PPP項目運營補貼支出計算公式的探究

馮媛媛 戴維旺

摘要：政府和社會資本合作（PPP）項目中，財政運營補貼支出計算公式是項目實施方案和前期兩評的關(guān)鍵，是項目采購環(huán)節(jié)的核心條款，影響到PPP項目的運作成敗。目前，在中央部委層面，只有財政部針對PPP項目發(fā)布的一個測算公式（簡稱“21號文公式”），該公式“前低后高”的財政運營補貼支付方式在項目前期受到各地政府的歡迎，但運營后期巨大的財政支出金額使得政府負(fù)債累累，與等額本金付費模式相比，PPP全生命周期內(nèi)支出補貼總額較高，財政支出容易超過10%的紅線。本文主要針對“21號文公式”在PPP實務(wù)中的適用性進(jìn)行研究，在折現(xiàn)率和合理利潤率取值基礎(chǔ)上，進(jìn)一步找出更加實用的財政補貼計算公式。

關(guān)鍵詞：PPP模式;財政運營補貼公式;10%紅線

中圖分類號：F810? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）06-0071-04

Abstract： In government and social capital cooperation （PPP） projects， the calculation formula of financial operating subsidy expenditure is the key to the project implementation plan and the previous two evaluations， and is the core clause of the project procurement link， which affects the success or failure of PPP projects. At present， at the level of central ministries and commissions， only the Ministry of Finance issued a calculation formula for PPP projects（ab-breviated as “Formula 21”）. The “l(fā)ow before and high after” financial operation subsidy payment method was welcomed by local governments in the early stage of the project， but the huge financial expenditure amount in the late stage of op-eration made the government heavily indebted. Compared with the equal principal payment mode， PPP has a whole life. The total amount of expenditure subsidy is higher in the cycle， and the financial expenditure is easy to exceed 10% of the red line. This paper mainly studies the applicability of “No. 21 Formula”in PPP practice. On the basis of discount rate and reasonable profit margin， it further finds out a more practical formula for calculating financial subsidies.

Key words： PPP model; financial operation subsidy formula; 10% red lin

一、引言

對于投資金額巨大的基礎(chǔ)設(shè)施項目而言，運營補貼幾乎成為PPP項目的“標(biāo)配”，并在項目運營期給政府帶來了巨大的財政壓力。運營補貼支出作為PPP值的重要組成部分，無論是支出方式還是支出總額都是政府方和社會資本方最關(guān)心的問題，合理的財政補貼能縮短政府資金回收周期，提高資金利用率，保障社會資本的權(quán)益，激發(fā)社會資本參與PPP項目的熱情。根據(jù)現(xiàn)有PPP法規(guī)要求，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)不超過10%。因此，若PPP運作中運營補貼測算方式選擇不當(dāng)，將導(dǎo)致某一年份運營補貼支出突破10%紅線，項目就此擱淺。目前《PPP項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）（以下簡稱21號文）規(guī)定了運營補貼支出的計算公式，俗稱“21號文公式”，這是中央部委層面出臺的唯一一種測算方法，我國大部PPP項目補貼公式是21號文給出的按照當(dāng)年償付等額本金+累進(jìn)收益的方式。該公式雖然操作簡便，但對于重要參數(shù)的取值并不是很明確，若相關(guān)參數(shù)取值不當(dāng)，很容易造成風(fēng)險隱匿、項目低效，會偏離PPP的初衷，且該公式“前低后高”的支出方式給地方政府埋下了財政支付隱患，加重了未來財政負(fù)擔(dān)。財政部PPP中心近日公布的一份報告顯示，通過對6456個入庫項目進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)財政支出超過10%紅線的市縣多達(dá)253個，其中2018年當(dāng)年支出占比超限額的市縣就有70個。因此，在未來基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的建設(shè)中，財政運營補貼計算公式成為了政府和社會資本共同關(guān)注的焦點，為推進(jìn)PPP持續(xù)健康發(fā)展，財政部自2017年起就將修訂完善21號文納入PPP重點工作，在“21號文公式”不斷遭受質(zhì)疑的前提下，有必要對財政運營補貼公式進(jìn)行深入探討。

二、“21號文公式”不適用分析

根據(jù)21號文，運營補貼支出責(zé)任是指在PPP項目運營期間，政府承擔(dān)的直接付費責(zé)任。不同付費模式下，政府承擔(dān)的運營補貼支出責(zé)任不同。政府付費模式下，政府承擔(dān)全部運營補貼支出責(zé)任;可行性缺口補助模式下，政府承擔(dān)部分運營補貼支出責(zé)任;使用者付費模式下，政府不承擔(dān)運營補貼支出責(zé)任。政府補貼支出主要涉及到的是政府直接付費和可行性缺口補助模式，在21號文中，可行性缺口補助計算公式只是簡單地在政府付費項目的基礎(chǔ)上減去使用者付費數(shù)額，具體公式如下：

（1）

在不斷實踐中，發(fā)現(xiàn)運營補貼出現(xiàn)的問題主要來源于“21號文公式”適用性不強，不少專家學(xué)者也對此提出過質(zhì)疑。根據(jù)所學(xué)工程經(jīng)濟學(xué)，筆者認(rèn)為，財金21號文基于成本的計算，原理上沒有什么問題，但是，在21號文計算公式中，n代表折現(xiàn)年數(shù)，隨著n的增大，分子也會變大;而財政運營補貼周期不變，分母就不變，這樣政府前期支出數(shù)額較少，往后越來越多，財政支出出現(xiàn)嚴(yán)重失衡的“前低后高”，這種支出方式存在多種弊端，嚴(yán)重制約了PPP模式的發(fā)展。

（一）政府運營后期財政支出容易超過10%紅線

根據(jù)實際情況分析，一個正常的項目，因為剛開始運營客流量會比較少，之后客流量則會逐漸增加，相應(yīng)的項目收入也會逐漸增加，并且隨著運營逐漸穩(wěn)定，項目運營成本也會相應(yīng)減少，所以說，后期會盈利較多。但是按照財金21號文的公式，前期補貼少，后期盈利多反而補貼多，甚至有可能超出10%的剛性紅線，容易叫停PPP項目。

（二）增加融資困難

最后，融資對于采用“21號文公式”的PPP項目審查更加嚴(yán)格，政府支出呈“喇叭狀”的現(xiàn)金流量模式，運營期間通常趕不上銀行貸款還本付息的進(jìn)度，資金的流出與流入不一致容易造成資金流混亂，大多數(shù)銀行特別是商業(yè)銀行都持謹(jǐn)慎態(tài)度。

（三）不利于吸引社會資本

“21號文公式”造成政府支出呈現(xiàn)嚴(yán)重的“前低后高”現(xiàn)象，在項目的前幾年，此公式很受政府的歡迎，因為地方經(jīng)濟不斷發(fā)展，一般公共支出預(yù)算也是不斷增加的，但是沒想到后期公共支出預(yù)算增長的速度遠(yuǎn)小于政府補貼金額增長的速度，給政府財政壓力造成嚴(yán)重負(fù)擔(dān);一般情況下，社會資本存在“落袋為安”的心理，不太喜歡前期回款少的項目，擔(dān)心自己的后期資金回收有困難，因此，采用這樣的計算方法在逐漸消磨掉社會資本參與PPP的熱情。因此，要想使PPP項目健康良好的發(fā)展下去，必須改變財政運營補貼支出“前低后高”的現(xiàn)象。

三、“21號文公式”改進(jìn)分析

針對“21號文公式”造成的財政支出“前低后高”這一問題，年金法作為一種公認(rèn)的均攤方式，可以將建設(shè)成本和運營成本均攤到運營期的每一年，而且在項目運營穩(wěn)定后，所需的運營成本會相應(yīng)減少，這樣政府在后期所需的補貼支出也會隨之減少，政府就有充足的資金去周轉(zhuǎn)，提高資金利用率。修改后的公式如下：

修改后公式的優(yōu)點：首先，社會資本在整個合同期都會獲得較平穩(wěn)的收入，可以使項目公司的損失和收益實現(xiàn)收支平衡，減輕項目資本的償債壓力。其次，政府在每年支出相等的可用性服務(wù)費，有利于平滑政府各期的財政支出責(zé)任，強化政府的財政承受能力。最后，未來政府的一般公共預(yù)算支出會隨著整體經(jīng)濟的增加而增長，PPP項目支出所占公共預(yù)算支出的比重就會逐年降低，能為政府今后發(fā)展更多的PPP項目創(chuàng)造條件，提高政府的公共服務(wù)能力。但是在實際操作中有專家提出異議：建設(shè)投資收益包含在年金中，數(shù)據(jù)的獲得不直觀。在此公式的基礎(chǔ)上，有的專家進(jìn)一步嘗試對公式的改進(jìn)：

（3）

改進(jìn)一中的公式在年金法公式的基礎(chǔ)上增加了一項社會資本方承擔(dān)的建設(shè)投資利潤，而實際上工程的建設(shè)利潤已經(jīng)包含在建設(shè)投資成本中，投資利潤包含在模型中的r2值內(nèi)。若其他參數(shù)不變，該方法擴大了政府付費的基數(shù)，增加了政府的運營補貼支出，所以這個公式并不適用。因此，用年金法對21號文公式進(jìn)行修正是目前最為合適的，但年金法中只均攤建設(shè)成本還是有一定的局限性，因為PPP項目每隔幾年會進(jìn)行一次大修，所需支付的資金數(shù)額相對龐大，并且大修也不是經(jīng)常發(fā)生的，應(yīng)該平均分?jǐn)傇谶\營期間，故進(jìn)一步優(yōu)化計算公式。進(jìn)一步修改后的公式如下：

（4）

從理論上看，改進(jìn)后的公式，既解決了21號文公式出現(xiàn)的前低后高的現(xiàn)狀，又對年金法公式中大修的費用進(jìn)行了均攤，避免了某一年會突然出現(xiàn)數(shù)額較大的政府財政支出，是目前計算政府補貼金額最合適的模型。

四、案例分析

某高速公路PPP項目的總投資成本為647 630萬元，折現(xiàn)率參考商業(yè)銀行長期貸款利率，暫定為7.00%，合理利潤率經(jīng)過合理推測，取一個較為常規(guī)的值7.15%。年度運營成本和使用者付費以適當(dāng)?shù)哪Ｐ秃蛿?shù)據(jù)估算得出，其中年度運營成本主要考慮經(jīng)營成本和營業(yè)稅附加;此外，該項目每十年一次大修，大修費用為當(dāng)年日常養(yǎng)護(hù)費用的13倍計算。本項目自2018年開始動工，其中建設(shè)年為3年時間。運營補貼支出的評估基年為項目投入運營的第一年，即2021年。該項目投入運營后采取對公眾收費和政府補貼相結(jié)合的運營模式，收費期限為30年。分別用“21號文公式”和改進(jìn)后公式計算得到政府運營補貼支出，如表1、表2所示。為使數(shù)據(jù)直觀可見，分析數(shù)據(jù)圖1和折線圖2。

項目前期的運營補貼額是負(fù)數(shù)（除2030年大修維護(hù)外），意思是不需要政府進(jìn)行運營補助，而且政府還有分紅，從2040年開始需要政府的運營補貼支出，總計支出368 588萬元，這個數(shù)值比較大，顯然是因為后期支出數(shù)額過大。從總體來看，運營補貼支出呈逐漸遞增的趨勢，而且折線斜率的絕對值越來越大，表明增幅越來越大，按后期的財政補貼增幅，必然突破10%的紅線。同時，原公式計算出的年度運營補貼支出波動太大，大修年度支出過大，后期變動劇烈，不夠平滑，在PPP項目運營年度很容易發(fā)生問題。隨著時間的推移，使用者付費增幅逐年降低，然而財政補貼計算時用的折現(xiàn)率一直是固定的，所以后期所需的財政補貼數(shù)額巨大，如此一來，地方政府必然不敢運行這一PPP項目，因為后期隨隨便便就會超出10%公共支出預(yù)算，這顯然妨礙了PPP項目的順利運行。

采用上文分析后最后修改的公式進(jìn)行計算：

（5）

調(diào)整后計算公式下的當(dāng)年運營補貼數(shù)額和變化趨勢圖，如表2和圖2所示。

新的運營補貼支出公式利用年金法的原理將建設(shè)運營成本和每十年大修成本均攤到每一運營年度，并且財政總體來看是不需要補貼的，而且還能有一定的項目收入分紅（這是因為有項目公司和財政部門的盈利分配機制）。這樣既能夠體現(xiàn)出財政對項目的補助金的可控性和穩(wěn)定性，又能夠反映出隨著項目運營時間的推移，需要的政府補貼日益減少直到逐步盈利的效果。

通過對比修改前后的折線圖，可以看出，新的公式相較于原指引公式，計算出的運營補貼支出數(shù)額波動比較小，更加平穩(wěn)，避免了前少后多，后期崩潰的局面，對財政支出的沖擊較小，能夠有效減輕財政支出壓力，為負(fù)債過大的地方政府，實現(xiàn)PPP項目緩解財政壓力、活用社會資本、福利民眾的目標(biāo)，值得采用。

五、結(jié)論及建議

基于“年金法”改進(jìn)后的財政運營補貼公式雖然解決了“21號文公式”補貼支出“前低后高”的問題，但PPP項目財政缺口補助金測算的過程本身比較復(fù)雜，難以把控，實際操作中難免出現(xiàn)其他的問題。結(jié)合我國實行PPP模式年頭不長，各方面經(jīng)驗不足，PPP項目數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)沒有建立完善，因此我國相比國際PPP模式成熟運行的國家，PPP項目的財政運營補貼支出計算更困難，計算結(jié)果的可信任性和可參考性也相對不夠，存在著很大的改進(jìn)空間。國際上PPP模式運行多年的國家如英國、美國、加拿大等對PPP項目的前期測算、評估已經(jīng)相當(dāng)完善，我國PPP模式的運行可以借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，吸取別國PPP項目運行失敗的教訓(xùn)，尋求更加完美的PPP項目財政運營補貼測算方法。

（一）重視定量評估

現(xiàn)階段，我國以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。但定量評價相關(guān)法規(guī)制度不健全、參考數(shù)據(jù)匱乏且不對外公開、計量模型不成熟，缺乏經(jīng)驗就多探索與實踐，多研究借鑒英國成熟的PPP項目VFM評價與財政承受能力論證經(jīng)驗，組織金融和 行業(yè)專家、學(xué)者，在對我國以往項目傳統(tǒng)投融資方式總結(jié)的基礎(chǔ)上，對國際上的評價方法進(jìn)行改進(jìn)，采用試點的方法對定量評估進(jìn)行初期推廣，結(jié)合我國國情多加嘗試，積累經(jīng)驗，通過我國自己的經(jīng)驗制定相對具體、規(guī)范、可操作性強的定量評估方法，最終構(gòu)建我國自己的以定量評價為主，輔以定性評價的PPP項目評估體系。如此，測算出的運營補貼支出額才會更加具有參照意義。

（二）完善PPP數(shù)據(jù)庫

針對PPP項目數(shù)據(jù)庫不完善的問題，我國需要建立數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)。我們需要搜集傳統(tǒng)政府采購項目數(shù)據(jù)，收集歷史PPP項目的數(shù)據(jù)，保存當(dāng)前PPP項目的數(shù)據(jù)，完整、細(xì)化新建PPP項目的數(shù)據(jù)，從而建立起我國自己獨有的PPP項目數(shù)據(jù)資源庫。鑒于我國各地區(qū)發(fā)展環(huán)境和進(jìn)度不同，需要多地區(qū)多方面考慮。我國不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和市場環(huán)境差異大，各地區(qū)情況不同，建立數(shù)據(jù)庫應(yīng)從地方和中央 兩個層級出發(fā)進(jìn)行考量，根據(jù)地區(qū)差異開展項目定量評價分析。

（三）明確相關(guān)參數(shù)取值

目前運營補貼公式中最重要的兩個參數(shù)為“折現(xiàn)率”和“合理利潤率”，但目前對于兩者的取值并不明確，實踐中為了通過定量評價隨意取值的情形并不少見。不同的折現(xiàn)率會使項目的成本和收益產(chǎn)生巨大的差異，若設(shè)置一個較大的折現(xiàn)率，折現(xiàn)期長達(dá)十幾年甚至幾十年的PPP值必然會小于PSC值;若折現(xiàn)率設(shè)置的較小，社會資本就會無利可圖，不利于PPP的開展。現(xiàn)階段應(yīng)該把未來的研究重點放在影響物有所值定量評價的關(guān)鍵因素上，如折現(xiàn)率、合理利潤率等，進(jìn)一步明確相關(guān)參數(shù)的取值，促進(jìn)PPP項目的發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：金永紅]