城市更新過程中的政府職能定位研究

魯坤

摘要：回顧了學術界關于政府職能的兩種流行觀點，以深圳市羅湖區B市場城市更新項目為案例，分析了政府在公共管理過程中存在的職能缺位與錯位現象，提出政府在公共管理過程中如何準確定位自身職能的政策過程框架，認為在解決中國社會中公共利益與私人利益相互交織的問題時，最理想的方案不是清晰地劃分政府與市場的具體職能邊界，而是實現二者的互動平衡和職能互補，以實現聯合共治。在此基礎上，對傳統的政府與市場的關系問題做了更進一步的反思和探討。

關鍵詞：深圳羅湖區;城市更新;政府職能定位

中圖分類號：D630??? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）08-0043-04

一般認為，政府的主要職能是維護市場競爭秩序、提供公共服務和進行公共管理。而政府職能有效履行的一個重要前提是政府部門及其工作人員對其自身應當履行的職能要有精確的定位。政府職能定位是指政府在管理經濟與社會的過程中所扮演的角色和履行的職責。當今社會，政府在經濟、政治、社會等各領域都發揮著不可替代的作用。政府職能應該如何定位？它能做什么和不能做什么？對這些問題的深入探討有助于更好地理解政府職能，加快政治體制改革，促進經濟社會發展。本文基于深圳市羅湖區B市場的案例，對政府參與城市更新的過程進行研究，探討政府在履行公共管理職能過程中的職能定位問題。

一、理論背景

歷史地看，政府職能隨著經濟社會的發展以及人們政治觀念的演進而不斷變化。如果以17世紀亞當·斯密關于政府與市場關系的經典論述作為開端，迄今為止，學術界關于政府職能的論述主要有兩種流行的觀點：

一種觀點側重從經濟職能的角度論述政府職能。按照這種觀點，政府職能的演變過程可以分為重商主義理論、古典自由主義理論（政府主要扮演“守夜人”的角色）、政府干預理論（凱恩斯主義）、新古典自由主義理論（如公共選擇理論）。

另一種觀點側重從公共管理的角度論述政府職能。按照這種觀點，關于政府職能定位的理論主要有無政府主義理論、有限政府理論、全能政府理論、馬克思主義理論以及新公共管理理論。另外還有學者將政府經濟職能和公共管理職能統合起來，認為政府職能定位的理論包括自由主義理論、國家干預理論、新公共管理與新公共服務理論。

綜合以上觀點，筆者從政府公共管理的角度將政府職能定位理論分為無政府主義理論、全能政府理論和有限政府理論。

（一）無政府主義理論

無政府主義理論認為人類應該取消一切形式的政府，主張以一種建立在人類自身善意和正義感基礎上的組織來代替政府，以實現沒有政治權威的自由社會。無政府主義是一種極端的自由主義，它忽視了國家在經濟社會尤其是公共管理領域的積極作用。當今世界各國的運行和發展都是在政府的積極干預和管理下進行的，所不同的只是干預的強度與方式，因此在當代無政府主義的影響已經日漸式微。

（二）全能政府理論

20世紀30年代，一場空前的經濟危機席卷主要資本主義國家。為擺脫經濟危機，美國總統羅斯福首先采用被稱為凱恩斯主義或全能政府理論對經濟社會進行全面干預。對這一理論的實踐造成了此后政府規模的擴張。全能政府理論認為政府是萬能的，它有能力解決一切社會問題;同時，政府的權力是不受限的，它既有權力也有必要對社會實施全面的控制和管理。這種理論的實踐使得以美國為首的資本主義國家擺脫了經濟危機的影響，給資本主義國家帶來了近半個世紀的繁榮發展。但是隨著20世紀70年代資本主義經濟危機的再次爆發，全能政府理論及其實踐的弊端顯露無疑，依照這種理論進行管理的政府都在不同程度上出現了機構臃腫、效率低下、官僚作風嚴重等問題。

（三）有限政府理論

有限政府理論是當今世界占主導地位的政府職能定位理論，該理論認為政府的職能和權力都是有限的，政府必須在憲法和法律規定的框架內履行其有限職責，這些職責包括保障國家安全、維護市場秩序、制定法律和提供公共服務等。在其影響下的政府職能定位理論，已經成為當前各國政府實施公共管理改革的內核與主流理論，也是研究公共管理實踐中政府職能定位的基礎理論之一。

二、問題與研究方法

（一）案例概況

深圳市羅湖區B市場建成于上世紀90年代，它曾經是國家級中心批發市場和深圳市“菜籃子”重點工程，不僅滿足了深港兩地居民對蔬菜、水果等農副產品的基本需求，而且還帶動和促進了市場周邊地區農業產業化的發展。因其特殊的市場地位和歷史貢獻，B市場曾先后獲得了國家和廣東省多項榮譽稱號。然而，由于年久失修加之規劃設計落后，B市場目前已經無法適應當地經濟社會發展的需要。為解決B市場發展滯后及其對所在片區造成的負面影響，市場管理方決定對其進行城市更新改造。

自2011年B市場搬遷工作啟動以來，90%以上的商戶已順利搬遷（商戶總數約為3000個），但是截至筆者調研結束時（2017年8月），仍有200多個租賃合同未到期的商戶堅持在市場經營。由于始終未能與市場管理方達成搬遷協議，這些商戶圍繞著自身利益與市場管理方開展了長達六年的博弈，甚至發展成了集體性維權和上訪事件，問題至今仍然懸而未決。

本文所研究的城市更新活動具有明顯的特殊性：一方面，城市更新可以為城市爭取更多發展空間，涉及政府城市規劃目標的實現;另一方面，它是公共利益與私人利益混合且涉及人數眾多的復雜社會問題，需要政府積極協調才能有效解決。B市場的焦點問題在于：剩余的200多家商戶為什么不愿搬離，應該如何確定這些商戶的補償標準和安置方案？通過對該案例的深入研究，我們發現，解決問題的關鍵在于清晰地界定政府在城市更新過程中的職能定位。

（二）研究方法與數據分析

1.研究方法

采用歸納性案例研究方法對羅湖區B市場城市更新項目進行研究。選取城市更新這一政府關注度極高的領域作為研究背景，主要出于兩方面考慮：首先，城市更新是近幾年才凸顯出來的城市治理領域中的難點問題，對于新出現的問題及新的研究領域，更適合采用案例研究方法來追蹤政府參與城市更新的過程;其次，城市更新是具有很強持續性和過程性的復雜社會管理活動，采用案例研究方法可以更清晰地解構城市更新過程及其內部的復雜關系，從而探求解決問題的對策。

2.數據來源與數據分析

為全面了解B市場更新改造過程及其存在的問題，筆者先后多次實地調研，通過多種途徑收集了大量第一手資料。數據來源有：（1）從市場管理處直接收集一手檔案資料，如B市場搬遷安置的工作檔案，建筑安全鑒定報告書以及市場管理方與租戶簽訂的租賃合同等;（2）對市場管理方的高管及其市場活躍商戶進行反復的半結構化訪談;（3）分別對B市場所在行政區和街道城市更新管理部門的資深管理人員（包括學者型官員）進行深度訪談;（4）非正式的電話溝通和社交媒體溝通（比如郵件、微信等）;（5）實地觀察，筆者曾多次前往市場商戶家中進行實地調查。

在分析數據前，筆者首先將收集到的資料進行匯總，按照時間先后順序為每個訪談對象建立檔案，用以橫向比較不同主體對B市場更新改造過程的看法。另外，鑒于本文關注的重點是政府參與城市更新的過程，將個案（訪談檔案）的發展歷程和整個案例的發展過程相互印證，提高了數據的匹配度和有效性。其次，對部分數據進行了三角驗證，如對比兩家相同條件的商鋪被承諾賠償的具體標準，看這些重要數據是否存在誤差，對于誤差較大的數據和遺漏的問題，再通過電話和郵件等途徑進行補充和更新。

三、城市更新過程中的政府參與

（一）政府指導補償標準和方案制定，形成雙方協商的基礎

從B市場搬遷安置工作的推進過程來看，補償標準和安置方案既是市場未簽約商戶最核心的利益訴求，也是其不愿搬遷的主要原因。因此，解決問題的出路是形成一個商戶和市場管理方都能接受的補償標準和安置方案。這有兩種實現途徑：一種是政府單方面制定補償標準和安置方案并要求商戶和市場管理方執行，這種做法雖然更有效率，但缺乏民主參與，同時也很容易偏離市場價格和實際情況，引起利益相關方的不滿。另一種途徑是政府加強對B市場商戶補償標準制定過程的全面指導和監督。具體做法是：由政府出臺關于B市場城市更新補償標準的指導意見和要求，核心內容應包括制定補償標準的參與主體、工作流程、最終補償方案的公開論證、對市場管理方的工作指導和監督等。政府加強對更新改造補償標準和安置方案制定過程的指導監督，既能夠使搬遷補償標準基本符合當前市場定價，又可以維護市場商戶的切身利益，以化解商戶和市場管理方之間的利益分歧和矛盾。

命題1：政府制定市場管理方和商戶都認可的經濟補償標準和安置方案，是雙方協商談判并有可能達成一致的基礎和前提。

（二）政府運用行政權力：加快B市場城市更新進程

根據政府職能定位理論，政府的首要職能是維護市場經濟秩序。政府對補償標準制定過程的指導監督以及依法規范市場管理方和商戶的行為等是應該被優先考慮和實施的。但是，當指導和監督約束無法推動問題解決的時候，出于解決市場失靈、維護公共利益的需要，政府有必要采取行政措施，推動B市場的更新改造進程。筆者認為，政府行政介入城市更新過程的理由有如下三點：

第一，政府必須以公共利益作為其職能定位的價值追求。首先，依據《深圳市羅湖區城市更新實施辦法》及其細則，B市場已經于2016年被納入羅湖區城市更新規劃，此外，從羅湖區經濟社會統一發展規劃來看，B市場城市更新項目可以促進整個羅湖區城市更新及城市治理質量提升。其次，目前B市場僅剩的少部分仍在市場經營的商戶無法形成規模效應，城市更新可以形成新的規模效應，并實現更好的經濟效益。再次，市場經營活動所產生的固體垃圾、汽車尾氣、噪音污染以及交通擁堵等帶來的負面效應日漸突出。

第二，政府必須優先保障當地居民的公共安全和公共利益。由于市場管理方與少數商戶因為利益紛爭始終無法達成一致，導致大部分市場土地和公共設施閑置和浪費。因此，為節約社會資源和實現公共利益，政府有必要采取行政手段以推動B市場更新改造工作盡快開展。這是政府介入城市更新工作的重要現實基礎。此外，根據深圳市建筑科學研究院出具的建筑物鑒定報告，B市場的大部分建筑物已被鑒定為危房，存在嚴重的公共安全隱患。為保障市場商戶和顧客的安全，政府有責任通過行政介入以推動B市場更新改造工作順利開展。這是政府介入城市更新工作的合法性基礎。

第三，政府有提供基本公共服務的職責。在過去很長一段時間里，B市場都承擔著滿足當地居民基本生活需求的功能。但隨著區域經濟社會的發展和人口的大規模聚集，B市場已經無法滿足周邊居民的基本生活需求。從政府提供公共服務的角度來看，盡快推進B市場城市更新工作是政府的基本公共服務職責所在。

命題2：當利益相關方無法通過市場機制有效達成一致時，政府介入可能會更高效地解決問題，加快城市更新工作的進程。

（三）加強政府與公眾互動：化解基層政府治理矛盾

從B市場搬遷至今，商戶持續開展了集體性維權行動，在表達自己利益訴求的同時給基層政府施壓。他們的最終目的是維護自己持續經營的權益，要求市場管理方提供更能被接受的補償標準和安置方案。訪談中，有商戶表示：如若不繼續上訪，權益更難以保障，更有部分商戶表示上訪已成為一種心理寄托。商戶持續不斷地維權和上訪行為，加劇了其與市場管理方的矛盾和彼此的不信任感，使得雙方協商達成一致的可能性進一步降低，也嚴重阻礙政府城市更新工作的進程。訪談中有商戶說：羅湖區政府不作為，我們商戶只相信政府，不相信市場管理方。但是這么多年來，政府始終沒有幫助我們解決這個問題。

由此可見，商戶更希望政府介入并協調他們和市場管理方之間的利益分歧，以盡快促成問題的解決。但是，當地政府始終在被動地應對市場商戶的上訪和維權行為，并沒有積極主動地與商戶進行有效溝通和互動，沒有從解決商戶根本利益訴求出發去解決問題。從公共管理的視角來看，這是一種維穩思路，并不是一種很好的公共治理思路。

根據政府職能定位理論，政府長期的不作為，已經使得部分商戶對當地政府的信任感和認可度逐步降低，加劇了基層治理矛盾。

命題3：政府加強與公眾互動和平等對話，可能會更加有效化解利益相關方的矛盾沖突，并順利推進城市更新工作的開展。

四、討論

（一）對政府職能定位理論的兩點啟示

第一，以往的研究主要從政府職能以及政府與其它主體的關系這兩個角度去論述政府職能定位理論，這種論述方式無法清楚地解釋政府為什么沒有恰當地發揮其職能或履行其職責。上文的案例研究表明：政府職能定位理論必然是與政府行為的能動性聯系在一起的，政府在面對市場失靈時要清晰地定位自身的職能，不僅要清楚自己應不應該管，還要清楚自己應該如何管。在深圳羅湖區B市場城市更新的案例中，當地政府把工作的重心放在解決商戶上訪等問題上，沒有放在協調解決市場管理方與商戶的利益沖突這一根本矛盾上。正是由于當地政府職能的缺位與錯位，導致B市場更新改造項目無法順利進行。

第二，政府職能定位理論是由一系列探討政府與社會的關系、政府與市場的關系、政府與個人的關系的相關理論組成的，具體來說，政府職能定位理論包括市場經濟理論、政府干預理論、公共選擇理論、新公共管理等理論，這些理論的核心內容都是探討政府能做什么、不能做什么等規范性問題。通過對案例進行解剖，本文分別從合理性與合法性兩個方面詳細論述了政府參與城市更新過程的重要依據。

（二）對政府與市場邊界問題的反思

學術界關于政府職能的理論探討大致經歷了從有限政府論到全能政府論，再回歸到有限政府論這樣一個過程。目前關于政府職能的競爭性理論主要有兩類：一類是基于微觀經濟學對市場競爭主體的界定，認為企業是市場活動的主體，政府應該盡量少干預或不干預經濟和社會活動;另一種觀點是基于宏觀經濟學對政府職能的界定，認為市場機制固然可以解決自由競爭的問題，但是市場本身無法克服市場失靈問題，也無法提供公共物品和公共服務，因此政府對經濟和社會的全面干預是非常必要的。

不同于已有研究對政府與市場關系的基本界定，本文認為：現代社會的結構功能日益復雜，許多市場活動在追求經濟效率的同時還需要兼顧公共政策目標（公共利益）的實現。因此，政府的職能定位既不是如基于自由主義的微觀經濟學理論所強調的政府對市場和社會的極少干預或者不干預，更不是如基于凱恩斯主義的宏觀經濟學理論所強調的全面干預，而是一種從中觀層面而言的、介于二者之間的積極干預。這種干預以不妨害市場主體和社會主體的積極性及其功能的正常發揮為前提，追求在政府干預的過程中實現政府與市場的互動平衡、聯合共治。

五、結論

本文通過對城市更新這一涉及眾多私人利益同時又關乎社會公共利益的政策實踐領域進行了案例研究，以政府職能定位理論作為主要切入視角，從利益相關方的長期博弈中演繹出了三個關于政府參與城市更新過程的重要命題，通過這三個命題構建了一個關于政府有效參與城市更新的政策過程框架或實踐模式。這一政策過程框架適用于同時具有公共性與私人性的大型項目和重大市場活動，尤其對城市更新工作具有一定的借鑒價值。

此外，在解決中國社會中公共利益與私人利益相互交織的問題時，最理想的解決方案也許并不是非常清晰地劃分政府與市場的具體職能邊界，因為這種職能邊界往往是模糊不清，甚至相互交織的，很難明確地區分開來。相反，更好的選擇可能是實現二者的互動平衡和職能互補，以實現聯合共治。在當代政府治理的過程中，聯合共治或許是解決眾多公私利益混合問題的一劑良方。

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