信任困局的破解路徑：中蒙俄經濟走廊建設的非正式制度供給與軟法合作

龍長海

關鍵詞：中蒙俄經濟走廊;民心相通;非正式制度;軟法

基金項目：內蒙古社科基金規劃重點項目“深化中蒙俄經濟走廊合作法律問題研究” （2015A052）;中國法學會部級研究課題“中蒙俄經濟走廊建設法律問題研究”[CLS（2017）D188];內蒙古自治區教育科學研究“十三五”規劃課題“服務中蒙俄經濟走廊的創新型、復合型人才培養研究”（NGJGH3018008）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2019.04.011

中蒙俄經濟走廊是“一帶一路”倡議六大支柱之一。2016年9月13日國家發改委正式發布了《建設中蒙俄經濟走廊規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）。該《綱要》明確了中蒙俄三國從促進交通基礎設施發展及互聯互通，加強口岸建設和海關、檢驗檢疫監管，加強產能與投資合作，深化經貿合作，拓展人文交流合作，加強生態環保合作，推動地方及邊境地區合作七個方面開展具體的項目建設。建設好中蒙俄經濟走廊是促進“一帶一路”倡議順利實施、推動人類命運共同體構建的保障。中蒙俄經濟走廊合作是中俄合作、中蒙合作的升級版，是“親、誠、惠、容”外交理念的體現。在人類命運共同體理念指引下，中國正努力推動“一帶一路”倡議與歐亞經濟聯盟和蒙古國的“發展之路”對接，以推動中蒙俄三國的經濟發展、深化三國全方位的合作，促進三國間的和諧與穩定。“一帶一路”倡議提出以來，在中蒙俄三國的共同努力下，中蒙俄經濟走廊建設已經取得了豐碩的成果，但也存在著一些必須面對的問題，需要從制度的層面予以破解。

一、信任不足：中蒙俄經濟走廊建設的困局

在兩國關系向好的背景下，互為最大陸上鄰國、又同為人口大國的中國和俄羅斯，按理說，在投資合作和地方合作上應該有著非常緊密的聯系。但事實上，“恰恰在投資和地方合作領域，成效不顯著”。1早在2011年，中俄兩國領導人便提出，2015年中俄貿易額要達到1000億美元，到2020年時要達到2000億美元的目標。2但是，中俄貿易額到了2018年才實現1000億美元。在中俄貿易中，政府主導的大項目占主要地位。在貿易結構中，能源構成占比較大。俄羅斯已經取代沙特阿拉伯成為中國最大的石油供應國，相應地，中國也成為俄羅斯的最大石油進口國。中方自俄羅斯進口的商品中，石油及其制品已經超過了50%，甚至個別年份占到了70%左右。政府主導的大項目合作對中俄經貿發展起到了至關重要的作用。與中俄兩國政府大力推動中俄經貿合作相反，中俄貿易額快速提升卻依然舉步維艱。當然，中俄貿易的困境，與國際大環境存在密切關系。但在中俄貿易領域“根深蒂固的貿易投資障礙才是制約雙邊經貿合作的深層次原因”。3

在對待中國投資問題上，俄羅斯社會態度曖昧，既想借力中國投資發展俄羅斯的經濟，又對中國投資存在著極度的不信任感。2004至2005年，俄羅斯地方行政當局不顧地方經濟發展，“將中國商人‘請出邊境地區”。 42015年，中國的華俄興邦公司到俄羅斯外貝加爾租賃為期49年的11.5萬公頃土地。此事引起了俄羅斯公眾的強烈反應。隨后，俄羅斯學者的調查表明，“50.5%的受訪者認為該交易‘將最終導致西伯利亞被中國吞并”，另有約40%的受訪者認為這將導致俄羅斯的農田和環境面臨“如中國一樣的污染威脅”。5中國在貝加爾湖附近建水廠，引發的俄羅斯民眾大量質疑和俄羅斯政府的處置措施，也是俄羅斯對中國投資矛盾心態的具體表現。俄羅斯民眾對中國投資存在的疑慮，嚴重阻礙了中國資本向俄羅斯的流動，同時也阻礙了中俄經濟合作水平的提升。在中俄兩國持續合作過程中，“真正來自民間的互惠互利活動則困難重重”。6中俄民眾，特別是生活在中俄兩國邊境地區的居民，沒有想象中的那樣相互了解，也沒有很高的親近度和親近意向，俄羅斯遠東地區的居民，盡管會到中國“走動”，但“不親近”。

我國學界將中俄兩國的合作概括為“政熱經冷”。俄羅斯學者也認為，中俄合作過程中存在著“上熱下冷”的現象。8這均表明，中俄合作的特點是：中俄官方合作密切，但民間動力不足。民營公司、企業參與中俄合作的熱情不高。如果不能有效地提升中俄兩國合作過程中的信任、提升民間交流的層次和水平，將導致中俄兩國合作的基礎不牢。如果沒有民間投資的支持，沒有中俄兩國人民相互的合作和投資意愿，保持中俄貿易健康向穩發展的態勢極為困難。

冷戰結束后，在中蒙兩國關系穩步發展的同時，中蒙合作受到了蒙古國嚴重的民族主義影響。“例外主義、仇外情緒和地緣政治是促發蒙古國民族主義的三個突出因素。”9蒙古國嚴重的民族主義傾向，對中蒙兩國合作產生了消極影響。首先，在中蒙合作的重要領域經常出現人為限制。例如，在礦產資源開發領域，蒙古國大打資源民族主義牌，聲稱蒙古國的資源要由蒙古人控制，對外資進入礦產領域進行嚴格限制。2012年頒布的《關于外國投資戰略意義領域協調法》規定，涉及戰略領域的外國企業投資比重超過40%且投資額超過1000億蒙圖時，需要提交蒙古國大呼拉爾進行討論。1其次，蒙古國的諸多政客，利用極端排外的民族主義情緒獲取政治資本、博得蒙古反華勢力的支持、撈取選票。在蒙古國的大選中，民主黨和人民黨的政客都會不同程度地利用所謂的“中國威脅論”來爭得選民的關注，甚至，為獲得選民的選票，出臺直接或變相限制中國投資的法律措施，借口保持蒙古國的文化，通過法律限制外來投資和移民，等等。再次，蒙古國國內存在著民族極端主義情緒，反華、排華的浪潮不斷涌現。蒙古國的反華勢力被國人廣泛關注，與發生在2015年3月29日蒙古國極端組織“站立的藍色蒙古”的反華行徑相關。當日，一名中國游客在蒙古國登山，被蒙古國極端分子侮辱、被強迫下跪。2事實上，在蒙古國針對中國公民的不友好情緒和事件的發生并非個例。在中國到蒙古國投資問題上，中國駐蒙古國商務參贊孫維仁指出：“個別人對中國心存疑慮問題”是影響中蒙合作的非經濟原因之一。3 蒙古國2014年的民調顯示，大部分蒙古國普通民眾認為中國對蒙古國存在安全威脅，“三分之一的民眾認為應拒絕使用中國進口產品，代之以國產產品;三分之一民眾認為應禁止引進任何中國勞動力;接近三分之一的民眾認為應該盡量拒絕中國的貸款和援助”。4 在中蒙共建經濟走廊過程中，蒙古國方面存在的對中國的不信任問題，將對中蒙兩國深入推進經濟走廊建設產生不利影響。

在推進中蒙俄經濟走廊建設過程中，無論是中俄之間的“政熱經冷”問題，還是中蒙合作過程中存在的蒙古國“民族主義”的問題，都嚴重地影響了中蒙俄經濟走廊建設。中俄和中蒙合作過程中的信任不足，導致了“一帶一盟”對接過程中項目進展不暢。在2018年俄羅斯召開的研討會上，俄羅斯學者指出，“一帶一盟”對接計劃尚無一個項目得以實施。5蒙古國“民族主義”的排華情緒，嚴重影響到了中蒙之間的經貿合作，也影響到了中蒙共建經濟走廊的進程。與中俄、中蒙之間的互信不同的是，蒙古國民眾對俄羅斯卻保持著較高的信任度。2010—2012年“在烏蘭巴托居民對蒙俄關系現狀的評價方面，7.7%的受訪者認為非常好，25.5%的受訪者認為較好，47%的受訪者認為比較滿意，16.6%的受訪者認為一般，3.3%的受訪者認為不好。對最近五年蒙俄關系的變化，35.1%的受訪者認為變好了，28%的受訪者認為沒有變化，24.7%的受訪者認為惡化了，12.2%的受訪者認為無法回答。”“調查顯示，總體上蒙古國社會公眾對俄羅斯的態度是非常好的，要遠比任何一個蘇聯的國家好。”6蒙古國民眾對俄羅斯的這種信任，是保持俄羅斯在蒙古國強大影響的民意基礎，也會對中國與蒙古國的合作產生極其微妙的作用。

信任是人際交往得以順利開展的關鍵要素。沒有信任或信任不足，必然導致人際交往弱化。信任缺失，必然導致民間參與中蒙俄經濟走廊建設的熱情不高，導致投資者對所投資本安全性的擔心。要破解中蒙俄經濟走廊建設所遇到的困境，必須以增強互信為突破口。在“一帶一路”建設的“五通”中，“民心相通”被認為是其他“四通”的基礎和保障的道理便在于此。

然而，信任的建立和提升需要秩序來提供保障。“要維護這種秩序，就要依靠各種禁止不可預見行為和機會主義行為的規則”，1這些規則被稱作是制度。制度已經成為繼天賦、技術和偏好之后的，促進經濟發展的第四大要素。在制度經濟學上，有正式制度和非正式制度之分。正式制度指國家建構的，依靠國家強制力保障實施的法律規范，而非正式制度則是指在社會生活中產生“通過一種漸進式反饋和調整的演化過程而發展起來的”2行為規則。非正式制度的核心要素恰恰是某一社會的意識形態、占社會主導地位的道德觀念和習慣等被人們所公認并遵守的內在要素。正式制度要想獲得民眾的遵守和支持，必須要與非正式制度相契合。由正式制度和非正式制度一起構成的制度，共同“增進秩序”、“秩序鼓勵著信賴和信任”。3我國企業在海外投資過程中，往往關注某一國家的正式制度而忽略了非正式制度因素對投資的影響，存在著法律工具主義的傾向，“好走‘上層路線，對東道國的經濟、社會、法律復雜性缺乏深刻認識”，4為此，很多企業付出了沉重代價。

如何有效推進中蒙俄經濟走廊建設？如何保障具體項目的順利實施？在中蒙俄三國進一步加大共同投資、共同開發力度的情況下，如何預防和避免可能產生的糾紛、化解在投資和項目運行過程中產生的矛盾？要破解上述難題，制度保障和制度對接就成了不二選擇。推進中蒙俄經濟走廊建設，必須考慮制度層面的對接，必須通過制度構建，促進中蒙俄三國人民的民心相通，建立起民間的互信。

二、中蒙俄經濟走廊建設中的非正式制度供給與軟法合作

（一）中蒙俄經濟走廊建設中硬法保障的難題?

以法治化確保“一帶一路”倡議的順利實施已經是我國法學界的共識。5同樣，以法治保障中蒙俄經濟走廊建設的深入推進，也是不二選擇。盡管中蒙俄三國的法律制度，總體上屬于大陸法系，但隨著蘇聯解體，蒙俄社會的急劇轉型，蒙俄的法律制度也快速變革，令投資者望而卻步。

后蘇維埃時代的俄羅斯，走上了徹底的資本主義道路，法律制度也隨之重建。但由于俄羅斯社會未完全脫離蘇聯解體后重建的陣痛，在不同思想觀念的沖擊下，無論是刑法、民法，還是行政法等基本法律，都處在劇烈的變革中。以俄羅斯刑法典為例，從1996年到2017年，在俄羅斯刑法典生效的20年時間內，一共有195個俄羅斯聯邦法律和7個憲法法院決議對其刑法典進行了修改。幾乎平均每一個半月，就會對其進行一次修改和補充。6俄羅斯法律頻繁修改與蘇聯解體后俄羅斯社會處于轉型過程有關。法律源于社會生活，轉型時期的俄羅斯社會政治、經濟基礎尚不穩定，俄羅斯國家需要不斷地修改法律以適應俄羅斯社會的變化。這是俄羅斯法律頻繁修改的根本原因。俄羅斯刑法典的不斷修改，只是轉型時期俄羅斯法律急速變化的一個縮影。

蘇聯解體之前，蒙古國的法律受到了蘇聯法的強烈影響。蘇聯解體后，蒙古國也進行了改革，實行多黨制、市場經濟、權力分立制度。這種巨大的社會變遷，導致蒙古國的法律同樣出現了極度的不穩定現象。其直接后果是，蒙古國的法律快速修改變化，令投資人的可預測性下降。以蒙古國的《礦產資源法》為例，1994、1997和2006年蒙古國三次頒布《礦產資源法》。2006年7月生效的《礦產資源法》又已經經過了10多次的修改，“其中2010年、2011年和2014年每年修改2次”。7當然，蒙古國《礦產資源法》的修改速度，僅僅是蒙古國法律快速變化的一個縮影。

對中蒙俄三國共建經濟走廊造成不利影響的不僅僅是俄羅斯和蒙古國法律修改速度快，而且在立法過程中，兩國都存在著不同程度的立法民族主義傾向。這種傾向，客觀上造成了對外來投資的限制，不利于在中蒙俄經濟走廊框架下開展的投資合作。按照法的經典定義，法是統治階級制定或認可的，體現統治階級意志，維護統治階級利益的行為規范的總和。這一國內法上通行的法的定義，在建設中蒙俄經濟走廊過程中，正在逐漸喪失以國家強制力為后盾的保障機制。在中蒙俄三國合作過程中簽訂的相關合同，往往由于沒有以國家強制力為后盾的法律保障，執行力下降，約定的內容無法落到實處。中國投資人到俄羅斯和蒙古國的投資安全無法得到有效的保障。因此，盡管中國極力推動對俄羅斯的投資，但俄羅斯對中國投資的吸引力并不大。2018年，在莫斯科舉行的國際研討會上，俄羅斯學者指出中國對俄的直接投資大約在90億美元。中國對俄羅斯的這一直接投資額，竟然還沒有中國對哈薩克斯坦的直接投資多。1中蒙俄經濟走廊合作涉及中蒙俄三國，僅僅通過正式制度中的硬法來實現經濟走廊建設目標，在實踐中難度極大。

這種正式制度中的硬法對中蒙俄經濟走廊項目的保障困難原因有二：其一，硬法本屬于國家立法的范疇，需要國家立法層面的協調。而各個國家基于本國的國情，會對屬于自己正式制度的硬法進行相應的修改。盡管國際因素對一國國內立法會產生一定的影響，但這往往不是決定本國立法的主要動因。中蒙俄三國間作為正式制度的硬法對接，困難極大。其二，正式制度要想在實踐中發揮作用，還必須依靠非正式制度的支撐。在沒有形成自發性服從的情況下，“政府靠強制在任何時候最多只能執行全部法律規范的3%—7%”。2因此，要促進中蒙俄經濟走廊建設的順利推進，在正式制度保障乏力的情況下，必須考慮非正式制度的供給問題。

（二）中蒙俄經濟走廊建設中的非正式制度供給

在中蒙俄經濟走廊頂層設計色彩濃厚，中蒙俄民眾未形成廣泛共識和缺乏必要的民意支持的情況下，為推進中蒙俄經濟走廊建設提供非正式制度供給就成了必然選擇，也是確保中蒙俄三國經濟走廊合作順利進行的長治久安之策。為中蒙俄經濟走廊建設提供充足的非正式制度供給，可促進中蒙俄三國的民心相通，進而能夠增進中蒙俄三國民眾間的互信。這又必然會反過來促進中蒙俄三國正式制度的對接。誠如經濟學家諾思所言：“嵌入在習俗、傳統和行為準則中的非正式約束可能是刻意的政策所難以改變的。”3因此，為中蒙俄經濟走廊建設提供充足的非正式制度供給，便成為以制度保障中蒙俄經濟走廊建設的基礎性要素。

非正式制度對人們的行為起到了潛移默化的作用。人們的行為，很大程度上是非正式制度作用的結果。因此，制度經濟學認為，“所有層次上的外在規則都應恰當地符合社會的內在規則”，4否則正式制度便很難得到民眾的認同。

結合生活實際，就很容易理解非正式制度對人們行為規范方面的意義。我國《婚姻法》規定，孩子可以隨父姓、也可以隨母姓。這是男女平等原則在婚姻法上的重要體現。但是，事實上，在父權主義的影響之下，在短時間內根本無法消除孩子隨父姓的強大慣性。孩子隨父姓的強大觀念，讓新生兒父母不假思索地選擇孩子隨父姓。孩子隨母姓往往會被社會公眾認為，這是在問題家庭才存在的現象。非正式制度對人們行為的強大影響，不僅在我國存在，在美國和俄羅斯也一樣。美國前國務卿希拉里本是一名女權主義者。在她嫁給克林頓后，一直保持著自己獨立的姓氏。但是，為能夠獲得選票，為在與特朗普的總統競選中獲勝，也不得不改隨了夫姓，即希拉里·克林頓。同樣，《俄羅斯民法典》第19條規定了夫妻雙方都享有姓名權。《俄羅斯家庭法典》第32條也規定，在結婚時，夫妻雙方可根據自己的意愿，將其中一方的姓作為共同的姓氏，或者夫妻雙方都保留自己的姓氏。但是，實踐中，俄羅斯人在結婚時，女性基本上都選擇將丈夫的姓作為自己的姓氏。這種女性嫁人改姓的傳統力量，在以美國和俄羅斯為代表的西方國家非常強大。這種強大力量的背后，恰恰是非正式制度發揮著規范人們行為的重大作用。對于生活中的這種現象，僅僅從正式制度規范的角度來解釋，已經變得蒼白無力，而非正式制度約束恰恰是一種雖然看不見、但可以被感知得到的力量。這種非正式制度，獲得了人們發自內心的認同，進而，實踐中這種非正式制度的效力，甚至能夠超越以國家強制力為后盾的正式制度。在推進中蒙俄經濟走廊建設進程中，強大的民意將成為三國經濟走廊共建的現實基礎。因此，要保障中蒙俄經濟走廊建設的順利推進和長期效果，在以國家強制力為保障的正式制度得不到有效實施的情況下，必須從非正式制度對接的層面，做長遠打算。這樣，在共建經濟走廊過程中，既考慮到了三國間正式制度的保障，更有作為正式制度基礎的非正式制度提供的民意支持，方能形成三國經濟走廊合作的長效機制。

正式制度與非正式制度對中國企業在國外的經營活動產生著重要影響。我國經濟學界，也從正式制度與非正式制度之別的角度研究我國企業的海外投資問題。吳曉波等學者認為，制度差異性導致我國企業對海外市場做出不同的選擇，“正式制度距離越大，企業越可能選擇獨資的進入模式;反之，企業越可能選擇合資的進入模式”。1趙家章、池建宇則探討了非正式制度對中國與相關國家的國際貿易的影響因素。作為非正式制度的信任，與中國相關國家的貿易之間呈現出正相關的關系。為了增加信任，必須改革國內法律，使之符合國際規則，并盡可能通過中介組織起作用，減少國家干預。2

前文提到，信任不足是影響中蒙俄經濟走廊建設的重要原因。增強非正式制度供給，能夠增進中蒙俄三國民眾的互信。但是，中蒙俄三國民眾互信的提升，恰恰需要一個較長時間的接觸過程，需要民眾之間有著深入的了解，相互之間存在良好的互動。在中蒙俄三國民眾互動過程中，確保良好制度的運轉，恰恰“是為了降低人們互動中的不確定性”。3由于非正式制度由習慣、習俗、意識形態等要素構成，因此要想實現中蒙俄三國非正式制度的對接與融合，將是一個極為漫長的過程。這顯然與當前推進中蒙俄經濟走廊建設的步伐不符。因此，探索盡快促進中蒙俄經濟走廊建設非正式制度對接的有效路徑，進而提升中蒙俄民眾的互信程度，恰恰是當務之急之事。作為正式制度構成要素的軟法，恰恰具備易于操作的特點，雖沒有硬法的國家強制力的“硬”保障，卻具有硬法所不具有的有效性的實現方式，是盡快提升中蒙俄民眾互信水平、促進中蒙俄經濟走廊建設的有效路徑。

（三）中蒙俄經濟走廊建設過程中軟法的優勢

我國學界認為，為順利推進“一帶一路”倡議，應主導建立“多層次”的法律保障機制。既“需要有法律約束力的條約也需要無法律約束力的非正式協議”。4這種觀點無疑為持續推進中蒙俄經濟走廊建設提供了新的思路。早在20世紀80年代，我國學者便關注到國際經濟合作中軟法的運用。李澤銳教授認為，軟法是發達國家對第三世界爭取立法權的斗爭，第三世界國家也應該加強對軟法的研究，以便讓軟法為己所用，“以其人之道還治其人之身”。1屬于法的范疇的軟法，也是屬于中蒙俄三國可以利用的且能夠駕馭的資源。因此，與非正式制度供給的不可控性相比，中蒙俄三國的軟法合作，更具有可控性和效率性，能夠有效地提高中蒙俄三國民眾習俗、習慣和意識形態的融合進程。通過中蒙俄三國的軟法合作，可以提高中蒙俄三國制度的對接過程，提升經濟走廊建設的推進速度。

軟法這一概念來源于國際法學，在某種程度上，該概念用以解答國際法何以得到遵守的問題。從引入軟法概念后，我國學界也在國內法和國際法層面研究軟法問題。關于軟法的概念，盡管在我國學界還有爭議，但羅豪才教授提出的軟法，是指“那些效力結構未必完整、無須依靠國家強制保障實施、但能夠產生社會實效的法律規范”2 的定義，卻具有較強的代表性。從國際法層面看，學者們從不同視角歸納出軟法具有制定主體多元、欠缺國家強制力、依賴主體的自愿參與和共識產生約束力等特征。3俄羅斯學界對國際合作層面發揮軟法的作用問題，也進行了較為深入的研究。俄羅斯學者別茲博羅多夫便認為，在國際交往中必須強化軟法的作用。4

軟法是與傳統的依靠國家強制力保障實施的硬法相對而言的。與非正式制度相比，軟法也屬于法的范疇，具備法律規范所具有的必要要素。正是基于此，軟法區別于非正式制度。與作為正式制度的硬法相比，軟法不具有國家強制力保障實現的硬約束，但卻有依靠自愿服從而產生的軟約束。這種軟約束力，恰恰是軟法以柔克剛的表現。一般而言，軟法具有無法律強制約束力和能產生一定的實際效果兩個共性。5軟法概念的提出和廣泛運用，解決了義務如何生成及如何才能得到非強制性遵守的問題。從規范性、強制性和常規性這三個要素看，軟法已經具備法的必備要素，進而軟法也是法。在上述三個要素中，“構成軟法根本屬性的是常規性”，“常規性強調的不是如何通過強制力使法律命令獲得服從，而是如何令法律規范獲得習慣性服從”。6這種習慣性服從來自于行為參與方對某種規范的認可，進而將對這些規范的遵守變為了習慣。可以說，盡管軟法無國家強制約束力，但卻是建立在各方自愿參與和共識基礎之上的，這便為相關參與方提供了行為的預期。因此，中蒙俄經濟走廊建設過程中的軟法是指中國、蒙古國、俄羅斯三國政府和毗鄰地區國家權力機關、各行業、團體制定的，意在形成共識、確保經濟走廊建設規劃得以實施的不具強制約束力但能產生實際效果的雙方或多方綱要、備忘錄、標準、宣言等規范形式。

在這一對軟法的界定中，軟法主體的范圍非常之廣，既可以是中蒙俄三國政府及相關部門，也可以是地方權力機關、行業、團體等。只要是上述主體達成的、旨在促進中蒙俄經濟走廊建設的、意在形成共識又不具強制約束力的規范性文件，均可列入中蒙俄經濟走廊建設的軟法范圍之列。中蒙俄經濟走廊建設過程中的軟法具有如下幾個特點：

第一，制定主體多元。可以達成軟法規范的既可以是代表中蒙俄三國中央政府的職能部門，也可以是三國毗鄰地區的地方政府或開展合作關系的地方政府，還可以是為促進區域經濟一體化的實現、促進三國經濟發展的各行業、部門和團體。主體多元是由中蒙俄經濟走廊建設的目標決定的。區域經濟一體化是大的戰略目標，在這一戰略目標之下，需要實現七大領域的務實合作，最終促進民心相通。因此，在中蒙俄經濟走廊軟法構建過程中，其參與的主體必然極具代表性。

第二，軟法形式多樣。制定軟法的最終目的是在中蒙俄三國間尋求共識，為進一步的合作奠定思想基礎。鑒于中蒙俄三國構建經濟走廊建設的軟法主體具有多元性，制定的軟法形式必然具有多樣性。具體的軟法可能為宣言、行動計劃、合作綱要、諒解備忘錄、行業標準、知識產權保護行動計劃等不同的表現形式。最終三國間達成的軟法到底采用何種形式，要依據制定軟法的主體和軟法的具體內容而定。

第三，構建的軟法不具有強制約束力，但具有實際效果。這一點和軟法的基本特征是相同的。由于中蒙俄三國處于平等地位，三國間達成的軟法協議并無強制執行機構保障實施。中蒙俄經濟走廊建設是一個長期的過程，不可能一蹴而就。為在平等的三國間深入推進經濟走廊建設，便應在已形成共識的基礎上開展具體建設工作。在這種情況下，三國間達成的經濟走廊建設方面的軟法協議，最終不具有強制保障實施的約束力。但經濟走廊建設的軟法協議更多地表現為三國政府和其他機構組織就某一方面問題達成的共識，進而在這種共識、共同觀念的指引下，也能讓中蒙俄三方的企業、機構、團體和普通公民形成對某一行業或項目的認同，進而能夠最終促進經濟走廊建設的順利開展。

第四，軟法構建具有終極目的性。中蒙俄三國間達成的內容廣泛的軟法，必將逐漸地轉化為經濟走廊建設參與方的行動，最終推動經濟走廊建設。在這一過程中，逐漸地發現問題與不足，經過三方的會談、協商予以逐步解決，其最終目的是形成具有強制執行力的多邊國際條約。條約具體的執行機構也可以通過軟法規范的完善，在總結實踐經驗的基礎上逐步地予以建構。

中蒙俄經濟走廊建設源于三國元首達成的共建共識。經濟走廊建設自始，便具有典型的頂層設計的特點。這也決定了建設中蒙俄經濟走廊的相關協議必須是中蒙俄三國共同簽署的，這些協議屬于國際法的范疇。由于國際法是平等主權國家簽署的，在執行方面不能像國內法那樣由國家的強制力予以保障。因此，已經達成的國際法如何得到遵守便是一個迫切的問題。國際法遵守理論認為，確保國家遵守國際法的因素有利益、觀念、規范、聲譽等多重動因。在中蒙俄經濟走廊合作過程中，存在著諸如文化傳統、價值理念以及合作利益和履約能力等方面的諸多不確定因素，一旦出現糾紛的情況下，很難采用像國內法確保協議履行的國家強制執行方法。進而，確保三國經濟走廊建設的協議獲得民眾認同便成了這些協議能夠得以實施的重要人文保障。確保中蒙俄三國人民“民心相通”不僅是經濟走廊建設得以順利推進的重要條件，也是確保三國遵守達成的相關建設中蒙俄經濟走廊協議的重要推動力量。這是因為，蘇聯解體后的蒙古國和俄羅斯都走上了西方式的民主道路，選民的選票對政府行為決策發揮著重大影響。執政當局往往會為獲得選民的選票而遵守已經被民眾所認可的軟法規范。

我國學界已經對軟法在促進區域經濟一體化過程起到的積極作用予以充分關注。具體的研究成果可分為促進國內區域經濟一體化和國際區域經濟一體化兩部分。就國內區域經濟一體化而言，部分學者關注了國家強力推進的長三角經濟帶、環渤海經濟圈、京津冀一體化、泛珠三角經濟合作區建設過程中軟法所起到的積極建構作用，并認為與硬法相比，軟法具有節約法治成本、更能體現民主協商性、具有創新性和實驗性的制度優勢。1部分學者研究了在國際區域經濟一體化過程中軟法的重要作用。例如，歐盟為解決其成員國構成的多樣性與歐盟自身需要的統一性的矛盾，充分允許各國根據本國的國情，尊重彼此間的差異性“以更好地達成趨同的目標”2 的開放協調機制。在歐盟的建設過程中，軟法在某種程度上起到了不可替代的作用。同樣，蘇聯解體后成立的獨立國家聯合體為了保障獨聯體國家法律的協調，也制定了一系列的示范法典。例如，1996年2月17日，獨聯體國家便通過了“示范刑法典”。同樣，獨聯體國家在民事立法、程序立法等領域，也通過了相應的示范法典。這些示范法典的制定，既尊重了獨聯體成員國的立法主權，尊重各個國家的實際情況，同時也保障了獨聯體國家法制的協調，進而從制度上保證了獨聯體國家的凝聚力和向心力。在推進中蒙俄經濟走廊建設過程中，這種國際軟法的作用尤其應引起我國政府和學界的重視。

在中蒙俄經濟走廊建設過程中廣泛適用軟法規范，有助于中蒙俄三國政府、相關行業和部門形成共識，能夠保障中蒙俄三國人民對該經濟走廊合作意圖的理解和認同。俄羅斯學者指出，盡管國際軟法無強制約束力、依靠自愿來履行，但由于國際軟法具有一定的權威并體現了現代社會關系調整的特點，進而在國際體系中，在制定國內法律和法規時往往要給予國際軟法極大的關注。俄羅斯聯邦總統令、俄羅斯聯邦政府和聯邦執行權力機關以及俄羅斯聯邦主體所通過的法令中也均有借鑒國際軟法的實例。在軟法的實施方面，俄羅斯聯邦政府起到了非常重要的作用，而且因其對軟法的遵守，其他國家會與之保持合作并提供必要的幫助。俄羅斯法院在具體進行審判時，不會直接適用國際軟法，但會用國際軟法對相關概念進行解釋。1可以說，積極發揮軟法的作用，將會促進中蒙俄經濟走廊建設合作的縱深發展。

在中蒙俄三國推進經濟走廊建設進程中，應充分運用這種不以法律的硬約束為后盾，但具有軟約束的軟法的作用，以增進中蒙俄三國政府、涉及的相關行業和三國國民的共識，形成三國共同推進經濟走廊建設的良好民意基礎，加快中蒙俄三國民心相通的進程。在中蒙俄經濟走廊建設過程中，要特別注意發揮軟法的作用以凝聚共識，進而從制度上保障中蒙俄經濟走廊建設的順利推進。

三、中蒙俄經濟走廊建設的軟法合作：成績、不足與提升路徑

盡管在中蒙俄經濟走廊建設過程中，三國政府并未明確使用軟法一詞，但實際上在中蒙俄三國推動經濟走廊建設過程中軟法規范已經被廣泛運用。需要對中蒙俄三國實踐廣泛運用的軟法形式進行歸納，總結經濟走廊建設過程中在構建軟法方面已經取得成績、發現不足并尋找提升路徑。

（一）中蒙俄經濟走廊建設軟法合作的成績

中蒙俄三國在共建經濟走廊過程中已經達成了諸多軟法協議。可從中蒙俄三國政府和相關部門會晤后發布的新聞報道中查找到三國公布的具有軟法性質的協議。以下按照中蒙俄經濟走廊建設的發展歷程，對三方已經達成的軟法進行總結。

2014年8月，習近平主席在訪問蒙古期間達成了舉行中蒙俄三國元首定期會晤的共識。2014年9月，在舉行上合組織元首會議期間，中蒙俄三國元首在杜尚別舉行了第一次元首會議。會議期間中方提出把絲綢之路經濟帶、俄羅斯跨歐亞大鐵路、蒙古國草原之路倡議對接，打造中蒙俄經濟走廊。在此次會議上確定了三方合作的宗旨、原則和三國副外長磋商機制。自中蒙俄三國元首舉行首次會晤后，三國為推動中蒙俄經濟走廊建設的順利開展舉行的雙邊和多邊會晤明顯增多，三方共建經濟走廊建設的規劃也越來越清晰，相關談判逐漸變得深入。

2015年7月9日，習近平主席在俄羅斯烏法同俄羅斯普京總統、蒙古國額勒貝格道爾吉總統舉行了中蒙俄元首第二次會晤。中蒙俄三國元首批準了《中俄蒙發展三方合作中期路線圖》，三國政府相關部門分別簽署了《關于編制建設中俄蒙經濟走廊規劃綱要的諒解備忘錄》《關于創建便利條件促進中俄蒙三國貿易發展的合作框架協定》《關于中俄蒙邊境口岸發展領域合作的框架協定》。這些協議的批準為中蒙俄三國進一步推動經濟走廊建設打下了必要基礎，為中蒙俄三國進一步的合作指明了方向。

2016年6月23日，中蒙俄三國元首在塔什干舉行第三次會晤。在此次會議上，中蒙俄三國相關部門簽署了《建設中蒙俄經濟走廊規劃綱要》和《中華人民共和國海關總署、蒙古國海關與稅務總局和俄羅斯聯邦海關署關于特定商品海關監管結果互認的協定》。三國簽署的《建設中蒙俄經濟走廊規劃綱要》明確了經濟走廊建設的具體內容、資金來源和實施機制，商定了32個重點合作項目，涵蓋了基礎設施互聯互通、產業合作、口岸現代化改造等十大重點領域，是“一帶一路”建設重要的早期收獲，標志著“一帶一路”首個多邊經濟合作走廊正式實施，具有重要意義。1

鑒于中蒙俄經濟走廊涵蓋了中蒙俄三國，涉及領域非常之廣，在2014年習近平主席提出共建中蒙俄經濟走廊倡議后，除上述所列舉的三國簽署的相關文件外，中蒙俄三國的相關政府部門又舉行了層級廣泛的商談會議，也相應地取得了一定的成果。例如，2016年7月23日，中蒙俄三國旅游部長會議在呼和浩特舉行。此次會議通過了《中俄蒙三國旅游合作諒解備忘錄》和《首屆中俄蒙三國旅游部長會議聯合宣言》。會議決定建立中蒙俄三國旅游部長會議機制，三國輪流舉辦每年舉行一次，并決定制定三國旅游中長期合作規劃及年度合作計劃，以推動旅游基礎設施、旅游市場開發、旅游品牌建設，促進三國旅游的持續發展。2 2013至2018年中蒙俄知識產權研討會已經在三國連續舉辦了六屆，會議圍繞三國知識產權保護問題展開多方位的研討，并于2015年簽署了《中蒙俄知識產權局合作備忘錄》，2016年簽署了《中蒙俄知識產權局2016—2017年合作行動計劃》，明確了中蒙俄三國的知識產權局在三邊研討會、局長會、信息化工作、經驗交流等方面開展具體活動。此外，從國內相關的新聞報道來看，為推進中蒙俄經濟走廊建設，三國的鐵路運輸、口岸通關便利化、文化體育交流、教育合作、媒體、智庫合作等都已經開展活動。為進一步提升中俄兩國的經貿合作水平，2018年中俄兩國領導人簽署了《中國與歐亞經濟聯盟經貿合作協定》《中俄在俄羅斯遠東地區合作發展規劃（2018—2024年）》《關于建立中國東北地區和俄羅斯遠東及貝加爾地區實業理事會的諒解備忘錄》等重要文件。可以說這是中蒙俄三國在共建經濟走廊過程中所取得的階段性成果。如何鞏固并擴大這些階段性成果將是今后一段時間中蒙俄三方努力的方向。

（二）中蒙俄經濟走廊建設軟法合作方面的不足

中蒙俄三國經濟走廊建設已經初見成效，在眾多領域達成了共識，并形成了豐碩的國際軟法合作成果。但因中蒙俄經濟走廊建設剛剛起步，當前三國在軟法合作方面還存在一些不足：

第一，中蒙俄經濟走廊合作軟法規范頂層設計多、民間推動力不足，以政府間協議為主，非官方組織的參與不充分。從上文總結的在中蒙俄經濟走廊建設過程中，中蒙俄三國達成的國際軟法協議可以看出，經濟走廊建設是以頂層推動為主的，三國相應的職能部門為落實三國元首達成的經濟走廊建設協議而簽署了相關部門的合作計劃或行動綱要。這既是中蒙俄經濟走廊建設的優點，也是問題之所在。優點是中蒙俄三國國家元首的推動，但在經濟走廊建設初始階段，民間的參與較弱，三國普通民眾對經濟走廊建設的目的、意義和前景可能并沒有深入的了解和支持。在這種情況下，如果一旦喪失頂層的強勁推動力，可能會發生三國經濟合作的民間根基不穩的問題，進而對經濟走廊建設長遠目標的實現造成影響。中蒙俄經濟走廊建設是一個長期的過程，其目標是最終通過中蒙俄經濟走廊建設實現區域經濟一體化。然而，區域經濟一體化目標的實現，必須要讓市場主體能夠充分發揮作用。畢竟，經濟的發展需要有強勁的市場推動力量才行。在中蒙俄三國中，市場主體除國企外，還包括大量的私營企業和自然人。在以國際軟法的方式推動中蒙俄經濟走廊建設的過程中，必須充分調動多層次的市場主體的參與，最終推進中蒙俄三國的民心相通，進而保證經濟走廊建設的內生動力的增長，確保地區經濟一體化長效機制的形成。

第二，中蒙俄經濟走廊建設國際軟法的宣傳力度不足。在中蒙俄三國已經取得的上述國際軟法協議中，能夠被民眾廣為知悉的并不多。中蒙俄三國簽訂的其他國際軟法協議，沒能很好地通過網絡等公開渠道被廣大民眾獲知。甚至有些關于中蒙俄經濟走廊建設的國際研討會，也沒有最終形成專家共識。有的相關研討會形成的部分共識，沒能將會議成果以公報的形式進行公開宣傳。中蒙俄經濟走廊建設不應僅僅是國家一方的推動，而更應該是一個多層次、多主體的全方位參與過程，這樣才能保障經濟走廊建設的內生動力和長足發展。為此，中蒙俄經濟走廊的建設，除了高層的積極推動外，還需要被中蒙俄三國的公司、企業、個人廣泛了解并積極參與。這些已經達成的國際軟法協議應在盡可能大的范圍內進行宣傳，以吸引更多的人了解并參與到經濟走廊建設之中。

第三，中蒙俄經濟走廊建設國際軟法欠缺評估機制。中蒙俄經濟走廊建設過程中達成的國際軟法協議，因其具有實驗性，這些軟法協議在實踐中的效果應該由相應的機構予以評估，以確保對已經達成的軟法協議做到總結經驗、解決問題，并能夠保障這些軟法協議的生命力。然而，在當前簽署的中蒙俄三國國際軟法協議中，還沒有建立相應的評估機制。這將使得在三國建設經濟走廊實踐中已經達成的軟法協議效力大打折扣。

（三）提升中蒙俄經濟走廊建設軟法作用的路徑

中蒙俄經濟走廊要想取得成效，要想確保中蒙俄三國合作項目的順利開展，必須要形成制度保障。為此，中蒙俄三國應該從發揮軟法的作用入手，進而為三國經濟走廊建設提供非正式制度供給，最終促進三國正式制度的對接。

第一，強化頂層推動與調動民間參與的積極性并舉。上述中蒙俄三國推出的促進經濟發展的規劃，均是國家主導型的，對接三項計劃而形成的中蒙俄經濟走廊必然是三國強力推動合作的結果。在現有條件下，要保障經濟走廊建設的順利進行，就必須保持中蒙俄三國高層繼續接觸和密切合作。不但要加強中蒙俄三國元首間的會晤機制，還要進一步強化經濟走廊建設所涉及部門的接觸。最大限度地建立三國共同的對話機制，這種機制可以是在雙邊談判基礎上進行的，也可以是直接的三邊對話。在保持政府部門接觸的同時，為保證中蒙俄三方簽署的三邊國際軟法協定能夠切實得以執行，就必須在頂層之下，調動中蒙俄三國民間參與建設的積極性。這是因為，國家遵守國際法除利益驅動外，觀念也是一種重要的力量。“國家創制和遵守國際法的根本原因在于規范所體現的道德和社會義務觀念”，而且，“國家利益是可以通過法律規則以及與其他國家、組織和個人之間的互動而‘建構的”。1最終形成以頂層帶動民間參與的熱情，擴大經濟走廊建設的民意基礎，擴大三國項目合作的經費來源，以獲得三國民眾的支持，并最終有助于中蒙俄三方對經濟走廊建設達成的國際軟法協定的遵守。

在三國政府間相關部門推進軟法建設的同時，發揮行業協會、聯合會、商會、企業、個人等多方主體的力量，形成中蒙俄三國國際軟法從下到上的多級聯動機制。當前中蒙俄經濟走廊建設過程中三邊國際軟法的構建，主要以三國政府層面的推動為主。但這可能會導致這種軟法規范的構建與經濟走廊建設現實脫節，進而造成“理想很豐滿、現實很骨感”的缺憾。為避免這種現象的發生，就必須充分發揮中蒙俄經濟走廊建設過程中三方民間的力量，充分調動民間的智慧，運用法制建設過程的民間資源，做到中蒙俄三國訂立的軟法建立在堅實的民眾智慧根基之上。因此，理想的軟法構建，應該來自民間，在相應的軟法在民間已被廣泛采用的基礎上，上升為三國政府間的軟法協議。在這種軟法機制的構建過程中，就需要個人、企業、行業協會、商會、民間基金會廣泛參與到三國經濟走廊建設中。通過民間多主體的廣泛參與協商，進而“在沒有任何強制的情況下，共同體成員之間可以基本實現互相理解和溝通”，2并最終形成集體性意向。這種被民眾所支持和認可的軟法規范，能夠促進中蒙俄三國經濟走廊建設的三邊國際軟法的形成，并保障其在實踐中產生積極效力。這種自下而上構建的國際軟法最終能夠保證中蒙俄經濟走廊秩序的形成和良性發展。

第二，加大中蒙俄經濟走廊建設軟法成績的宣傳力度。中蒙俄經濟走廊建設已經達成的國際軟法協議，在盡可能廣的范圍內將經濟走廊建設能為三國民眾增進的福祉進行宣傳，調動三國各類主體的積極性。鑒于目前中蒙俄經濟走廊建設過程中形成的軟法規范具有濃厚頂層推動的色彩，要讓民眾了解并認可這種國際軟法規范并確保實踐中具有實效，就必須將這些已經達成的國際軟法規范廣泛宣傳，被中蒙俄三國人民所知悉，并付諸討論，進而將這些頂層設計的軟法規范逐漸滲透給三國民眾，達到“內化于心、外化于行”的效果，以此來讓這些國際軟法規范逐漸獲得民眾的理解和支持。為此，需要從繼續擴大中蒙俄三國毗鄰區全方位合作和三國媒體的合作兩方面著手。三國毗鄰地區的合作能夠促進毗鄰地區對彼此的理解與認同。俄羅斯遠東所做的有關中國在俄投資問題的調研成果顯示，與中國毗鄰的俄邊境地區居民比俄其他地區的居民對中國的認知更為客觀，認為“‘黃禍正在被與中國合作所產生的工作機會所取代”，通過中俄之間合作水平的提升，“比較2003年和2013年的民意調查可以發現，遠東居民眼中的中國地位在不斷提升”。1在媒體合作方面，中國政府已經做出了很大的努力，并取得了一定的成績。目前，中央電視臺已經開通了一個俄語電視頻道，該頻道可以被俄羅斯觀眾收看到。內蒙古電視臺開設了兩個蒙古語電視頻道。蒙古國的觀眾也可以收看到這兩個電視頻道的節目。此外，在圖書的出版方面，我國出版界也在進行著努力。例如，社科文獻出版社成立了“斯維特”俄羅斯出版分社，陜西師大出版總社與俄羅斯俄語出版社簽署了合作互譯出版的協議。這些舉措，將促進俄羅斯人對中國的了解和認識，并將中蒙俄經濟走廊建設向俄羅斯民眾傳播。此外，我國政府還建立了為數眾多的俄文和新蒙文的網站等。盡管如此，還應繼續擴大中蒙俄三國毗鄰地區民眾的交往交流機制，促進中蒙俄三國的民間往來，通過口口相傳將經濟走廊建設的成果向外傳播;繼續推進中蒙俄三國各類平臺和網絡媒體的合作與交流機制，以全方位地擴大中蒙俄經濟走廊成果的宣傳，進而讓已經取得的并造福于中蒙俄三國人民的切實成果被民眾所知，得到民眾的認可，提升中蒙俄三國人民對經濟走廊建設的認可度和支持度，并以此為中蒙俄經濟走廊建設順利開展創造必要的人文環境。

第三，建立中蒙俄經濟走廊建設軟法實施聯合評估機制。對中蒙俄經濟走廊建設過程中達成的相關國際軟法協議的履行情況進行及時必要的評估，總結經驗、彌補不足，為更高層級和更高效力的三國國際合作條約的簽署打下良好的基礎。《建設中蒙俄經濟走廊規劃綱要》中明確規定，“本規劃綱要有效期結束前，三方對實施情況進行聯合評估，根據評估結果并經三方約定，有效期可延長至下一個五年”。這一規定為中蒙俄三方達成的各層級軟法協議實施效果評估機制的建立提供了參考。有關中蒙俄經濟走廊建設的相關軟法協議，因其不具有強制約束力，這便需要有對中蒙俄三國達成的建設經濟走廊的三邊協議執行情況進行評估的機制。當然，中蒙俄三國國際軟法協議評估機制與WTO中的爭端解決機制不同，其評估的結果不具有強制力，只能起到在總結經驗和不足的基礎上，提出完善軟法協議的意見和推進中蒙俄經濟走廊建設相關領域項目實施的切實可行建議的作用。

對中蒙俄三國簽訂的國際軟法合作協議實施情況進行及時評估，有助于發現這些國際軟法協議存在的問題，及時總結經驗，以對上述協議進行必要的修正和補充。中蒙俄經濟走廊建設國際軟法協議的評估機制，可以借鑒WTO貿易政策審議機制的做法，按照相應領域，由各領域的專家組成專家組，由專家組對三國經濟走廊建設的相關國際軟法協議的實施情況進行審議評估，并將評估結果及時向三方反饋，并通過中蒙俄三國的媒體予以及時的公布。這一方面能保證三方達成的國際軟法協議與中蒙俄經濟走廊建設的實踐相符合，另一方面，通過聯合評估的形式，將評估結果予以公布，進而對相關各方國際軟法協議的履行情況形成督促。相關各方，為保持本國政府的聲譽并贏得國內民眾的支持，將會在其可能的范圍內，盡力推動相應軟法協議的履行。

結語

中蒙俄經濟走廊建設關系到國家“一帶一路”倡議的實現，關系到與蒙俄合作的順利開展，更關系到國家北部邊疆的安全穩定，甚至在某種意義上，關乎國家的安全戰略。建設好中蒙俄經濟走廊，是新時代中國對外開放戰略的需要，具有極其重要的地緣和全球性作用。為此，中蒙俄三方形成了從元首會晤、政府協商的綜合推進機制。中蒙俄三國存在的法律政策、文化、價值觀等方面的差異，決定了中蒙俄經濟走廊建設必然是一個長期的過程。在這一建設過程中，既要加大頂層推動，也要積極吸引民間力量廣泛參與，充分調動三國人民對經濟走廊建設理念的認同和參與建設的積極性。國際軟法具有共識形成和秩序塑造功能，在中蒙俄經濟走廊建設過程中要充分發揮軟法的作用。在中蒙俄經濟走廊建設軟法的構建過程中，要擴大三國軟法制定主體的種類，大力吸引民間力量參與軟法制定，為中蒙俄經濟走廊建設夯實三國的民意基礎。通過對國際軟法形成機制的研究和其功能的發揮，促進中蒙俄三國軟法效力的提升，并最終從制度上保障經濟走廊建設能夠持續推進并真正造福三國人民，進而實現三國的和平友好、共同繁榮、共同發展的美好愿景，加快人類命運共同體構建。

[責任編輯 李宏弢]