網約車地方立法研究

于飛　吳憶晨

摘要：在分析網約車立法的需求與管理現狀的基礎上，運用文獻研究的方法，以山東省臨沂市為例，探究設區的市對網約車的行政立法和與之相關的行政行為，并對地方政府對網約車進行立法管理提出建議：網約車地方立法宜由人大承擔，同時應加強對網約車地方立法依法行政原則貫徹情況的監督。

關鍵詞：網約車;立法;臨沂市

中圖分類號：D922.296??? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）08-0061-03

2015年，我國對《立法法》進行修訂，這使得具有地方立法權的地級城市的數量從49個增長為所有設區的地級市。截止到2018年，全國共有284個設區的市擁有了地方立法權，具有頒布地方政府規章的權力。地方政府規章是省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府根據法律、行政法規以及本省、自治區、直轄市的地方性法規制定的規章。

當下，“互聯網+”模式的出現和發展為出行、購物等與生活息息相關的領域帶來了革命性的變化。但是在給大眾帶來便利的同時，“互聯網+”也對傳統行政法規和行政管理造成了一定的挑戰。以網約車為例，其出現不僅對傳統的出租車行業帶來了巨大的沖擊，并且傳統的行政法規對其約束和管制仍然存在著空白。本文以山東省臨沂市為例，對網約車地方立法進行研究。

一、網約車立法的需求與管理現狀

（一）網約車立法的需求

近年來，網約車在中國市場的發展較為迅速，具有極強的市場競爭力，以其低廉的價格和優質的服務獲得了人們的認可。但是，作為一項新生事物，網約車長時間游走在法律的邊緣，出現了諸如乘客個人信息泄露、司機或乘客遭到暴力襲擊甚至涉及生命安全的惡劣事件，致使2018年曾接連發生兩起女性乘客被搶劫侵犯和殺害的慘劇。一時之間網約車尤其是滴滴快車成了眾矢之的，涉事公司“滴滴出行”兩次緊急下線順風車功能，并進行深刻反思和整改。因此，對網約車運營進行立法迫在眉睫，主要原因有：

一是網約車平臺自身監管力度不夠。我國大多數網約車平臺目前僅僅負責網約車的運營和管理，在現行法律還沒有明確規范其應當履行的義務邊界前，很容易受市場利潤的驅使而放松對其管理，因此網約車存在的弊端被放大。作為企業，網約車平臺極容易在追求利潤最大化的過程中忽視內部管控。因此，需要政府部門制定相應的規則和政策對網約車行業進行監督和管理，對網約車行業進行立法，明確網約車平臺的嚴格審查責任，并執行嚴格的準入制度對網約車司機與網約車的法定準入門檻進行規定，降低網約車惡性事件發生率，保障網約車行業健康發展，保障人民群眾的安全[1]。

二是網約車運營不夠規范。網約車在為公眾提供便利的同時，對傳統的出租車造成了很大的沖擊。傳統的出租車是經行政許可、交納管理費后進行運營的，而網約車則不需繳納管理費，所以運營成本比較低，并且各網約車平臺為了爭奪市場，紛紛采取進行高額補貼的做法，這導致在網約車剛剛進入市場時，出租車的客戶紛紛轉乘網約車，造成了兩個行業的矛盾并且越演越烈，一定程度上擾亂了市場秩序。所以，為了實現出租車向網約車的逐步過渡，厘清兩者的范圍，調和之間的矛盾，讓出租車和網約車協作為大眾的出行提供方便，就亟需對網約車行業進行立法和管理。

然而，由于各地區發展狀況不平衡，網約車實際發展情況也不一樣，因此在網約車行業的立法和管理中，決不能“一刀切”，而應該尊重各地區實際情況，由各設區的市自主進行行政立法或頒布規范性文件，解決網約車監督管理立法的需求。

（二）網約車管理的現狀

當前，人們對出行服務的需求日益增大，但是經政府行政許可的出租車具有資源稀缺性特點，無法提供及時的服務，在“大眾創業，萬眾創新”的政策號召下，“互聯網+出行”催生的網約車行業應運而生。國家為對網約車及其平臺進行有效管理，頒布了多項行政法規。2016年7月，國務院辦公廳頒布《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》，同時交通運輸部等七個部門聯合頒布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》。隨后，交通運輸部在7月27日發出《關于貫徹落實<國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見>的通知》，要求各地交運部門制定細化的具體政策實施細則[1]。

為此，各地方政府也相應地制定了網約車實施細則。其中青島、深圳等6個城市的實施細則是以地方政府規章的形式出臺，而其余城市出臺的細則均為規范性文件[2]。規范性文件最廣泛的解釋是國家行政機關為了實施法律、執行政策在法定權限內制定的除行政法規、行政規章以外的具有普遍約束力的決定、命令以及行政措施[3]307。頒布規范性文件從性質上說是一種抽象行政行為，它雖然并非立法體系組成部分，但是在行政管理的實踐活動中大量存在，是行政立法的補充[4]157。

二、臨沂市網約車發展與管理

（一）臨沂市網約車市場現狀

臨沂市是山東省面積最大、人口最多的地級市。截止到2015年，臨沂市戶籍人口達到1142萬人，有著巨大的交通出行需求。截止2018年8月，已有杭州優行科技有限公司臨沂分公司、武漢斑馬快跑科技有限公司臨沂分公司、北京東方車云信息技術有限公司臨沂分公司等八家網約車平臺取得了臨沂市的《網絡預約出租汽車經營許可證》，而占臨沂市網約車市場份額90%以上的滴滴出行，并不在這個名單之內。

2018年11月，臨沂市交通管理部門將《網絡預約出租汽車經營許可證》頒發給滴滴出行。滴滴出行的工作人員表示，滴滴目前在全國范圍通過多種方式，如鼓勵司機了解網約車人證和車證的申請與辦理流程，招募合規司機等方式，按照各地政府要求有序推進平臺合規化。據統計，目前每天約有5000多輛網約車活躍在臨沂市區，然而這些網約車多數是沒有獲得行政許可的。按照《實施細則》的規定，在臨沂地區運營的網約車必須持“雙證”上崗，即《網絡預約出租汽車駕駛員證》和《網絡預約出租汽車運輸證》。

（二）臨沂市地方政府立法現狀

臨沂市作為設區的市，于2015年被授予立法權。臨沂正處于飛速發展的時期，擁有立法權后可根據地方經濟發展程度、資源狀況和有關傳統等制定適合地方發展的法規。

臨沂市人民政府法制辦公室下達《關于進一步做好政府立法工作的通知》，提出：“為認真貫徹落實十九大報告關于推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治的要求，切實提高政府的立法質量，充分發揮政府在立法工作中的促進和引導作用，根據國家、省有關規定，結合臨沂市實際，進一步做好政府立法工作?！盵5]通知指出，臨沂市將從加強政府立法計劃的編制和執行，推進政府立法的科學化、民主化以及加強政府立法的宣傳工作三個方面入手，進一步做好政府立法工作。

（三）臨沂市針對網約車頒布的其他規范性文件

2016年11月8日，為了貫徹落實國務院辦公廳《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》和交通運輸部等7部委《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》文件精神，結合臨沂市實際情況，臨沂市交通運輸局起草了《臨沂市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則（試行）》（征求意見稿），并通過臨沂市人民政府官網和臨沂市交通運輸局官網向社會公開征求意見。

一年后，為了規范網約車經營服務等行為，切實保障運營安全和乘客的合法權益，臨沂市政府出臺了《臨沂市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》。臨沂市人民政府辦公室表示：近年來，網絡預約出租汽車行業快速發展，給市民帶來了一種全新的出行方式和生活方式，但是也存在不正當競爭、無序管理等問題，《實施細則》的出臺明確了駕駛員的資格條件、網約車經營者的許可條件、網約車的標準，對網絡預約出租汽車經營行為進行了規范，并加強了主管部門對網絡預約出租汽車經營者和駕駛員經營服務的監督。

另外，在該細則中還有“網約車行駛里程達60萬公里時強制報廢，行駛里程未達60萬公里但使用年限達8年時，退出網約車經營”“網約車要求不得巡游攬客。不得進入機場、火車站、汽車站等巡游出租汽車專用通道”等規范。另外相應的行政處罰也在本細則中被提及，如網約車駕駛員報復差評乘客、違規收費、未攜帶執照等行為，都會被處以五十元以上、二百元以下的罰款。而無證從事網約車的將被處10000元以上30000元以下罰款，這個數目較大，是可以依法依申請進行聽證的。

三、對網約車地方立法的建議

（一）網約車地方立法宜采取的形式

對于網約車的管理是一項綜合性工作，涉及行政許可、行政處罰等多項應申請和依職權的具體行政行為，地方立法不但要符合《立法法》的規定，也需要符合《行政許可法》《行政處罰法》等的相關規定。根據《行政許可法》的規定，可以增設許可的地方立法主體有省（自治區、直轄市）人大、設區的市人大和省（自治區、直轄市）級人民政府，而設區的市政府沒有權力通過規章來增設許可。因此臨沂市在進行網約車地方立法時，建議由臨沂市人大進行立法，依靠地方性法規對網約車進行有效和依法監管。

（二）加強對網約車地方立法依法行政原則貫徹情況的監督

網約車管理本質上屬于地方性事務，所以在中央層面規定不應過細，只能搭建起比較基礎的大致框架，各個地方應當根據本地的情況進行補充性立法。但是，地方政府頒布的實施細則廣泛存在著違反行政法基本原則的問題，例如設置網約車行業車輛和駕駛員的準入門檻。網約車地方管理實施細則的制定屬于行政立法，一定要遵守行政法的基本原則。因此，加強對地方立法的原則性控制，對地方的立法進行合法性和合理性的審查是十分必要的[6]。

第一，法律授權原則。行政法的原則包括職權法定原則等，依照民主、法治的理念，政府的權力不是天然擁有的，而是來源于人民的授權，而人民的意志集中表現為法律，所以政府的權力是來源于法律的授權的。“沒有法律就沒有行政”，對于臨沂市政府這樣的行政機關，法無明文規定即禁止。在設置行政許可、進行行政處罰等行政行為時，必須在法律規定的職權范圍內活動，未經法律授權，不能具有、行使某一行政職權。

第二，法律優越原則。對于網約車的管理規范，國家已經給出了細則，而地方需要根據各地實際進行補充性行政立法，地方性法規、地方政府規章的制定應該依照法律，并且不能與上位法發生沖突。

第三，法律保留原則。法律保留是指有些事項的立法權只屬于法律，其他法律規范無權涉及，這在《立法法》中稱為國家的專屬立法權。根據法律的絕對保留原則和相對保留原則，行政機關在對網約車進行依法管理時不得限制公民人身自由，剝奪公民的政治權利。而對于罰款等行政處罰，要符合法律的規定。這有利于保護人民的權利，避免不合法的損害。

第四，依據法律原則。臨沂市政府在行使職權管理網約車運營時，要依據法律進行，不僅要依據實體法律，也要依據程序法，如《行政程序法》《行政訴訟法》等。行政行為不但要求內容的合法性，也需要實施行政行為的過程符合法律規定，又稱程序合法。

最后，職責職權統一原則。這是賦予行政機關的責任和義務，各級行政機關必須采取積極的措施依法履行職責，若不履行其法定職責或不當行使其職權，就要承擔相應的法律責任。

參考文獻：

[1]邸巖，于晴晴.“互聯網+”下的地方立法問題探究——以我省網約車為例[J].法制博覽，2018（24）.

[2]梁超.網約車地方立法問題研究[D].煙臺：煙臺大學，2018.

[3]應松年.行政行為法[M].北京：人民出版社，1993.

[4]應松年.行政法學新論[M].北京：中國方正出版社，2004.

[5]臨沂市人民政府法制辦公室.關于進一步做好政府立法工作的通知[EB/OL].（2017-12-18）[2019-1-16].

http：//fzb.linyi.gov.cn/info/1016/3203.htm.

[6]杜帆.我國網約車行政規制探究[D].南寧：廣西師范大學，2018.