土地優化利用途徑及生態補償機制探討

摘 要：文章簡要分析了近年來某市土地利用中生態文明建設的制約問題，主要有土地利用效率偏低、城市擴張速度偏快、農村用地規模偏大和農用地開發缺乏有效統籌。從土地開發強度的動態平衡化、土地利用的節約集約化、土地功能的有效混合化、土地利用的基底綠色化等方面提出土地利用的優化途徑。最后提出建立對應的生態補償機制。

關鍵詞：生態;土地利用;生態補償

中圖分類號：S-0

文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20190715029

黨的十八大將生態文明建設提高到史無前例的突出地位，十八屆三中全會更帶來了生態文明建設前所未有的福音，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，把生態文明建設擺上更加重要的戰略位置，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻。

近年來，某市堅持“生態為本”戰略，始終把生態文明作為建設美麗城市的重要載體和抓手，堅持低碳發展、生態發展、綠色發展、轉型發展理念，著力建設宜居宜業現代化城市。

1 相關概念

1.1 生態理念

生態理念指人類對于自然環境和包括小城鎮在內的社會環境的生態保護和生態發展觀念。黨的十七大報告提出要建設生態文明，十八大將生態文明提到一個前所未有的戰略高度。生態文明即為人類為保護和建設美好生態環境而取得的物質成果、精神成果和制度成果的總和，是貫穿于經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設全過程和各方面的系統工程，反映了一個社會的文明進步狀態。

低碳生態城市是可持續發展思想在城市發展中的具體化，是低碳經濟發展模式和生態化發展理念在城市發展中的落實。通過低碳經濟發展模式、生態理念生活方式的轉變，實現人—經濟—自然和諧發展的城市發展目標。

1.2 生態補償機制

生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。目前主要包括自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發和流域水環境保護等領域的生態補償機制。

2 土地利用現狀

2.1 總體情況

截至2016年底，某市土地總面積8524.69km2，其中農用地5851.02km2（其中耕地4312.68km2）;建設用地1400.73km2（其中村莊808.71km2）;未利用土地1272.93km2。

2.2 建設用地情況

2.2.1 用地構成

某市建設用地共1400.73km2。其中，城市及城鎮用地306.54km2占21.88%，農村居民點用地800.1km2占57.16%，公路用地101.8km2占7.27%，水工建筑用地153.27km2占10.94%，其他各類用地39km2占2.78%。

城市及城鎮用地306.54km2，具體構成為：商服用地21.53km2占7.02%，工礦倉儲用地84.4km2占27.53%，住宅用地98.2km2占32.04%，公共管理與公共服務用地58.4km2占19.05%，特殊用地2.93km2占0.96%，交通運輸用地23.93km2占7.81%，水域及水利設施用地9.8km2占3.2%，其他土地7.33km2占2.39%。

某市共計約1.25萬個自然村莊，農村居民點用地800.1km2，戶均宅基地占用面積約733.7m2，遠超出國家相關建設用地標準。

2.2.2 變化情況

十二五期間，某市建設用地凈增加65.87km2，呈逐年遞增趨勢，年平均增加13.2km2，增幅4.96%。其中：城鎮村及工礦用地增加47.29km2，增幅4.37%，交通運輸用地增加21.2km2，增幅25.01%，水利設施用地減少2.53km2，減幅1.58%。伴隨經濟社會的加速發展，建設用地和生態環境用地的需求持續增加，導致農用地保護難度不斷加大。

3 生態文明建設的制約問題分析

3.1 土地利用效率偏低

前些年，在招商引資過程中，由于強調“營造政策洼地”，放寬了土地使用門檻，大部分企業建筑容積率和投資強度普遍偏低。各地配套建設的大量標準廠房實際使用率較低，目前僅在30%左右。2015年全市建設用地地均GDP 10.2萬元/667m2，是江蘇省平均20.6萬元/667m2的49.51% ;建設用地地均固定資產投資額為8.8萬元/667m2，是江蘇省平均13.47萬元/667m2的 65.33%。

3.2 城市擴張速度偏快

在保證生活質量任何開發建設都將不可避免地發生地表密閉，而使土地發揮其基礎支撐功能的同時，徹底失去原有的生產與生態“碳匯”功能。有研究表明，每將1hm2的農用地轉換為建設用地，就將增加149.8倍的碳排放量，而將1hm2的林地轉換為建設用地，則將增加929倍的碳排放量。2008—2015年期間，某市用地年均增加6.48km2。按照城市人均用地100m2計算，現有城市用地足以容納75萬人居住。因此，城市發展熱衷于拉框架、鋪攤子的攤大餅式發展，不僅浪費土地資源，也逐步失去了土地的生態“碳匯”功能，導致城市宜居水平、環境質量下降。

3.3 農村用地規模偏大

雖然近年來某市大力開展增減掛鉤工作，不斷復墾農村居民點，但年度土地變更調查成果反映，2015年某市農村居民點用地較2009年相比凈增加10.6km2。歷史上農民集中居住區違規用地問題多。2007年以來，某市累計建設農民集中居住區502個，建成住房約8萬戶，占地約19.33km2，無合法用地手續或手續不全的較多，其中占用農用地約4.33 km2。這些農民集中居住區違規用地在年度土地利用變更調查中被逐年變更消化，導致某市農村居民點總量偏大;農村宅基地大量閑置。城鄉建設一體化使大量農村人口涌入城鎮，隨著農民集中居住區的建設、原有宅基地未復墾到位，導致農村宅基地閑置率逐年增加，造成土地資源的極大浪費。

3.4 農用地開發缺乏有效統籌

農用地的利用方式與資源稟賦不匹配、不協調，在空間上缺乏有效統籌，因地制宜不夠，導致生態產能較高、光熱水土匹配較好的優質耕地資源被大量用作建設用地，而部分產能較低、生態脆弱地區卻用來進行農業生產;耕地資源缺少休耕輪作，化學肥料用量大，土壤質量下降;后備資源過度開發導致生態多樣性、景觀多樣性降低，影響地表行蓄洪功能，造成水土流失，破壞生態環境。

4 土地優化利用路徑

4.1 土地開發強度的動態平衡化

“十三五”期間，某市新增建設用地計劃指標按66.67km2測算（參照“十二五”期間水平，某市新增計劃用地指標約66.67km2，也約為“十二五”期間全市建設用地增量），而農村居民點用地復墾潛力約60km2、工礦廢棄地復墾潛力約18.67km2，城鎮低效用地再開發用地不少于15.33km2，依靠農村居民點、工礦廢棄地復墾整理，形成增減掛鉤指標，為新型城鎮化、工業化提供流量空間。通過“一增（計劃指標）一減（土地復墾）”，保持某市土地開發強度的動態平衡。按照“近兩年建設用地總量略有新增、中遠期總量逐年遞減”的動態平衡思路，對各縣區（開發區、新區）的土地開發強度進行考核。目標完成得關鍵就在于核減存量建設用地（農村建設用地減量化）和充分利用閑置低效用地（城鎮閑置低效用地再開發）保障項目用地需求。

4.2 土地利用的節約集約化

在資源空間十分有限、生態環境脆弱的背景下，只有通過節約集約用地，走新型工業化、城鎮化之路，從而有效降低單位土地利用的能源消耗和碳排放，才能實現破解資源約束，才能實現可持續發展，才符合生態文明建設的要求。對某市各項用地科學規劃入手，合理預測用地規模，嚴把用地準入“門檻”，嚴格執行國家建設用地標準。加強用地批后監管，不斷完善建設用地動態監管系統，強化閑置土地預警，及時處置延期開發建設項目。以工業用地調查為契機，持續推進閑置用地和低效土地的清理處置工作，通過督促追加投資、轉讓、置換、收回等方式盤活利用存量建設用地，堅持向存量土地要效益。進一步推進高標準基本農田建設，通過田、水、路、林、村等綜合整治，增加耕地面積，提高耕地質量，建成集中連片、旱澇保收、高產穩產的高標準基本農田。

4.3 土地功能的有效混合化

科學統籌城市空間布局、交通網絡、產業發展以及各縣區（開發區）混合用地的規模、結構和開發強度，促進產業融合、布局優化和轉型發展，間接貢獻于碳減排和生態文明建設。譬如在規劃中打破傳統方式的功能分區，將城市的居住、工作、休憩用地在社區層面進行合理的混布，使各用地間交通在步行和自行車范圍內，從而減少機動車特別是小汽車的使用，達到節能減排效果。

4.4 土地利用的基底綠色化

必須堅定不移地堅持最嚴格的耕地保護政策，大力推進土地綜合整治，實施耕地“建設性”保護。在滿足農作物生產的同時，可以充分發揮耕地的生態功能，營造良好宜居的田園風光和生活環境。城鄉交接區內的開敞空間，要控制第2產業的積聚規模，限制村辦工業，村鎮要適當集聚，確保基本農田保護區承擔農業生產、保持自然環境為主要的特征。非農田保護區的農田要劃定范圍，防止建設的蠶食;生態敏感區內禁止工業企業、大型房地產開發項目進入，嚴格控制開發強度。盡量提高地表的碳匯功能。對于必要的硬化地面，應探索采用新技術、新材料來改良彌補，采取透水材質，保持地面呼吸暢通，以提高其碳匯作用。

5 生態補償機制

5.1 發展獲益方對受損方的補償

在市場經濟條件下，實施區域間橫向的生態效益經濟機制，可以理順相鄰區域間、流域的生態效益關系和經濟利益關系。譬如水源地供給受水區的水質達到《國家地表水環境標準》的Ⅲ類標準，受水區需要對水源地進行補償。某市通過對洪澤湖和駱馬湖及周邊土地開展水域污染防治、企業搬遷、工業發展限制、礦山治理的生態保護機制確保湖體水質滿足Ⅲ類水質要求，建議向省政府申請生態補償。大量實踐證明，這對于提升生態保護的責任感和建立和諧社會關系是一項有效的政策。

5.2 對為保護環境放棄發展機會的對象進行補償

對于嚴控土地開發強度對抑制和緩解碳排放積極發揮作用的城市，建議環保部門發放碳減排獎勵資金。2015年末某市土地開發強度僅為16.35%，比江蘇省土地開發強度21.19%低4.84%，相當于某市節約開發土地約412.62km2。根據自然資源廳測算，2015年末某市建設用地地均稅收水平為“0.94萬元/667 m2”，2020年末某市建設用地總量繼續控制在1394km2以內的情況下，某市將有約58.18億元的稅收減少當量。省級政府應參照稅收減少當量向市里下撥補償款項，專門用于綜合生態環境的保護和治理。

5.3 對為保護環境做出貢獻的對象進行補償

某市在2020年的基本農田保護目標值為3726.85km2，約占江蘇省比重27.66%。為優化城鄉建設用地結構布局和生態環境，實現農村建設用地“減量化”，近年來某市大力開展農村土地綜合整治項目，保持基本農田布局總體穩定。2011年以來，某市實施耕地占補平衡項目347個，建設規模32.07km2，新增耕地22.07km2。基本農田的建設既是國家糧食安全的保障，也是土地生態環境保護的重要手段，有利于低碳生態城市的建設，因此上級部門可以考慮向某市發放生態貢獻補償。

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作者簡介：

明亮（1985-），男，高級農藝師，研究方向：土壤肥料質量監測、土壤肥力、肥料方面。