杭州市臨安區集體林權制度改革路徑探析

汪智勇　葉立前　劉波　蔡鈴瀟　王為宇　馬閃閃

摘? ?要? ?簡述浙江省杭州市臨安區近40年集體林權制度改革歷程，分析臨安林權改革已取得的成效：全面完成主體改革任務和林權信息化工作;建立林權信息系統，解決歷史遺留問題;全力拓寬林業投資、融資渠道，完善林權抵押貸款運行機制;積極引導社會資本投資現代林業;建立三級聯動的林權管理服務網絡體系;探索碳匯林業之路，實施碳匯林業示范工程;林權制度改革大大推進休閑養生業發展。

關鍵詞? ? 集體林權;改革;現代林業;碳匯;浙江省杭州市臨安區

中圖分類號：F326.2? ? 文獻標志碼：C? ? DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.19.019

杭州市臨安區山多平原少，素有“九山半水半分田”之稱。全區現有林業用地面積26.66萬公頃，森林蓄積量1 309萬立方米，森林覆蓋率達81.93%;現有竹林5.65萬公頃，山核桃林4.13萬公頃，其中有毛竹林2萬多公頃，毛竹6 000多萬株，是知名的“中國竹子之鄉”和“中國山核桃之鄉”。臨安擁有天目山、清涼峰兩處國家級自然資源保護區及青山湖國家森林公園，是全國首批榮獲“國家森林城市”稱號的縣級市[1-4]。

1 臨安區集體林權改革歷程

臨安區始終堅持深化林權制度改革，摸索“綠水青山就是金山銀山”的現代林業發展新理念，積極探索興林富民新路子。臨安區近40年的林改富民之路大致經歷了四個階段。

第一階段是1981—1991年，臨安全面貫徹落實中共中央、國務院《關于保護森林發展林業若干問題的決定》精神，在西天目鄉（現天目山鎮）開展穩定山林權、劃定社員自留山、落實林業生產責任制的林業“三定”試點工作。同時，完善山林責任制，確保大規模山林承包到戶，逐步實現“山定界、林定權、人定心”。林業“三定”拉開了臨安集體林權制度改革的序幕，使林農吃了“定心丸”，逐步調動了林農從事林業生產的積極性，林業生產逐步受到重視。

第二階段是1993—1997年，臨安以東天目鄉梅家塢村（現太湖源鎮東天目村）、紫水鄉城后村（現潛川鎮城后村）為試點，在全縣90%以上的鄉村林場推行林業股份合作制，配套推進林權改革，促進林業專業合作組織繁榮發展。不斷完善林業生產責任制，進一步促進林權穩定和林業規模經濟發展，臨安逐步走上林業規模生產階段。

第三階段是1998—2002年，臨安市按照“明晰所有權、穩定承包權、搞活經營權”的原則，實行“三權”分離，出臺了《關于建立與完善林地使用權流轉機制的實施意見》，鼓勵村級統管山使用權進行有償流轉，解決了“集體有山無力開發，農民有力無山開發”的矛盾。從此，臨安區按照建立現代林業產權制度的要求，率先開展山林延包、核發《林權證》等工作。臨安全區25.53萬公頃集體所有林地中，農戶自行開發了3.13萬公頃，還有2.21萬公頃林地經出租、承包、股份合作等形式實現流轉。

第四階段是2008年至今，臨安林權制度正式實施以“明晰產權為核心，規范流轉為重點，林權抵押貸款為突破口”的新一輪改革。設立林權服務中心，專門開展林權流轉交易等工作，為林農和業主提供一站式綜合服務。與林權流轉后農民創業密切相關的《林權抵押貸款管理辦法》《林權抵押登記管理辦法》等相關制度被提上了議事日程。

同時，臨安區開展了碳匯林業工程和碳匯計量工程等建設，建成全球首個雷竹林碳匯通量觀測塔，開展毛竹林碳匯提升技術示范研究。積極開展農戶森林經營碳匯項目試點，制訂了《臨安市農戶森林經營碳匯項目管理暫行辦法》，選擇了42戶林農開展農戶森林經營碳匯減排交易試點工作，發放“農戶森林經營碳匯證”，成功實施國內首例農戶森林經營碳匯交易。編制了《臨安市碳匯林業建設總體規劃》《臨安市碳匯林業試驗區建設實施方案》，首次對臨安市森林碳匯和其他行業的碳排放進行碳匯、碳源的平衡測算，構建碳匯造林和森林經營增匯減排、碳匯計量監測、碳匯管理機制及適應氣候變化四大建設體系，為“碳匯林業試驗區”的建設工作奠定了基礎。臨安區加入全球城市森林聯盟，成為中國唯一發起城市。

2 臨安區林權改革成效顯著

2.1 全面完成主體改革任務和林權信息化工作

臨安全區集體林地明晰產權面積達到19.49萬公頃，占林改面積的76.5%;全區已確權戶數123 726戶，確權率98.6%;已發證農戶121 107戶，林權證發證率達98%;全區已簽訂合同的有77 671戶，合同簽訂率為96%。對3.99萬公頃不適宜家庭承包的集體林地實行均股、均利，頒發《山林股權證》28 510本，受益農戶達67 609人。

2.2 建立林權信息系統，解決歷史遺留問題

通過林權改革，做到系統中的證本數量與實際發放數量一致、證本數據與原始申請表（冊）上一致、證本面積與實際面積一致，并實現空間數據與屬性數據及圖證的互查，實現了林權信息的網絡化管理。2013年5月，浙江省政府授予臨安“浙江省集體林權制度改革模范縣”稱號。

2.3 全力拓寬林業投資、融資渠道，完善林權抵押貸款運行機制

以林權抵押貸款為重點，大力推進林業金融改革，截至2017年底，臨安林權抵押貸款累計達12億元，貸款余額達4.2億元，涉貸金融機構已達6家，受益農戶6 800余戶;政策性林木保險的投保范圍和投保品種得到進一步拓展，新增了山核桃氣象指數保險等品種，全面提升了林業抗風險能力;公益林火災險、商品林和毛竹林綜合保險投保面積達8.7萬公頃。在建設林業專業合作組織、健全社會化服務體系方面，全區已培育林業股份制專業合作社7家，組建林業專業合作社247家，家庭農場共計359家，其中以林業種植為主的家庭農場（林場）148家。同時狠抓了商品林采伐管理制度改革，強化對森林資源的保護，逐步完善了支持集體林業發展的公共財政制度，推動了林業生產的快速發展[5]。例如，島石鎮新二村小川自然村的馮××，憑林權證用自家承包經營的山核桃林做抵押物，向農村信用聯社申請貸款100萬元，對山核桃林實行精細化經營管理，同時開始山核桃收購生意，實現家庭年收入增加20萬元。

2.4 積極引導社會資本投資現代林業

2018年8月以來，區林業局深化集體林權制度改革，推出了綠色金融新產品——公益林補償收益權質押貸款，截至目前，全區公益林補償收益權質押貸款已有700余萬元。

圍繞實施鄉村振興戰略的總體部署要求，臨安區堅持農村林地集體所有權，加快林地經營權流轉，發展適度規模經營，積極引導社會資本投資發展現代林業，增強林業發展活力。預計到2022年，以林業股份制為主導的林業經營體制基本建立，以林地經營權為核心的林權流轉機制基本健全，以林權抵押和擔保為基礎的林業金融體系基本形成，實現林業資源持續增長、森林質量明顯提高、農民林業收入顯著增加、生態安全有效保障的目標[6]。

2.5 建立三級聯動的林權管理服務網絡體系

在主體改革任務完成后，圍繞“搞活經營權，落實處置權，保障收益權”，理順林權管理體制，維護林農合法權益，促進林地規范流轉，著力打造公正、可靠的林權管理平臺和便捷、周到的社會服務平臺。按照村有信息員、鎮（街）有服務窗口、區（縣）有服務大廳的要求，建立三級聯動的林權管理服務網絡體系，建成了269人的村級林權服務信息員隊伍。區農村產權交易中心、林權流轉平臺初步建成，全區林地流轉面積累計達2.87萬公頃。

例如，為構建高產、優質、高效、生態、安全、可持續的新型林業產業體系，臨安積極探索和鼓勵農民走新型股份合作之路，在確保農民承包經營權不變的前提下，島石鎮昌島山核桃專業合作社將島石村254個農戶經營的近133.33 hm2成片山核桃林入股合作經營，組建山核桃股份專業合作社，農戶根據產量自愿入股，逐漸形成了經營規模。入社以后的山核桃林，由合作社統一實行生態化近自然經營、標準化科學管理、公司化規范運作，開創了山核桃生產經營新模式。

2.6 探索碳匯林業之路，實施碳匯林業示范工程

近幾年來，臨安區建立了中國綠色碳匯基金會臨安碳匯專項基金，建成全球首個雷竹碳匯林和毛竹碳匯林通量觀測塔，成功發布了全國首個農戶森林經營碳匯交易體系。臨安區首批碳匯交易項目區的42戶農戶256 hm2林地，20年計入期可產生2.203萬噸碳匯減排量，若按30元/噸的價格全部交易，預計可獲得碳匯收入66.09萬元。在聯合國利馬氣候大會上，臨安區分享了全球首個農戶森林經營碳匯項目的成功實踐經驗。

2017年6月，G20杭州峰會碳中和林在臨安區太湖源鎮上陽村落成。幾年來全區累計完成碳匯造林0.10萬公頃，生態公益林森林撫育增匯0.58萬公頃。今后應根據本區森林資源的特點，利用其豐富的竹林、山核桃林資源等優勢，按照全國首批示范工程的要求規范實施，推動低碳經濟發展，到2020年完成區政府提出的目標，確保臨安區林木蓄積量達到1 500萬立方米，森林生態系統碳儲量達到3 500萬噸以上，森林年固碳能力達到300萬噸以上，為中國應對氣候變化做出貢獻[6]。

竹林碳匯是臨安區碳匯建設的重點，預計實施面積約0.43萬公頃，據測算每667 m2竹林可增加0.5 t碳匯量，按目前林業碳匯交易價格，可給項目實施的林農們每年帶來約97.50萬元碳匯收益，以項目30年計入同期測算，可累計為林農們增收約3 000萬元。

2.7 林權制度改革大大推進森林旅游業和休閑養生業發展

目前全區已建立各類森林旅游景點21處，經營總面積達2.67萬公頃，占全區林地面積的12%。如全國林業典型的臨安太湖源鎮“白沙村”，就是從“砍樹”的陣痛中覺醒，經歷了“賣山頭”換飯吃，到“賣山貨”解決溫飽，再走上“賣生態”的致富路[5]。白沙村從1990年的人均收入不到800元，發展到1997年的人均收入3 400元，到現在人均年收入已達5萬～6萬元。白沙村老書記深有體會地說：“我親身經歷過才知道，砍樹，越砍越窮;看樹，越看越富”。白沙村的林改致富之路，是臨安區林業改革發展的一個縮影，也是綠水青山就是金山銀山的最生動詮釋。

3 臨安區持續深化林權制度改革展望

杭州市臨安區始終緊跟國家林業發展方針政策，緊密結合本區林業發展優勢，持續深化林權制度改革，始終走在國家林權制度改革的前列。未來臨安區將進一步深化林業改革，以改革激發市場活力，把生態優勢轉化為產業優勢、發展優勢，搭建集聚人才的平臺載體，做大做亮特色品牌，利用環境優勢吸引各類要素，發展好生態經濟。

參考文獻：

[1] 胥樹凡.發展綠色產業方可創造綠色財富[J].環境經濟，2010（3）：42-44.

[2] 吳偉光，劉微，金海燕，等.臨安林業可持續發展及其啟示[J].北京林業大學學報（社會科學版），2007（2）：72-76.

[3] 方銳根.臨安林業：生態與民生雙翼齊飛[J].綠色中國，2013（9）：50-53.

[4] 邵毅.臨安市林改推動了林業的歷史性轉變[J].林業經濟，2010（10）：102-103.

[5] 王珺.林改春風為農戶送溫暖——臨安市林權抵押貸款發放儀式在島石鎮舉行[J].浙江林業，2009（8）：13.

[6] 閆平，慕曉煒.集體林權制度改革對臨安市森林生態系統的影響[J].林業資源管理，2016（6）：10-16，49.

（責任編輯：易? 婧）