大城市國土空間規(guī)劃中交通規(guī)劃編制方法探索
——以廣州市為例

馬小毅，江雪峰

(廣州市交通規(guī)劃研究院，廣東廣州510030)

0 引言

在空間規(guī)劃中，交通一直起著重要作用。《雅典憲章》提出的城市四大功能中，工作、居住、游憩基本對應(yīng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，而交通是與其并列的城市功能，交通空間既包含在三生空間內(nèi)，又起著串聯(lián)三生空間的作用，并通過可達性對三生空間的功能產(chǎn)生反饋作用。中國城市日益嚴(yán)重的交通擁堵問題倒逼空間規(guī)劃體系中的城市總體規(guī)劃開始關(guān)注交通。通過幾十年的研究磨合，城市綜合交通體系規(guī)劃，尤其是在大城市中，已經(jīng)成為與城市總體規(guī)劃同步編制、互動反饋少有的兩、三個專項規(guī)劃之一，在緩解城市交通擁堵方面起到了積極作用。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)的公布標(biāo)志著中國新空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計和“四梁八柱”[1]基本形成。國土空間規(guī)劃將實現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等的融合，擔(dān)負(fù)著破解規(guī)劃打架、促進城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)。新空間規(guī)劃體系形成之際，交通規(guī)劃面臨著新的機遇與挑戰(zhàn)。一方面，交通規(guī)劃與土地、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實現(xiàn)深度融合具備了更有利的條件，有助于實現(xiàn)交通與城市發(fā)展的真正協(xié)同；另一方面，市縣以上的各級國土空間規(guī)劃到2020年將基本編制完成，但《若干意見》僅指出強化國土空間規(guī)劃對專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，并沒有明確交通專項與空間規(guī)劃的相互關(guān)系，交通專項規(guī)劃的定位亟待探索。

1 原空間規(guī)劃中的交通規(guī)劃

1.1 交通在原空間規(guī)劃體系中的作用

1.1.1 原規(guī)劃體系簡析

在原有空間規(guī)劃體系中，各類規(guī)劃在從規(guī)劃到落地實施的過程中發(fā)揮著不同的作用。城市總體規(guī)劃確定城市性質(zhì)、謀劃城市空間格局，并通過“四區(qū)、四線”對城市的用地性質(zhì)進行控制；土地利用總體規(guī)劃的主要目的是落實國家的土地管理政策，采用自上而下的指標(biāo)管控、永久基本農(nóng)田劃定以及“三界四區(qū)”建設(shè)用地空間管制等方式來實施，具有很強的操作性和計劃性；主體功能區(qū)規(guī)劃的特點是生產(chǎn)要素配置導(dǎo)引。

三個規(guī)劃構(gòu)成了完整的空間規(guī)劃流程，概括來說，即城市規(guī)劃確定用地性質(zhì)，土地利用總體規(guī)劃提供土地規(guī)模，主體功能區(qū)規(guī)劃引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但由于三個規(guī)劃分屬不同的部門，擁有不同的技術(shù)特點和實施體系，造成內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜等問題。

1.1.2 交通主要通過城市總體規(guī)劃發(fā)揮作用

圖1 城市規(guī)劃與交通規(guī)劃技術(shù)體系Fig.1 Urban planning and transportation planning technology system

交通規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中占據(jù)重要地位，基本實現(xiàn)了二者之間的協(xié)同。在編制內(nèi)容中，交通樞紐常常被作為城市性質(zhì)的組成部分進行重點描述；城市空間格局往往依托重要交通樞紐和廊道進行布局；城市總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容包括重大交通設(shè)施的用地黃線和主干路以上等級道路的紅線。在編制體系上，交通規(guī)劃與城市規(guī)劃也實現(xiàn)了對接(見圖1)，并通過一系列法規(guī)、規(guī)范確定下來。如《城市總體規(guī)劃編制審批管理辦法》提出城市總體規(guī)劃應(yīng)與城市綜合交通體系規(guī)劃、城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃同步編制；《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 51328—2018)提出城市綜合交通體系規(guī)劃的編制、修改與評估應(yīng)與城市總體規(guī)劃同步進行。

土地利用總體規(guī)劃中，交通僅作為建設(shè)用地的一部分在土地利用規(guī)劃中進行表達，但規(guī)劃中一般缺乏交通與土地利用關(guān)系的研究。

主體功能區(qū)規(guī)劃在用地劃分上偏于宏觀，大多應(yīng)用于國家與省級層面，缺乏市縣等中微觀層面的實踐成果。盡管文獻[2]提出主體功能區(qū)建設(shè)應(yīng)與綜合交通體系協(xié)同發(fā)展，但在規(guī)劃體系中并未明確交通的作用，在不同的規(guī)劃中交通規(guī)劃表現(xiàn)為不同的形式。如全國主體功能區(qū)規(guī)劃中提出，由相關(guān)部門根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃另行制定交通規(guī)劃；廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃將交通納入五大戰(zhàn)略格局進行表述；北京市主體功能區(qū)規(guī)劃則僅將交通作為支撐性要素進行表述。

1.1.3 總結(jié)

在中國城鎮(zhèn)化的“上半場”，城市發(fā)展以增量為主，土地資源約束不明顯、產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)不急迫，交通主要通過與城鄉(xiāng)規(guī)劃的協(xié)同發(fā)揮作用。在與城鄉(xiāng)規(guī)劃的協(xié)同過程中，已經(jīng)形成了各階段對應(yīng)的技術(shù)體系，交通規(guī)劃通過與城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)-納入互動關(guān)系，在經(jīng)濟高速發(fā)展階段發(fā)揮了應(yīng)有的作用。但隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，大城市的城鎮(zhèn)化率先進入存量發(fā)展為主的“下半場”，統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系的建立要求交通更精準(zhǔn)地融入。

1.2 北京、上海已批復(fù)城市總體規(guī)劃中的交通規(guī)劃情況

北京、上海兩市已經(jīng)獲批的城市總體規(guī)劃雖然不是國土空間規(guī)劃，但已經(jīng)反映了規(guī)劃改革的初步思路，具有探索性的指導(dǎo)意義。

《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》共有8章135條，雖然僅在第5章第2節(jié)“標(biāo)本兼治緩解城市交通擁堵”中單列出5 條以交通為主的條文，但所有章節(jié)中共40 條條文與交通有關(guān)，占報告總量的30%，涉及發(fā)展目標(biāo)、生態(tài)保護、城鄉(xiāng)均衡、用地協(xié)調(diào)和監(jiān)督考核等多個方面。除此之外，還提出了二環(huán)路重點發(fā)展帶、通州副中心交通樞紐、北京新機場支撐南北均衡發(fā)展、京津冀交通廊道等若干具體措施，以交通攜領(lǐng)城市空間的意圖在北京城市總體規(guī)劃中得到全面貫徹。

《上海城市總體規(guī)劃(2017年—2035年)》在北京的基礎(chǔ)上，進一步完善了交通規(guī)劃的體例和貫穿性作用。上海將交通與產(chǎn)業(yè)發(fā)展專設(shè)一章，從國際樞紐和城市交通兩個方面論述了交通的總體布局，更將突出交通骨架引導(dǎo)作為與生態(tài)約束并列的兩大空間布局原則之一，貫穿規(guī)劃文本始終。城鄉(xiāng)體系和公共活動中心體系均圍繞交通廊道與樞紐進行布局。各片區(qū)的空間發(fā)展策略均對交通提出了明確的發(fā)展要求。在公共服務(wù)、文化風(fēng)貌以及總體城市設(shè)計中，交通的服務(wù)作用和開放空間作用都得到充分重視。

2 交通規(guī)劃精準(zhǔn)融入國土空間規(guī)劃的迫切性

2.1 從源頭解決交通問題的關(guān)鍵期

中國經(jīng)濟正處于從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型期。對于大城市而言，高質(zhì)量發(fā)展在空間形態(tài)上主要體現(xiàn)為兩類：1)以城市群為主體的新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)市域、都市圈和城市群內(nèi)大中小城市與鄉(xiāng)村的協(xié)同發(fā)展；2)以存量發(fā)展為主的城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)城市用地的提質(zhì)增效。

在高速發(fā)展階段，城市交通通過大規(guī)模的建設(shè)實現(xiàn)與城市擴張的匹配，在主要通道、重大樞紐上實現(xiàn)了從無到有，解決了交通的有無問題，也初步緩解了交通擁堵等大城市病。然而在高質(zhì)量發(fā)展階段，城市的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變將帶來更加復(fù)雜的交通問題，人口在市域、都市圈和城市群范圍內(nèi)的大規(guī)模流動導(dǎo)致的長距離交通、中心區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變帶來新的交通需求，都可能成為新一輪交通問題的根源。交通需要更加精準(zhǔn)的與城市空間、土地利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合，實現(xiàn)更智慧的發(fā)展。

2.2 網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)與城市群發(fā)展

網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)是指由于網(wǎng)絡(luò)節(jié)點數(shù)量增加或者網(wǎng)絡(luò)擴大，而使得單個節(jié)點價值提高、整體網(wǎng)絡(luò)效益增加的現(xiàn)象。交通的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)對于優(yōu)化國土空間格局主要體現(xiàn)在兩個方面：1)體現(xiàn)節(jié)點提升，通過機場、港口、鐵路等對外交通樞紐將城市納入國家乃至國際的大交通系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，節(jié)點周邊通過交通的激發(fā)作用實現(xiàn)土地價值的提升；2)體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化，在以都市圈、城市群為新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的時代，城際交通日益頻繁，交通網(wǎng)絡(luò)將大、中、小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)連接成緊密的整體，實現(xiàn)更合理分工，從而促進城市群整體空間的優(yōu)化。

進入新時代，城市群發(fā)展已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化層面對于城市空間與交通的影響更大。新近頒布的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中都將交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通作為規(guī)劃最基礎(chǔ)、最優(yōu)先的發(fā)展策略，這是對城市群發(fā)展規(guī)律的客觀認(rèn)識。典型案例如廣州與佛山是中國目前發(fā)展最為成熟的城市群地區(qū)，隨著廣佛極點的提出，兩市之間軌道交通開始由“并網(wǎng)”向都市圈一張網(wǎng)演進，通過多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)直連、高覆蓋，支撐兩市的同城化發(fā)展。

2.3 鎖定效應(yīng)與存量發(fā)展

鎖定效應(yīng)[3](lock-in effect)指由于基礎(chǔ)設(shè)施投資的壽命延長，給基礎(chǔ)設(shè)施選擇帶來的限制，也可延伸為對整個城市空間格局、發(fā)展模式的限制。交通設(shè)施有兩個特征：1)壽命長，道路、軌道交通的使用壽命以幾十、上百年計；2)具有排他性，交通設(shè)施占地面積大，結(jié)構(gòu)性的通道和戰(zhàn)略性的樞紐建成后，相同的廊道或區(qū)位難以再建設(shè)其他交通設(shè)施。

中國大城市普遍已經(jīng)或者即將進入存量甚至減量發(fā)展時代。上海市明確提出要實現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長[4]；北京市提出用地減量提質(zhì)和集約高效利用[5]；《廣州市國土空間總體規(guī)劃(2018—2035年)》草案提出嚴(yán)控國土空間開發(fā)強度[6]，設(shè)定土地資源消耗上限，將國土空間開發(fā)強度嚴(yán)格控制在市域面積的30%以內(nèi)。在存量發(fā)展的條件下，交通的鎖定效應(yīng)日益突出，從交通設(shè)施周邊用地著手，已經(jīng)成為中國大城市優(yōu)化國土空間格局的重要策略。典型案例如《廣深科技創(chuàng)新走廊規(guī)劃》。廣深高速公路與加利福尼亞州101公路(硅谷)、馬薩諸塞州128公路科技創(chuàng)新走廊具有明顯的共性特征，均位于世界著名大灣區(qū)。然而現(xiàn)狀卻與廣深高速公路應(yīng)具有的功能大相徑庭，該公路兩側(cè)出現(xiàn)城市功能缺失、土地利用雜亂、生態(tài)景觀破碎、設(shè)施配套匱乏等情況。《廣深科技創(chuàng)新走廊規(guī)劃》的提出，正是充分認(rèn)識到廣深高速公路的鎖定效應(yīng)，將用地性質(zhì)、用地規(guī)模和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)整合起來，重構(gòu)新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶。

3 《廣州市國土空間總體規(guī)劃(2018—2035年)》草案中交通規(guī)劃編制方法探索

3.1 先行先試，落實《若干意見》的要求

廣州市歷來重視交通與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)，同步甚至提前編制交通規(guī)劃，實現(xiàn)以交通規(guī)劃引領(lǐng)城市空間發(fā)展。廣州第一輪交通研究于1993年開始編制，指導(dǎo)了內(nèi)環(huán)路的建設(shè)，緩解了20 世紀(jì)90年代的道路擁堵問題，相關(guān)成果納入2000年編制的廣州市總體規(guī)劃；第二輪綜合交通規(guī)劃于2006年開始編制，提出了快速道路和軌道交通為主體的“雙快”體系，有效支撐了城市空間的拓展，相關(guān)成果納入同步編制的廣州市總體規(guī)劃。

圖2 廣州市新一輪交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的11個研究專題Fig.2 Eleven special research areas in Guangzhou's new-round transportation development strategies planning

廣州市從2018年11 月起在自然資源部的指導(dǎo)下，在全國率先開展國土空間總體規(guī)劃的先行先試工作。2019年6月，廣州市形成了《廣州市國土空間總體規(guī)劃(2018—2035年)》草案，并向社會公示。廣州市充分認(rèn)識到交通空間既是國土空間最大的組成部分，與其他用地空間緊密聯(lián)系，也通過促進人的流動，形成城市發(fā)展最大的原動力。交通規(guī)劃圍繞《若干意見》對規(guī)劃編制提出體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、加強協(xié)調(diào)性、注重操作性的要求，從組織方法、技術(shù)理念、表達形式等方面開展了若干探索性研究。

3.2 保持同步開展交通專項規(guī)劃研究的組織形式

本次國土空間總體規(guī)劃試點工作，保持了同步開展交通研究的傳統(tǒng)，以新一輪廣州市交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的形式，邀請13 家知名研究機構(gòu)開展了11項專題研究支撐主報告的編制。專題報告在國土空間總體規(guī)劃開展初期，即2018年12月通過全國專家評審。

專題研究中有針對性地謀劃了11個專題(見圖2)，主要有以下特點：1)將城市發(fā)展意圖與國家交通運輸網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略結(jié)合起來，在謀劃航空、航運、鐵路等大型交通戰(zhàn)略設(shè)施時，邀請專業(yè)部門的設(shè)計單位參與；2)體現(xiàn)交通對國土空間的鎖定效應(yīng)，開展公共交通與土地利用協(xié)調(diào)、交通與三生空間協(xié)同等研究專題；3)為體現(xiàn)交通規(guī)劃的科學(xué)性和前瞻性，開展交通大數(shù)據(jù)、新技術(shù)等研究專題；4)為體現(xiàn)交通的可實施性，開展實施評估與咨詢、建設(shè)資金來源和投資策略等研究專題。

在專題編制完成后，迅速以熟悉情況的本地團隊為基礎(chǔ)，將專題研究成果與廣州情況結(jié)合，利用持續(xù)維護的廣州交通模型，對戰(zhàn)略方案進行比選分析，形成綜合性的交通戰(zhàn)略規(guī)劃報告，以符合改革要求的形式將成果納入國土空間總體規(guī)劃。

交通戰(zhàn)略與國土空間總體規(guī)劃形成了良好的互動關(guān)系。以廣中珠澳高速鐵路為例，交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃首先提出了大灣區(qū)西岸缺乏高鐵支撐的問題，規(guī)劃提出新增廣中珠澳高速鐵路，促進西岸與東岸形成均衡發(fā)展的局面。而國土空間總體規(guī)劃迅速將廣中珠澳高速鐵路納入城市空間的總體結(jié)構(gòu)中進行考慮，按照戰(zhàn)略提出的從知識城經(jīng)主城區(qū)到南沙的線路路由，預(yù)控了新的發(fā)展走廊。

3.3 探索交通規(guī)劃發(fā)展邏輯和保護邏輯的統(tǒng)一

促進生態(tài)文明是本次國土空間規(guī)劃的重要任務(wù)。《廣州市國土空間總體規(guī)劃(2018—2035年)》草案充分認(rèn)識到交通對于生態(tài)文明的積極作用，將交通的發(fā)展邏輯與保護邏輯放到同樣重要的位置。對于體現(xiàn)發(fā)展邏輯的內(nèi)容，將相關(guān)的交通規(guī)劃集中到交通專章內(nèi)，對于體現(xiàn)保護邏輯的內(nèi)容則貫穿規(guī)劃文本的始終。

交通規(guī)劃的保護邏輯分為被動保護和主動保護兩個方面。被動保護體現(xiàn)為交通的主動避讓，國土空間規(guī)劃中生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界在內(nèi)的“三線”屬于剛性管控。“三線”劃定的出發(fā)點是落實包括生態(tài)、糧食安全等在內(nèi)的國家安全戰(zhàn)略[7]，交通設(shè)施在規(guī)劃中通過空間協(xié)調(diào)、正面清單等形式實現(xiàn)主動避讓。

主動保護體現(xiàn)對交通優(yōu)化空間格局更深層次的理解。建設(shè)用地和生態(tài)用地的碎片化是廣州市國土空間的一大特點。在存量規(guī)劃的條件下，國土空間優(yōu)化在已開發(fā)用地內(nèi)進行騰挪，將建設(shè)用地向交通可達性高的地區(qū)周邊集中是必然選擇。《廣州市國土空間總體規(guī)劃(2018—2035年)》草案在城市更新、居住用地優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整等章節(jié)都明確提出增加軌道交通車站周邊地區(qū)用地供應(yīng)和開發(fā)強度，從而將建設(shè)用地集中整理，改變碎片化的現(xiàn)狀。

3.4 探索交通的表達形式

《廣州國土空間總體規(guī)劃(2018—2035年)》草案按照《若干意見》提出的精簡規(guī)劃審批內(nèi)容、管什么就批什么的要求，對規(guī)劃事權(quán)進行分級分類(見圖3)，對交通規(guī)劃的表達形式進行了探索。

本次規(guī)劃將交通的表達形式分成四種類型。前兩類體現(xiàn)空間布局，與規(guī)劃確定的空間結(jié)構(gòu)和管控線進行協(xié)調(diào)。一是鐵路、軌道交通、高速公路等跨區(qū)域、跨部門的重大線性工程對于城市空間具有十分重要的支撐和引導(dǎo)作用，進行結(jié)構(gòu)性管控，探索示意性畫法，以交通廊道的形式進行表達。二是邊界管控，預(yù)控機場、港口等重大交通設(shè)施的邊界，將其納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)，確保不與生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間發(fā)生沖突。

第三類體現(xiàn)空間的使用，利用文字管控的形式，主要反映新的規(guī)劃理念，重點是建立相關(guān)的體制機制。例如，對道路的精細化設(shè)計提出要求，將近年來廣州市在城市道路規(guī)劃中取得的新理念、新技術(shù)反映在內(nèi)，提出以保護歷史城區(qū)道路格局為重點，構(gòu)建街巷與市政道路統(tǒng)一管理體系；以地塊尺度研究出行需求，充分利用小立交、小隧道解決短距離出行；從用戶角度設(shè)計街道要素，充分利用微改造、微循環(huán)優(yōu)化道路空間。

第四類體現(xiàn)對空間利用情況的持續(xù)監(jiān)測管理，利用指標(biāo)管控的形式，納入國土空間監(jiān)測評估預(yù)警管理系統(tǒng)，為交通空間規(guī)劃實施、體檢評估、日常管理和監(jiān)控提供保障，交通指標(biāo)可隨評估進行調(diào)整。指標(biāo)分為考核指標(biāo)、監(jiān)測指標(biāo)和發(fā)展目標(biāo)三類。

4 結(jié)語

國土空間規(guī)劃體系已經(jīng)初步建立，2025年前是國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的探索健全期。為充分認(rèn)識并利用交通的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和鎖定效應(yīng)、促進國土空間格局的優(yōu)化，交通有必要主動發(fā)揮作用，將交通規(guī)劃內(nèi)嵌進新的政策與技術(shù)體系中。從《廣州市國土空間總體規(guī)劃(2018—2035年)》草案編制的實踐來看，主要有兩個方面的經(jīng)驗：1)應(yīng)同步編制交通專項規(guī)劃，并保持與國土空間規(guī)劃的積極互動；2)應(yīng)建立專業(yè)、高效、動態(tài)的維護體系，保障交通規(guī)劃的持續(xù)有效。

但是新的形勢下，交通規(guī)劃在融入國土空間規(guī)劃時還缺乏更有效的理論支撐，建議強化以下兩個方面研究。一是開展國土空間資源約束下交通與土地利用(生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間)協(xié)同模型研究，更科學(xué)、更精確地發(fā)揮交通的引領(lǐng)作用；二是開展國土空間規(guī)劃體系下的政策研究，保障新技術(shù)、新方法能夠更快速地得到反饋，促進規(guī)劃體系的自我更新。