興的新動能

長期以來，我國城鄉差距、城鄉矛盾的關鍵問題是體制機制的障礙，由于農村市場經濟體制發展不平衡不充分，城鄉資源要素流動受到制約。以城鄉融合發展為特征的都市鄉村振興，就是要突破城鄉體制機制壁壘，走城鄉互通、工農互補的共建、共享、共贏之路。中共中央國務院《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》指出：“堅決破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，為鄉村振興注入新動能。”上海在加快城鄉要素流動，促進鄉村振興中重點要做好“土地、資金、人才”三篇大文章。

一是整合盤活上海鄉村土地資源。改革開放40多年來，上海在快速工業化和城市化進程中，建設用地指標已經大量透支。據有關專家分析，香港發展80年，只用了20%的建設用地，而上海40多年發展，已經用了80%的建設用地。近年來，上海通過“五違四必”土地減量化和“大棚房”整治，清理了違法違規的建設用地，無可非議，但是對建設現代都市農業和發展農村集體經濟也帶來了一定的負面效應，因為建設都市農業和鄉村振興，土地是最重要的資源要素。未來30年，上海郊區將成為城市功能布局的新空間、城鄉融合發展的主戰場，建設用地的重心也必須向郊區轉移，也就是由過去對城市房地產建設供地重點向鄉村振興建設用地重點轉移。因此，必須進行用地政策的調整。

調研顯示，目前郊區集體建設用地存在的主要問題是：分布不平衡，而且小而散，利用率不高，特別是純農地區，幾乎沒有可利用的集體建設用地；有的集體建設用地在企業改制時，連同廠房一起租賃給了私營企業，不僅租金低，而且有的在簽訂合同時已經一次性收繳了合同期內的租金，現在沒有后續租金了；大部分集體建設用地產出率不高，在產業結構、稅收、用工等方面不符合目前供地的要求。因此，根據中央關于農村承包土地、農民宅基地“三權分置”和農村集體建設用地使用制度改革的新政，在城鄉融合發展，推動鄉村振興中，要實行“盤活存量、放活增量”的農村用地政策。對于土地減量化、宅基地置換、村莊歸并等結余的集體建設用地指標，應全額返回鎮村兩級，用于都市農業的設施用地建設，用于農產品加工和休閑觀光農業、鄉村民宿等新興產業的建設，用于以特色小鎮為標志的新型城鎮化建設，從而賦予鎮村土地財產權、發展權。同時，在年度建設用地規劃安排中，要實行農業農村優先政策，向鄉村振興傾斜，主要用于完善、提升農村公共事業和公共服務的設施建設，促進城鄉融合發展。土地是鄉村振興的關鍵，盤活土地，全盤皆活，城鄉融合、鄉村振興才能有結合點、爆發點、新亮點。

二是加快形成都市鄉村振興的資金融合平臺。建立多元化的籌資機制和金融服務體系，是上海都市鄉村振興的重要保障。首先，要建立財政投入保障機制。市、區、鎮三級政府在繼續實施支農惠農政策的基礎上，要建立鄉村振興專項資金統合平臺，將原來多口管理的有關支農資金實行歸口平臺管理，并每年從增量財政和土地出讓金中劃出一定比例進入平臺，為鄉村振興提供補貼、擔保和項目配套資金，發揮財政資金四兩撥千斤的作用。對有關城鄉融合的社會公益性項目，平臺可以發行債券進行融資。其次，要在深化農村土地和產權制度改革中，創新建立多元化籌資機制。城鄉融合發展，必須加快鄉村土地資源的市場化、資本化進程。按照中央的改革導向，上海應依法合規地開展農村集體經營性建設用地使用權、農民房屋財產權、集體林權抵押融資和承包地經營權、集體資產股權等擔保融資的試點，加快建立集體土地與國有土地在資本市場同地同權的交易機制。第三，鼓勵城市工商資本投入鄉村振興。各區招商引資的重點要轉向鄉村振興項目，鼓勵社會工商資本到郊區發展智能化農業、產業化龍頭企業、休閑觀光農業、鄉村旅游業等新型產業，投入生態宜居的村莊建設，發展鄉村民宿和現代化的鄉村商業、文化等生活服務性產業，創建一批體現上海都市特色的城鄉融合發展的典型項目。同時，要建立社會化的融資平臺，如創建鄉村振興基金會，吸納社會資本共同參與，制定社會資本參與鄉村振興在土地、稅收等方面的優惠政策，形成社會化的共建、共享、共贏平臺。

三是實施都市鄉村的人才振興戰略。人才是鄉村振興最核心的生產要素。都市鄉村振興要著力打造建設有文化、懂技術、會經營、高素質的新型職業農民、新型職業經理人、新型鄉村管理者隊伍。上海郊區要依托大都市高校、科研機構和人才市場高地的優勢，把人才振興納入城鄉融合發展的全局戰略，堅持政府引導與市場推動相結合，人才服務與智力服務相結合的原則，構建內生性與強制性相結合的制度體系，探索人才服務鄉村的多元模式，構建系統有效的激勵機制。一要構建人才服務鄉村的分類激勵機制。除支持市場主體、大中專畢業生、農民工等下鄉回鄉創業外，應制定規定性、激勵性、考核性措施相結合的鼓勵專業人才、黨政人才下鄉服務的政策。對于企事業單位專業人才下鄉服務，與職稱評定、工資、津補貼、社會保障等相掛鉤，支持離崗創業、兼職兼薪；對于黨政干部、公職人員下鄉任職，與干部交流、職務晉升、工資套改、體檢休假等相掛鉤，尤其注重提拔在基層一線和困難艱苦地區鍛煉成長的干部。二要構建為鄉村提供智力服務的激勵機制。按照不求所有、但求所用的原則，引導智力下鄉，鼓勵各類企事業單位和社會各界人才為鄉村發展提供有針對性的技術服務、培訓服務、咨詢服務、產品流通服務等。對鄉村專業技術人才的聘用、職稱評定實行差別化的激勵政策。三要構建城鄉區域人才對口服務機制。為更好地發揮政策的激勵作用，提高城市人才服務鄉村的針對性，需要借鑒區域對口扶貧的經驗，倡導構建城市與鄉村之間、區域與區域之間的人才對口服務機制，有關政府部門要實施相應的協作機制、人才下鄉創業服務的保障機制，進一步搞活鄉村的人才市場。四要構建城鄉一體的人口管理體制。進一步深化戶籍制度改革，鼓勵本市農村人口在城鎮購房就業落戶，適度放寬引進人才落戶郊區的政策，著力推進城鄉公共服務均等化，著力構建城鄉標準統一、有效銜接、轉移方便的社會保障、教育、就業等公共服務制度，為城鄉人才雙向流動提供制度支撐。同時加強城市人才下鄉相關保障制度建設，探索根據城市人才在農村居住時間與創業創新情況，保障參與自治、住房使用、土地流轉經營及相關公共服務權益的制度安排。

三、以城鄉統籌規劃為抓手實現都市鄉村振興一張藍圖干到底

上海都市鄉村振興處在全面實現小康、上海建設世界城市的歷史交匯點上。上海郊區作為城市功能布局的新空間、城鄉融合發展的主戰場，鄉村振興的規劃必須與城市總體規劃相銜接，成為上海城市規劃的重要組成部分。16年后的上海，到底長成什么樣？《上海城市總體規劃（2017—2035）》描繪了這樣的藍圖：上海將主動融入長三角區域協同發展，構建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群；構建由“主城區—新城—新市鎮—鄉村”組成的城鄉體系和“一主、兩軸、四翼，多廊、多核、多圈”的空間布局；完善由城市主中心（中央活動區）、城市副中心、地區中心和社區中心四個層次組成的公共活動中心體系。這為鄉村振興提供了全新的空間結構和功能布局規劃。

按照“多廊、多核、多圈”的規劃要求，要以世界級城市的新理念，加快形成都市城鄉體系和鄉村規劃的空間布局。即以中心城區為核心，強化沿江、沿灣、滬寧、滬杭、滬湖等重點發展廊道，形成長三角連綿城市群的城際框架，并依托近郊新城，形成轉移城市人口、疏解城市產業、具有衛星城功能的上海近郊城市副中心圈；完善中郊地區新城綜合性節點城市服務核心功能，培育重點新市鎮，構建產業互補、人口集聚、功能完善、公共服務設施共享的都市城鎮圈；以村域社區為中心，實施鄉村振興戰略，形成以都市綠色農業為支撐、以生態宜居風貌各異的村莊為特色的都市新農村，形成上海都市綠色鄉村生態產業圈，實現區域協同、城鄉統籌和空間優化，提升都市鄉村現代化、國際化的水平。

以都市城市體系規劃為導向，加快落實村莊空間布局和風貌特征的建設。據統計，全市約3.6萬個自然村中，10戶以下的超過40%，預計到2035年自然村需減量70%。而且《上海城市總體規劃（2017-2035年）》確定了建設用地總規模3200平方公里的“天花板”，新增建設用地指標格外稀缺。因此，在上海逐步落實城市總體規劃的大背景下，統籌區、鎮、村規劃顯得至關重要。本著改善居民生活、節約集約用地的初衷和目的，要加強對村莊發展規劃的分類引導，鎖定風貌“保護村”，在現有基礎上固化用地格局，進一步提升品質，優化功能；合理確定“保留村”規模，適應村莊發展需求；“撤并村”復墾為農用地或生態用地，實施村莊歸并集中居住，研究多元化安置模式。同時，要按照上海建設世界級城市的要求，優化完善上海鄉村風貌規劃設計，以建設“美麗家園、綠色田園、幸福樂園”為突破口，重點強化江南田園環境肌理、江南水鄉村莊布局、“粉墻黛瓦”江南民居的典型特征傳承等，充分體現上海農村海派文化、江南文化、紅色文化和農耕文化的基因。

在優化落實城鎮體系和村莊規劃的基礎上，以城鄉融合和城鄉一體化發展的要求，進一步完善產業布局規劃、公共服務和公共設施布局規劃、生態循環發展規劃、鄉村文化傳承和發展規劃等，圍繞這些規劃，一張藍圖干到底，把上海郊區建設成為全國領先、國際一流的超大城市社會主義新農村。

四、以發展壯大農村集體經濟為立足點建立都市鄉村振興可持續發展機制

鄉村振興要以產業興旺，發展壯大農村集體經濟，增加農民收入，實現農民致富為根本立足點和出發點，構建都市鄉村振興可持續發展機制。2019年中央一號文件指出：“把發展壯大村級集體經濟作為發揮基層黨組織領導作用的重要舉措，加大政策扶持和統籌推進力度，因地制宜發展壯大村級集體經濟，增強村級組織自我保障和服務農民的能力。”

改革開放以來，上海農村集體經濟取得了快速的發展。據統計，進入新世紀以來的20年，上海農村集體資產總量比上世紀90年代末接近翻了一番。2018年全市農村集體資產總量達到5855.5億元，但是發展不平衡，近郊4區達到3637.8億元，全市鎮級集體資產達到3842.72億元，分別占全市農村集體資產總量的62.1%和65.6%，也就是說，中遠郊和村級集體資產相對比較薄弱，特別是崇明、金山等純農地區，不少村基本沒有集體經營性收入。加上集體資產資源分散、土地減量化，發展集體經濟面臨許多新情況新問題。在城鄉融合發展的背景下，鄉村振興要推動農村集體經濟再發展，需要實行以下措施：

一是創新發展方式，實行集約化規模化發展。針對農村集體經濟特別是村級集體經濟少而散的特點，區、鎮可建立集體資產運行平臺，由村把存量集體資金委托平臺運行，或購買商鋪房，或建設標準廠房，把貨幣轉化為資本，促進集體資產保值增值；要認真清理集體建設用地，把村級分散的建設用地、土地減量化的返回指標、村莊歸并后的剩余土地，通過土地折股，實行統一歸集到鎮或區，集中開發科創園區等新型二、三產業，形成集體經濟新的增長點。同時，對原有的工業園區等要按照新的標準，實行騰籠換鳥，提高土地的產出率，增加租金和稅收；村一級層面，要立足于都市農業和一、二、三產業融合發展，通過土地承包經營權和宅基地三權分置，以村級集體經濟組織為平臺，組建村級合作社等新型經營實體，大力發展特色農莊、田園綜合體、產加銷一體化的產業化龍頭企業、以智能化信息化為引領的新型社會化服務體系、鄉村民宿、鄉村旅游等，實現村級集體經濟鳳凰涅槃。

二是深化集體產權制度改革，建立市場化資產運作機制。長期以來，農村集體經濟在三級所有的空間內封閉運行，缺乏市場化運作的機制。在城鄉融合發展的新時代，要實行農村集體經濟對外開放，加快集體資金、資產和資源的股權化、證券化、資本化，走出自閉式的發展空間，在更廣闊的領域實現最佳的要素配置，從而達到集體經濟效益最大化；在鄉村振興中，要加快探索和落實中央關于農村集體土地使用制度改革的政策，特別是集體經營性建設用地的入市制度，按照國家統一部署，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市，允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的公益性用地轉變為集體經營性建設用地入市，推動城中村、城邊村、鎮工業園區等可連片開發區域土地依法合規整治入市；鼓勵城市化地區的農村集體經濟參與重大市政工程建設、特色小鎮建設，共享國家的優惠政策；鼓勵農村集體企業與國有資本聯合，借船出海，走跨地區、跨行業聯合發展之路，組建企業集團公司，形成一批新型的國集混合所有制上市企業。

三是堅持以工促農、以城帶鄉，建立集體經濟再發展的造血機制。發展壯大農村集體經濟，必須樹立城鄉一盤棋的理念，順應上海建設全球卓越城市的大趨勢，牢牢把握城鄉融合發展的正確方向，突出以工促農、以城帶鄉，切實解決都市農業、都市農村和都市農民的新“三農”問題，推動實現都市鄉村振興的宏偉目標。要加強頂層設計，形成強大的以工促農、以城帶鄉的政府推進機制。建議市、區、鎮三級建立發展壯大農村集體經濟專項資金，納入鄉村振興資金統合平臺。根據奉賢、崇明等區經驗，主要用于不動產項目建設，為村級集體提供資金支撐；要實行統籌協調，完善幫扶機制，鼓勵各區建立社會化的城鄉幫扶融資平臺，集中城鄉幫扶資金統籌管理，實行“村有鎮管、鎮有區管”模式，開發無資金風險的投資項目，形成新的造血機制；要落實創新政策，本市已經出臺的征地留用地、征地留房、拆三還一、土地還耕等政策，要繼續落實執行，并在實踐中不斷完善，同時，要根據中央政策和本市實際情況，堅持“多予少取、放開搞活”的方針，進一步研究制定發展壯大農村集體經濟的政策，為鄉村振興、城鄉融合發展提供堅實基礎，開創新的局面。