創一種公益訴訟試驗田

本社記者 祁彪

四年多的時間，山東省檢察機關走出了一條頗具特色的從試點改革到全面鋪開的公益訴訟探索之路。

如今，已經到了收獲的季節，截至目前，山東全省檢察機關在履行職責中發現公益訴訟案件線索5070件，辦理訴前程序案件4184件，提起公益訴訟案件384件。

同時，山東省檢察機關積極更新辦案理念、積極構筑良性關系、積極完善制度機制，已經形成了一套較為成熟的公益訴訟工作經驗，在守護綠色山東的同時，也為其他地區公益訴訟制度的建設提供了借鑒和參考。

從省份試點到全面鋪開

2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，13個省份作為試點，開始為期兩年的“公益訴訟試驗田”工作，山東就是這13個省份之一。

據報道，被確立為試點伊始，山東省檢察機關就高度重視試點工作，將其作為“一把手”工作來抓。共確定青島、煙臺、濰坊、臨沂、德州、聊城等6個市作為試點地區，并向省委、省人大、省政府、省政協專題報告。省領導作出重要批示，要求各部門、各地方都要積極支持和配合檢察機關提起公益訴訟試點工作，爭取獲得最好的綜合效果。

在兩年的試點期間，山東省檢察機關立足憲法定位，聚焦生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域，共發現公益訴訟案件線索671件，通過檢察建議等方式履行訴前程序599件，提起公益訴訟案件104件，6個試點市級院、68個基層院全部解決起訴空白，辦案數量、質量和效果位居全國前列，圓滿完成了試點工作任務。

2017年7月1日，新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》正式施行，檢察機關公益訴訟工作全面鋪開。

2017年7月28日，山東省檢察機關全面開展公益訴訟工作會議在濟南召開，山東省公益訴訟工作正式全面起動。

此后，山東省檢察機關的公益訴訟工作再次邁上了一個新的臺階。

2019年4月，山東省檢察院進行了內設機構改革，組建第八檢察部作為承辦公益訴訟檢察業務的專門機構。

山東省檢察院第八檢察部主任、三級高級檢察官周錦燕表示，目前，檢察機關公益訴訟主要分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，二者所針對的違法主體、違法情形存在一定區別。民事公益訴訟，是檢察機關在履行職責中，發現生態環境和資源保護、食品藥品安全領域，侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，督促法律規定的機關或者在全國范圍內的媒體上公告，告知有關組織提起訴訟，在沒有法律規定的機關和組織或者法律規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，檢察機關可以向法院提起訴訟。行政公益訴訟是檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。

>>2018年8月，北京、安徽部分全國人大代表視察山東省檢察機關開展公益訴訟工作的情況，青島市嶗山區檢察院干警向代表們介紹牟家社區采石坑公益訴訟案件的生態修復情況。 資料圖

從理念先行到積極作為

改革探索，理念先行。

從開展試點至今，山東省檢察機關積極適應新時代發展新要求，不斷更新監督理念，堅持以理念變革引領公益訴訟工作創新發展。

目前，山東省檢察機關通過深入探索形成的全面平衡充分發展理念、雙贏多贏共贏理念、精準規范監督理念已經全面貫徹到了公益訴訟工作中。

據了解，全面平衡充分發展理念，是山東省檢察機關在開展工作過程中，注重把握行政公益訴訟、民事公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟之間的平衡，將辦理行政公益訴訟案件作為主攻方向，以辦理民事公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟為兩翼補充；充分尊重行政權的運行規律，調動行政機關自我糾錯、依法行政、維護公益的主動性和積極性，樹立通過訴前程序實現維護公益目的是司法最佳狀態的理念，將訴前程序作為糾正違法的主要手段，將提起訴訟作為剛性保障；在最高檢指導下，積極審慎辦理公益訴訟新領域的案件，努力實現法律規定的案件領域和等外探索的全面發展。

而雙贏多贏共贏理念，則指的是山東省檢察機關始終堅持監督不是零和博弈，也不是高人一等。監督機關與被監督機關的目標都是為了維護公益，在辦案中充分運用政治智慧、法律智慧和監督智慧開展工作，實現案件辦理政治效果、法律效果和社會效果的統一。

除此之外，山東省檢察機關在開展公益訴訟工作過程中還堅持精準規范監督理念，正確把握訴與不訴之間的關系，既不可不訴，又不可濫訴，不搞粗放式辦案，嚴防為追求辦案數量而辦“湊數案”，不斷提升監督的針對性、時效性和精準性。

山東省檢察院專門研究制定《關于辦理公益訴訟案件有關問題的參考意見（試行）》《關于嚴格執行公益訴訟案件層報審批程序的規定》等一系列精準辦案監督規范，嚴格審批標準，規范審批程序。

在此理念的指引下，山東省檢察機關為了保證公益訴訟工作的順利開展，積極爭取理解支持，與各級機關部門構建良性、互動、協作關系。

比如，山東省檢察院積極爭取黨委、人大、政府的重視和支持，自覺向黨委、人大、政府匯報工作開展情況、取得成效和存在困難，聽取意見建議。山東省委、省政府將公益訴訟檢察工作作為深入推進司法責任制改革、落實司法為民的一項重要舉措來抓。省委書記、省人大常委會主任劉家義等領導作出重要批示。

2018年5月，由山東省委政法委牽頭，省法院、省檢察院、省公安廳、省司法廳聯合制定《關于在檢察公益訴訟工作中加強協作配合的意見（試行）》，就公益訴訟的立案、管轄、舉證規則、法律適用、執行等問題，作出細化規定。

再比如注重機制建設。山東省檢察機關建立和完善了與行政機關和審判機關的溝通協調機制，始終堅持監督與支持并重，在辦案中注重與行政機關形成良性、互動、積極的工作關系，形成保護公益合力。與省財政廳、省生態環境廳、省法院等部門聯合會簽《山東省生態環境損害賠償資金管理辦法》。目前，山東省共有73個市縣區檢察院與相關行政機關、審判機關會簽文件、紀要，完善溝通交流、協作配合、信息共享等機制。

從突出定位到完善機制

據了解，在此項工作開展過程中，山東省各級檢察機關圍繞大局精準發力，突出公益保護職能定位，牢牢把握公益訴訟保護國家利益和社會公共利益的價值取向，始終堅持與黨委、政府中心工作同頻共振，找準公益訴訟服務大局、保障民生的切入點和著力點，積極主動為黨委政府排憂解難、為人民群眾安居樂業提供司法保障。

在此過程中，山東省檢察機關圍繞省委省政府中心工作，加強公益訴訟與打好“三大攻堅戰”、環保督查、生態環境損害賠償制度等工作的銜接，深入開展環境保護領域公益訴訟攻堅行動、“守護海洋”“攜手清四亂、保護母親河”公益訴訟專項監督活動，助推“美麗山東”和“海洋強省”戰略。

2017年，青島市嶗山區檢察院開展了嶗山風景區山體治理恢復專項檢察監督行動，推動解決長達16年的嶗山風景區采石坑治理問題。2018年8月，北京、安徽部分全國人大代表來魯考察時，對該案給予高度評價，稱：“山體修復是給采石坑打上‘綠色補丁’，功在當代、利在千秋?！?/p>

同時，山東省檢察機關積極回應人民群眾新期待，在事關食品藥品安全等重大民生問題上不失聲、不缺位、不越位。開展“保障千家萬戶舌尖上的安全”專項活動，全省在食品安全領域共發現公益訴訟案件線索411件，立案385件，辦理訴前程序案件453件，提起公益訴訟案件39件。

一項工作步入正軌乃至作出成績，一套較為完善和成熟的運行機制必不可少。山東省檢察機關在不斷總結經驗的基礎上，堅持問題導向，針對辦案中發現的公益訴訟部分案件線索發現渠道狹窄、檢察建議剛性不足、公益損害整改難落地等問題，創新制度機制和方式方法，著力推動公益訴訟提質增效。

比如創新案件線索發現機制，山東省檢察機關充分發動群眾力量，不斷拓寬案件線索發現渠道，提高案件線索發現精準度和成案率。全省三級院在“12309”檢察服務中心全部設立公益訴訟舉報受理窗口，濟南、青島等50多個市、縣級檢察機關自主研發公益訴訟信息平臺、公益訴訟“隨手拍”等微信小程序，實現案件線索實時上傳和案件流程同步管理。棗莊滕州市院出臺《公益訴訟案件線索舉報獎勵辦法》，對群眾舉報的公益訴訟案件線索，經查證屬實并履行完訴前程序后給予現金獎勵。

再比如創新訴前會議制度，山東省檢察機關為凝聚公益保護合力，增強訴前檢察建議剛性，制定了《行政公益訴訟訴前會議實施辦法（試行）》，邀請山東省人大代表、政協委員、群眾代表、相關行政機關等共同參與違法行政行為的整改落實，確保國家利益和社會公共利益得到有效維護。

此外，山東省檢察機關為確保公益修復效果，提升檢察監督公信力，還積極探索建立第三方評估機制。比如在山東省檢察院指導下，濟南、青島、淄博等地檢察機關對行政機關訴前檢察建議以及訴訟中行政機關、違法行為人的整改落實情況引入了第三方評估機制，通過邀請人大代表、政協委員、特約檢察員及行業專家等對受損公益修復情況出具評估意見，確保受損公益得到有效修復。

2019年3月，最高人民檢察院第八檢察廳廳長胡衛列撰文表示，檢察公益訴訟是一項年輕的制度,從兩年試點到全面實施一年多來,無論是辦案數量還是辦案質效,都呈現快速發展和提升態勢,體現了制度發展的蓬勃活力。下一步,我們將認真落實中央和最高檢關于檢察公益訴訟的部署要求,堅持以辦案為中心,準確把握公益訴訟案件多發、穩升階段的規律,促進辦案的規范化、專業化和精準化,推動檢察公益訴訟工作全面平衡充分發展。

在這種背景下，山東省檢察機關公益訴訟工作更加值得期待。