中國“大棚房”問題背景及防治對策分析

劉波

【摘要】開展“大棚房”問題專項清理整治行動，是國家從遏制農地非農化亂象、嚴守耕地紅線的戰略高度作出的重大決策部署。本文通過“大棚房”現象剖析了問題根源，提出了防治“大棚房”問題的具體措施。

【關鍵詞】大棚房;非農化;設施農業;長效機制

去年9月以來，全國各地按照黨中央、國務院決策部署，針對打著設施農業旗號違法違規占用耕地進行非農業建設的“大棚房”問題開展全面專項清理整治。專項行動開展以來，清理整治成效明顯，“大棚房”違法違規逐漸為社會熟知。建立健全設施農業管理長效機制、防止出現新的“大棚房”問題是當前面臨的重要任務，也是各地亟需思考和解決的問題。

一、“大棚房”問題的種種表現

（一）四種主要表現形式

“大棚房”問題類型存在著地區差異，但總的來看，均是以農業項目為名行非農項目之實，在沒有辦理相關建設用地手續的情況下違法違規占用耕地，建設別墅、經營性住宅、度假酒店、餐飲、娛樂、會議等設施。主要表現在以下4個方面：

1.在設施農業上面做文章

有的以發展設施農業項目為名，流轉農村集體土地，直接修建非農業設施;有的按設施農用地備案后，改變土地用途進行非農業經營。

2.在農業大棚內做文章。

表面看是規?；N植的農業大棚，進去看才發現根本不是農業生產，有的在里面搞“私家莊園”“私人會所”、有的在里面搞餐飲宴席、有的在里面搞交易市場等。

3.在農業園區內做文章

有的無視農業園區管理有關規定，直接在耕地上建設非農設施;有的誤認為在農業園區配套一些休閑、游樂、餐飲、展銷等設施，用于發展鄉村旅游和農村一二三產業符合設施農用地政策。

4.在看護房或管理用房里做文章

對外宣傳是農業大棚看護房或設施農用地的管理用房，進行亦農亦非的經營性行為，將本應是簡易的看護房和管理用房，修建成兩層以上體量較龐大的建筑，用于辦公、會議、接待、住宿等。

（二）三種主要經營模式

1.主觀違法型

各種工商企業和城市資本與農村集體經濟組織或村民簽訂土地流轉協議，以發展設施農業為名騙取農業項目政府補貼。有目的地違法違規改變農業設施生產功能和土地用途，用于商業經營，甚至向城市居民出租、出售住房等方式，牟取不法利益。

2.跟隨仿效型

經營者通過土地流轉，從農村集體經濟組織或農民手中取得土地經營權，初衷是發展農業，建設了相關的生產設施、附屬設施和配套設施，也取得了政府支持獲得農業項目補貼。但由于農業生產時間周期較長、收益較慢，或者因經營不善等造成損失，看到相關“大棚房”項目賺錢較快、收益較高，跟風仿效改變經營方式。或者放棄農業生產，荒廢農業設施，后交由其他主體進行非農經營就地利用。

3.自行投機型

設施農業項目經營者以原有設施農用地為基礎，自行改變部分設施用途，或改建農業大棚或擴建看護房和管理用房，用作休閑居所或對外經營。

二、“大棚房”問題產生和存在的原因

近年來，關于土地政策的宣傳、執法越來越嚴。國家關于耕地保護的措施越來越完善，但為何“大棚房”問題還會反復出現？據統計，截至今年2月22日，全國共排查發現違法違規“大棚房”問題16.8萬個，涉及占用耕地面積13萬畝。筆者分析，主要有以下5個方面的原因：

（一）利益驅動

農業項目相對商業經營而言，相對周期長、回報利潤低。一些工商企業和經營者受利益驅動，鋌而走險改變農業項目性質，導致“大棚房”問題發生。如近年來城市化進程加速，部分城市居民存在“田園情結”，能在城外以低廉價格購買個“大棚房”，實現“莊園夢”的需求旺盛，有的經營者嗅此商機，將大棚改造后違法對外出租或銷售。

（二）監管缺位。

相關主管部門對土地流轉及設施農業項目日常巡查等監管措施不足，鄉鎮政府屬地管理責任落實不夠，農村集體經濟組織依法管地用地意識不強，對可能出現的違法用地問題發現不及時，監管不到位，為不法分子提供了可乘之機。同時，部分地方睜只眼閉只眼的執法，讓經營者覺得有機可乘、有空可鉆，特別是對有些違法項目采取罰款措施就放松后續整改，讓經營者有交了小錢賺大便宜的想法。

（三）發展觀偏差

在一些地區，存在著把“發展第一要務”看作“發展是唯一任務”的錯誤思維，認為只要有利于本地經濟發展，只要不出大錯，就聽之任之，甚至慷國家之慨滿足地區小利。

（四）隱蔽性強

“大棚房”問題，多是以“農業大棚”、設施農業“看護房”“管理用房”為掩護，日常巡查很難發現，有的戴上“設施農用地”圖斑帽子逃避“衛片”執法，長期存在。

（五）整治難度大

“大棚房”問題多數牽扯土地流轉協議，涉及農民利益，有的農用地層層流轉后，簽訂陰陽合同逃避管理責任，導致基層政府和相關職能部門陷入兩難境地。部分違法經營者誤以為，對于流轉土地面積廣，建筑規模體量大，涉及群眾利益多的“大棚房”問題，地方政府出于維穩考慮，不會下決心堅決整治，有了“生米已成熟飯”的僥幸心理。

三、防治“大棚房”問題的對策

專項行動開展半年以來，基本上根除了多年來積累下來的“大棚房”頑疾問題，各地各級依法用地意識普遍增強。當前，為切實鞏固整治整改成果，防止出現新的“大棚房”問題，筆者提出以下措施建議，以期進一步建立健全長效管理機制。

（一）嚴格規范農業園區管理

明確農業園區范圍，實現上圖入庫管理，將各級各類農業園區和農業產業融合發展用地按建設用地管理。進一步調整完善規劃，優化各類用地布局，為農業產業園區建設提供用地空間保障。支持有條件的地方結合農業現代化建設、鄉村旅游發展深化村規劃編制，統籌安排農村用地。在保持村建設用地規模不變的前提下，實施建新拆舊，盤活農村閑置、零星、低效用地。

（二）嚴格設施農用地范圍

根據生產與設施特點，將設施農業生產劃分兩種情形，即工廠化生產方式（有建、構筑物）的農業生產和傳統生產方式（有簡易設施）的農業生產。工廠化生產方式的農業生產所配建的建（構）筑物用地，按設施農用地管理。具體包括工廠化或規?；淖魑镌耘?、畜禽養殖、水產養殖的生產設施用地、附屬設施用地和規?；r業種植的配套設施用地。傳統生產方式的農業生產所配建的簡易大棚溫室、畜禽養殖設施、水產養殖設施及看護房用地，不屬于設施農用地，按原地類管理。對于在各類休閑觀光度假場所和各類農業園區中興建的非農業生產設施，農村產業融合發展中興建的非農業生產設施，須辦理農用地轉用手續，按建設用地管理。

（三）嚴格控制設施規模

工廠化或規?；淖魑镌耘?、畜禽養殖、水產養殖的生產設施直接從事農業生產，其用地規模根據生產經營需要合理確定。附屬和配套設施輔助農業生產，根據生產特點和規模差異，對用地比例和用地規模實行上限控制。針對專項行動中發現的看護房嚴重超標甚至改變用途的突出問題，建議明確附屬設施中的看護房和管理用房一律按單層建設，看護房占地不得超過15，管理用房占地規模原則上控制在附屬設施總用地規模20%以內，規?；N植的初加工設施總占地不超過400。此外，對傳統生產方式的種植、養殖所需的簡易看護房，占地也不得超過15，簡易圈舍占地不得超過400。

（四）嚴格設施農用地備案管理

經營者需使用生產設施、附屬設施或配套設施用地的，應先向鄉鎮政府初審提出用地申請，與鄉鎮政府和農村集體經濟組織簽訂三方協議，按照土地復墾有關規定在專門賬戶中足額預存土地復墾費用，簽訂土地復墾費用使用監管協議后，報縣級農業農村部門和自然資源部門備案。設施農業項目生產結束，經縣級農業農村部門審查同意后，經營者按土地復墾有關規定進行復墾。土地復墾驗收合格后，由縣級農業農村部門和自然資源部門將設施農用地予以注銷。

（五）嚴格落實設施監管責任

嚴格落實設施農用地監督和管理屬地負責制，壓緊壓實縣級主體責任。縣級農業農村部門和自然資源部門、鄉鎮政府等在縣級政府統一領導下，將設施農用地納入日常管理，加強監督，分工協作，形成聯動監管機制。建立健全從縣級到鄉鎮和村社開展巡查的網格監管體系，全面壓實村一級的發現、報告責任，運用現代信息技術手段做好土地用途例行監測。縣級農業農村部門加強設施農業建設和經營行為的日常監管，在相關設施建成時，對是否改變農業用途等進行認定;對農業項目政府補貼使用情況進行跟蹤，發現擅自改變農業設施用途涉嫌騙取涉農補助資金的，堅決予以追回?？h級自然資源部門重點審查認定項目選址是否合理，土地復墾費用是否足額預存到位;設立設施農用地標示牌，接受公眾監督;及時按有關規定開展執法活動，查處設施農用地違法行為;及時做好土地利用變更調查和上圖入庫等工作;監督經營者生產結束后按規定履行土地復墾義務。鄉鎮政府規范土地流轉行為;落實土地復墾責任;及時發現、制止和督促糾正各類設施農用地違法行為。

（六）嚴格設施農用地執法

縣級政府統籌農業農村部門和自然資源部門、鄉鎮政府開展聯動執法，及時發現、制止各類違法違規建設和使用農業設施，以及違法違規占用設施農用地行為，并督促指導經營者對違法違規行為整治整改到位。對未經備案動工建設的，應責令停止建設，經營者應及時申報補辦備案手續;對擅自或變相將設施農用地用于其他非農建設和經營的，應責令恢復土地用途和農業生產性質;對建設規模超過設施用地標準的，應拆除超占地的建筑物和其他設施，恢復土地原狀。經營者拒不糾正的，撤銷用地備案，并按違法違規占用土地有關規定立案查處;違法占用破壞永久基本農田和耕地涉嫌刑事犯罪的，依法追究違法當事人刑事責任。設施農用地使用結束，經營者不復墾的，由縣級自然資源部門和農業農村部門使用經營者預存的土地復墾費用代為組織復墾，不足部分由經營者繳納，拒不繳納的，由縣級自然資源部門責令限期繳納;逾期不繳納的，按《土地復墾條例》第四十二條的規定處以罰款。設施農用地備案、監管中，有關公職人員弄虛作假、玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，依法追究相關人員責任。

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