PPP模式下高速公路建設(shè)期政府方管理的幾點思考

李成　韓東

摘 要：近年來，我國經(jīng)濟增長呈放緩趨勢，國家為刺激經(jīng)濟發(fā)展，采取了加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資等一系列措施。在此形勢下，地方政府債務(wù)壓力不斷加劇，國家也在不斷要求控制地方政府債務(wù)，很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目無法在短時間內(nèi)實施。為加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府也在不斷嘗試其他建設(shè)模式。PPP模式就是一種新型建設(shè)模式，在國外也有不少成功的案例，這也給我們國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了一個選擇參考。

關(guān)鍵詞：PPP;高速公路;建設(shè);管理;SPV公司

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2019.23.151

1 引言

PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

近年來，以PPP模式實施的項目不斷增加，也有不少地方政府假借PPP的名義擴大地方債務(wù)。國家對PPP的管控也越來越嚴(yán)，審批也進一步收緊，國家陸續(xù)出臺相關(guān)管理辦法、制度、文件等，指導(dǎo)PPP項目的實施。筆者結(jié)合在杭紹臺高速公路臺州段建設(shè)指揮部工作期間的諸多體會，談一些對PPP模式下建設(shè)期政府方管理的思考，與各位同仁探討學(xué)習(xí)。

2 以PPP模式實施高速公路建設(shè)的意義

一條高速公路的實施，對地區(qū)乃至全省、全國大路網(wǎng)的連接、完善有著重要意義，能夠緩解類似功能高速飽和的交通壓力，為沿線經(jīng)濟的發(fā)展提供有利條件，讓當(dāng)?shù)仉y以開發(fā)的森林、礦產(chǎn)、旅游和人力等資源得到開發(fā)利用的機會。特別是對于經(jīng)濟落后、交通發(fā)展滯后的地區(qū)，越早實施就越有利于經(jīng)濟發(fā)展。但因為政府財政能力有限等原因，導(dǎo)致高速公路建設(shè)不斷推后。

高速公路是收費項目，采用使用者付費，完全符合實施PPP模式的基本條件。在此種情況下，基于上述條件，政府以將一定年限的收費權(quán)等（特許經(jīng)營權(quán)）轉(zhuǎn)讓給社會資本方的形式引進社會資本投資，促使高速公路建設(shè)盡早實施，這樣既減輕地方政府的財政壓力、更早的帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，社會資本方也能獲得合理的投資回報，調(diào)動社會資本參與高速公路建設(shè)的積極性，形成一個社會資本方、地方政府及沿線居民“三贏”乃至“多贏”的局面。

3 高速公路建設(shè)PPP模式實施流程

政府方開展項目的前期工作，如項目建議書、工程可行性研究、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、PPP項目實施方案等，包括但不僅限于以上工作。通過公開招標(biāo)選定社會資本方參與高速公路建設(shè)，政府方與社會資本方簽訂《投資協(xié)議》，由社會資本方按照招投標(biāo)文件及《投資協(xié)議》要求組建SPV公司（建設(shè)單位），SPV公司與政府方簽訂《PPP合同》繼承了項目業(yè)主的權(quán)利和義務(wù)，負責(zé)項目的投融資、建設(shè)、運營、養(yǎng)護管理等一些列工作，特許經(jīng)營期滿后，SPV公司按照《PPP合同》約定將項目移交給政府方。杭紹臺高速公路工程臺州段PPP模式結(jié)構(gòu)如圖1所示。

4 建設(shè)期政府方管理的重點

高速公路建設(shè)是一項民生工程，有著投資大、建設(shè)周期長、不可復(fù)制性、不可重復(fù)性等特點，關(guān)系著人民群眾的生命財產(chǎn)安全。政府方在選定投資方后不可能聽之任之，必然要在建設(shè)過程中對其建設(shè)進行監(jiān)督管理。在這里我們所探討的政府方管理是指揮部對項目建設(shè)的管理，對SPV公司的監(jiān)督與協(xié)調(diào)配合。

（1）合理劃分指揮部與SPV公司的責(zé)任。PPP模式與傳統(tǒng)模式管理的不同之處在于有政府方組織成立的指揮部和社會資本方注冊成立的SPV公司兩個業(yè)主，也就是我們常說的“大業(yè)主”和“小業(yè)主”。為避免在建設(shè)過程中兩家業(yè)主單位之間相互扯皮推諉，就需要明確約定各方的責(zé)任和義務(wù)。

杭紹臺高速公路工程臺州段的操作是，首先在PPP合同中約定雙方的權(quán)利義務(wù)，并參考《高速公路項目建設(shè)管理規(guī)范》（浙江省地方標(biāo)準(zhǔn)）在項目開工前編制了《建設(shè)管理大綱》，在大綱中明確細化雙方的權(quán)利和義務(wù)。

指揮部主要負責(zé)與地方政府和上級政府協(xié)調(diào)關(guān)系、SPV公司成立前的項目建設(shè)管理工作，SPV公司成立后以巡查監(jiān)督SPV公司建設(shè)及政策處理工作為主，資金監(jiān)管（監(jiān)督資本金的注入、建設(shè)資金的籌措及使用），工程質(zhì)量、安全信息的報送，主導(dǎo)參建單位的信用評價，后續(xù)設(shè)計的進度質(zhì)量及設(shè)計變更情況的監(jiān)督等。根據(jù)省級主管部門規(guī)定，PPP模式下監(jiān)理單位的招標(biāo)及管理工作必須由指揮部負責(zé)。

SPV公司負責(zé)除指揮部承擔(dān)的建設(shè)單位工作以外的全部建設(shè)單位工作，包括但不限于工程建設(shè)資金的籌措與使用，按照國家規(guī)定的基本建設(shè)程序，全面完成項目建設(shè)、運營、管理、養(yǎng)護工作，對工程建設(shè)的“五控兩管一協(xié)調(diào)”全面負責(zé)。同時還要服從政府、行業(yè)主管部門的監(jiān)督等。

在大綱中還明確了：項目總進度計劃及各個關(guān)鍵節(jié)點的完成時間;制定明細表格明確每一項工作的主辦單位與配合單位，乃至主辦科室和配合科室，做到責(zé)任分明;細化了SPV公司所需設(shè)置部門、人員配置數(shù)量和資格要求;項目實施期間需要制定的管理制度及責(zé)任單位等。

（2）加強對SPV公司的監(jiān)督管理與指導(dǎo)。PPP模式可以發(fā)揮各方特長，密切配合，爭取項目利益最大化。社會資本方發(fā)揮在融資、管理及技術(shù)上的優(yōu)勢，特別是上市公司，有著一套成熟的風(fēng)險控制體系及質(zhì)量管理體系，有著專業(yè)化的管理團隊。政府方發(fā)揮在土地征遷、政策處理、與各相關(guān)政府部門的溝通協(xié)調(diào)等方面的優(yōu)勢。

實際操作過程中，常見參與PPP項目的社會資本方有施工企業(yè)、由投資財團和施工企業(yè)組成的聯(lián)合體，通常社會資本方會自行承擔(dān)施工。以往社會資本基本沒有機會以建設(shè)單位的身份參與以政府為主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在這方面的經(jīng)驗非常少，在項目建設(shè)管理過程中存在著許多問題。比如經(jīng)常性的將角色轉(zhuǎn)換至施工單位，對政府部門提倡的一些新做法有抵觸緒情緒、積極性不高;SPV公司人員與施工單位人員角色互換;兼著總承包單位部分職能等。

PPP模式下，政府方可以針對上述問題加強對SPV公司的監(jiān)管與指導(dǎo)。第一，《PPP合同》中明確約定組建的SPV公司人員配置資格、數(shù)量要求，人員更換的要求等。可明確約定主要管理及技術(shù)人員原則上不得更換，除非政府方認為不具備該崗位能力要求更換，同時更換的人員不得低于被更換人員資格條件。第二，要求SPV公司和施工單位劃清界限，SPV公司不得兼總承包單位任何職能，保證時刻以建設(shè)單位的角度考慮問題，確保作出最有利于項目的決策。第三，制定相關(guān)管理辦法，規(guī)定SPV公司人員和施工單位人員不得相互調(diào)換崗位，便于監(jiān)理單位等第三方服務(wù)機構(gòu)對項目建設(shè)的管控。第四，《PPP合同》還需要約定，SPV公司不但要遵守相關(guān)法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，還要落執(zhí)行地方政府部門最新出臺的相關(guān)文件，比如品質(zhì)工程建設(shè)、淘汰落后工藝、立功競賽等。在實施過程中，SPV公司還遵守社會資本方管理考核要求，投資收益是社會資本方考慮的重中之重，當(dāng)需要增加投入的時候，總是會出現(xiàn)抵觸情緒，不愿意增加額外投入，這就需要代表政府方的指揮部加強管理指導(dǎo)。

（3）監(jiān)督指導(dǎo)合理劃分施工標(biāo)段。杭紹臺高速公路工程臺州段全長45.184Km，采用PPP模式實施，由社會資本方自行承擔(dān)施工。考慮便于組織協(xié)調(diào)管理，本項目按照縣域劃分成兩個標(biāo)段，在后續(xù)的建設(shè)管理過程中發(fā)現(xiàn)，這樣的標(biāo)段劃分并不是很合理。兩個標(biāo)段項目部為了管理方便，自行劃分為兩個工區(qū)，名義上還是兩個標(biāo)段，實際上可以看成四個標(biāo)段獨立組織施工，只是在對外還是以標(biāo)段的名義開展工作，如此直接劃分成四個標(biāo)段反而更便于建設(shè)單位管理，更符合法律法規(guī)規(guī)定。

標(biāo)段劃分過少、規(guī)模過大，既不利于施工組織，有效控制工程進展，也不利于各項目部之間的良性競爭，更不能有效促進項目部之間的比學(xué)趕超。如何科學(xué)合理的劃分標(biāo)段，不光是PPP模式管理決策的重點，也是其他模式下管理決策的重點。科學(xué)合理劃分標(biāo)段更有利于項目的順利推進，有利于質(zhì)量、安全的管理，有利于立功競賽的開展。

（4）加強對分包的控制管理。分包是工程建設(shè)常見的現(xiàn)象，特別是規(guī)模大、投資高、戰(zhàn)線長的高速公路項目，往往分包越多，業(yè)主、監(jiān)理和總承包方等協(xié)調(diào)管理的難度越大。杭紹臺高速公路工程臺州段每個標(biāo)段合同額約30億元左右，分包是不可避免的，考慮到PPP模式的特殊性，指揮部不干涉分包實施過程。實施過程中，施工單位分包較多，加之未采用公開招標(biāo)方式選擇分包單位，分包合同的簽訂存在諸多“隱患”。在施工過程中與分包單位之間產(chǎn)生很多爭議糾紛。對項目的進展不利、增加成本、影響進度，乃至對當(dāng)?shù)卣穆曌u也有影響。

在此情況下，加強對分包的管控，合理確定分包工程、選擇分包單位，既有利于項目管理，也有利于建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)，同時降低管理風(fēng)險、節(jié)約施工成本。另一方面還要加強對分包的備案及合同管理，加大對分包的合同履約情況檢查，包括人員機械到位情況，內(nèi)部各項管理體系、制度的制定及運行情況。

（5）加強對施工單位人員的監(jiān)管。在杭紹臺高速公路工程臺州段實施過程中，為了發(fā)揮SPV公司的建設(shè)單位作用和積極性，指揮部對施工單位人員的管理基本完全放權(quán)。因為SPV公司與施工單位人員都受社會資本方的統(tǒng)一調(diào)配管理。導(dǎo)致在實際管理過程，出現(xiàn)施工單位人員更換頻繁、更換率高、人員配置不足等現(xiàn)象。既不利于項目管理的連續(xù)性，也不利于工作的開展。

人是工程建設(shè)關(guān)鍵，是將原材料轉(zhuǎn)化成工程實體的橋梁和紐帶，管理能提升效率、降低成本、保障質(zhì)量安全。管理技術(shù)人員更是工程管理的核心，即使是PPP模式，指揮部也不能將施工單位人員的最終管理審批權(quán)限完全放給SPV公司。

5 建議

PPP模式下，政府僅用少量的資金撬動大量的社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既帶動了經(jīng)濟的發(fā)展，也提高了社會資源利用率。近年來社會資本比較熱衷參與PPP項目，政府方還有很多可以控制改進的。第一，政府行業(yè)主管部門可優(yōu)化信用評價管理系統(tǒng)，將分包單位納入信用評價，有利于對分包單位的監(jiān)督管理。第二，在《PPP合同》中就明確約定分包的工程內(nèi)容，避免出現(xiàn)肢解分包等違法分包、轉(zhuǎn)包現(xiàn)象，以利于質(zhì)量、進度、安全管理。要求SPV公司（或者施工單位）采取公開招標(biāo)（或者邀請招標(biāo)）的方式選擇分包單位，保證分包的合法性，有利于選擇優(yōu)秀的分包單位參與工程建設(shè)。第三，在社會資本招標(biāo)文件和《投資協(xié)議》中明確項目建設(shè)需要遵照和執(zhí)行地方政府出臺的工程建設(shè)要求，貫徹執(zhí)行地方政府新出臺的相關(guān)文件精神。

6 結(jié)語

PPP模式是近年來的熱門話題，不少地方也在嘗試探索，各地也陸續(xù)推出一批PPP項目，取得了一定的成果。國家也在不斷出臺相關(guān)辦法、文件，指導(dǎo)規(guī)范著PPP項目的實施。但在實施過程還存在著諸多困難與障礙，希望國家能夠進一步完善相關(guān)立法，出臺更加明細、操作性強的制度辦法，帶動社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，推動國民經(jīng)濟的發(fā)展。本文僅是筆者結(jié)合實際工作提出對PPP模式的一些拙見劣解，局限性大，還請大家批評指正。

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