市政環(huán)保類PPP項目的保底量與投資回報的關(guān)系

劉嘉南，項顯超

（上海康恒環(huán)境股份有限公司，上海 201703）

政府與社會資本合作（PPP，Public Private Partnership）模式起源于20世紀(jì)80年代的英國，于1984年引入中國，主要以交通、能源、垃圾焚燒、水務(wù)領(lǐng)域為主。PPP模式在中國經(jīng)歷了探索試行期（1984-2002）、穩(wěn)定推廣期（2003-2008）、波動發(fā)展期（2009-2013），并于2014年隨著《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號）、《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）、《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）等政策的出臺，迎來了快速發(fā)展期。而污水處理和垃圾處理繼《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）的頒布開啟了該領(lǐng)域的PPP高速發(fā)展期，同時也使得我國公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)得到極大的發(fā)展，緩解了政府財政支出壓力。在PPP過程中，政府利用社會資本的專業(yè)能力和融資能力得到相應(yīng)的服務(wù)，社會資本通過服務(wù)達(dá)到自身利益。

在中國，PPP模式的推行還存在許多問題，從社會資本角度來看，目前存在的問題主要是法律法規(guī)不完善，存在政府違約風(fēng)險，市場準(zhǔn)入障礙，審批程序復(fù)雜，缺乏專業(yè)化機(jī)構(gòu)和專業(yè)人士，缺乏風(fēng)險管理體系和融資困難[1]。其中，風(fēng)險管理是PPP項目成功的關(guān)鍵因素。我國在PPP模式探索過程中，為了優(yōu)化風(fēng)險管理出臺了一系列政策，如《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）、《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引〉的通知》（財金[2015]21號）、《PPP項目合同指南（試行）》（財金[2014]156號）、《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金[2019]10號）等，這些文件中明確提出風(fēng)險應(yīng)由最適宜或者最有控制力的一方來承擔(dān)，風(fēng)險分配原則為項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。

近期，最低需求量（又稱為保底量）被誤認(rèn)為是固定回報的一種表現(xiàn)形式，是變相要求政府兜底，違反“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則，政府不應(yīng)該承諾保底量。但保底量和固定回報存在本質(zhì)性區(qū)別，兩者在很多方面都不同，保底量是政府合理承擔(dān)風(fēng)險的表現(xiàn)，也是保障社會資本合理收益的基礎(chǔ)。基于此，本文從保底量與固定回報的內(nèi)涵及作用、風(fēng)險分配、績效相關(guān)性和合規(guī)性等方面對保底量與固定回報進(jìn)行了分析，證明了PPP領(lǐng)域中保底量和固定回報存在本質(zhì)性區(qū)別。

1 保底量和固定回報的內(nèi)涵及作用

保底量，即最低需求/使用量，指在一定的市場環(huán)境下在各種可能的條件下能夠并且實現(xiàn)盈虧平衡的最基本要求。保底量是進(jìn)行財務(wù)測算的重要因素之一，也是測算中的最大風(fēng)險之一，主要通過調(diào)研了解項目當(dāng)前實際負(fù)荷和未來預(yù)期負(fù)荷，從而確定項目當(dāng)前至滿負(fù)荷階段的保底量，其作用是合理分配風(fēng)險，提高項目的可融資性[2]。

固定回報是政府承擔(dān)所有的市場需求風(fēng)險，社會資本取得與風(fēng)險無關(guān)的收益[3]。固定回報具有兩大特征：第一，違反“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則，社會資本不需分擔(dān)任何風(fēng)險，就可按照約定取得收益；第二，明確約定回報率[4]。固定回報使得投資者獲得與風(fēng)險無關(guān)或者低度相關(guān)的穩(wěn)定回報，可避免投資者承擔(dān)虧損的風(fēng)險。

2 保底量和固定回報的關(guān)系

我國的政策和法規(guī)中規(guī)定，政府不得在PPP項目合同中承諾固定回報。固定回報具有明股實債的特點，會進(jìn)一步加劇地方的債務(wù)壓力。為防止PPP變質(zhì)，成為變相融資工具，政府變相兜底，財政部頒發(fā)了一系列政策（見表1），嚴(yán)禁政府承諾固定回報，并對承諾固定回報的項目予以清理。固定回報的本質(zhì)是無風(fēng)險的收益，社會資本獲得的回報與項目自身建設(shè)、運營狀況無直接關(guān)系，與績效呈弱關(guān)聯(lián)[5]。

表1 禁止PPP項目固定回報的規(guī)定

雖然國家相關(guān)部門明確政府方在PPP項目中不能承諾固定回報，但又要保障社會資本方在PPP項目中的合理收益，所以衍生了“保底量”這一名詞。保底量的本質(zhì)是最低需求風(fēng)險的一種分配方式，是建立社會資本成本、風(fēng)險、管理水平、收益間匹配關(guān)系的合理保證[3]。在《PPP項目合同指南（試行）》（財金[2014]156號）中，最低使用量（保底量）也得到了明確認(rèn)可，在項目實際使用量低于最低使用量時，不論實際使用量多少，政府均按約定的最低使用量付費。最低使用量的付費安排可以在一定程度上降低社會資本承擔(dān)實際需求風(fēng)險的程度，提高項目的可融資性。

基于保底量的合理收益與其承擔(dān)的風(fēng)險相匹配，收益取決于項目的融資、建設(shè)、運營管理水平[6]。鑒于此，政府以績效為導(dǎo)向，考核社會資本是否在真運營，評判其是否能夠拿到合理收益。國家出臺的多個PPP相關(guān)政策規(guī)章和實施細(xì)則均涉及PPP項目績效考核的問題，不斷強(qiáng)調(diào)了PPP項目績效考核機(jī)制建立的重要性，涵蓋項目準(zhǔn)備、執(zhí)行和移交階段[7]。在PPP績效考核日漸趨嚴(yán)的情況下，PPP項目庫將會進(jìn)一步緊縮，剔除不合規(guī)的項目，保證PPP項目庫的優(yōu)質(zhì)。

綜上，保底量是有風(fēng)險的合理收益與績效強(qiáng)關(guān)聯(lián)，固定回報是幾無風(fēng)險的收益與績效弱關(guān)聯(lián)，兩者存在本質(zhì)差別，如表2所示[8]。政府向社會資本承諾保底量的同時，社會資本也承擔(dān)著項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護(hù)等風(fēng)險，其合理收益由政府績效考核確定是否給予。因而，保底量的存在不是讓政府變相兜底，保底量是風(fēng)險和收益的紐帶，保底量屬于“風(fēng)險承擔(dān)”和“風(fēng)險分配”的一種形式，基于保底量的合理收益屬于“明確產(chǎn)出”和“依效付費”的產(chǎn)物。

表2 保底量和固定回報對比

3 典型案例

在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中，保底量的設(shè)置非常普遍，尤其是在污水處理、垃圾處理等環(huán)保領(lǐng)域中。

3.1 國外案例

波蘭波茲南市修建垃圾熱處理工廠采用PPP模式進(jìn)行招標(biāo)，在該項目風(fēng)險分配中，社會資本承擔(dān)項目中的建設(shè)和可用性風(fēng)險，最低需求風(fēng)險由波茲南市政府承擔(dān)。其中，社會資本基于保底量獲得了項目得以運行的保障，前提是社會資本要負(fù)責(zé)整個項目周期內(nèi)垃圾能源化設(shè)施的經(jīng)營和維護(hù)[9]。

3.2 國內(nèi)案例

3.2.1 成功案例

上海老港四期填埋場作為我國首個垃圾處理特許經(jīng)營項目，已投運10多年，其成功的關(guān)鍵在于社會資本來承擔(dān)與市場相關(guān)的風(fēng)險，而地方政府承擔(dān)法律政策、垃圾供應(yīng)等風(fēng)險。在垃圾保底量方面，若垃圾量不足，政府必須按照保底量結(jié)算以保證企業(yè)正常運營；若垃圾量超過保底量，則需要增加額外的處理費[10]。

3.2.2 失敗案例

成都第六水廠BOT項目政府承諾了保底購水量，但是在實施過程中，中外雙方風(fēng)險分擔(dān)不合理、水量預(yù)估錯誤，導(dǎo)致自來水廠虧損[8]。長春匯津項目由于協(xié)議中保底量和價格條款數(shù)量較多，最終以政府回購告終[8]。

此外，也存在不設(shè)置保底量以失敗告終或者面臨失敗的項目[11]。例如，某污水處理廠建成后，由于配套管網(wǎng)不及時，水量達(dá)不到預(yù)期值，政府付費不到位等原因，最終移交給地方政府，政企合作失敗；某公司近10個污水處理項目，三年實際處理量低于基本水量，甚至部分處理量不超過基本水量的25%。

由此可見，保底量的設(shè)置是對企業(yè)合理效益的一種保障，有利于激發(fā)社會資本參與的積極性。但是，保底量的設(shè)置要合理，不僅要基于現(xiàn)實情況，還要適度超前設(shè)計、合理預(yù)測未來需求，考慮政府財力狀況[11]。否則，會導(dǎo)致風(fēng)險分配失衡，影響項目的順利進(jìn)行。

4 結(jié)論

保底量具有風(fēng)險性、強(qiáng)績效的特點，固定回報具有無風(fēng)險/低風(fēng)險、弱績效的特點，兩者唯一的共性是均與收益相關(guān)。保底量的收益為合理收益，與項目的建設(shè)和運營情況相關(guān)聯(lián)，而固定回報為固定收益，與項目運營狀態(tài)無關(guān)。因而，保底量不等同于固定回報。保底量是最低需求風(fēng)險的一種分配方式，符合風(fēng)險與收益相匹配的原則，但是需考慮保底量設(shè)置值的合理性，避免風(fēng)險分配失衡[3]。在特定情況下，例如，區(qū)域壟斷權(quán)可以不設(shè)置保底量，關(guān)鍵是看風(fēng)險由誰控制[12]。