東莞市高埗鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作思考

黎燦輝 周偉文

摘 要 土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善是新形勢、新要求下對現(xiàn)行規(guī)劃的局部調(diào)整和完善。對于可持續(xù)發(fā)展來說，不單單維持生態(tài)平衡，更是對資源的充分使用。然而，在調(diào)整完善工作實(shí)踐中，土地利用總體規(guī)劃逐漸暴露出一些需要解決的問題。基于此，以東莞市高埗鎮(zhèn)為例，闡述了土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作存在的問題，并提出了有效的對策，為修編新一輪的土地利用總體規(guī)劃提供參考。

關(guān)鍵詞 土地利用;總體規(guī)劃;高埗鎮(zhèn)

中圖分類號：F301.2;F299.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.14.048

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)階段，黨十八大以來對于我國的新政策要求等陸續(xù)出臺。《東莞市高埗鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2010—2020年）》自批復(fù)到實(shí)施，現(xiàn)在已經(jīng)處于規(guī)劃末期階段。高埗鎮(zhèn)隨著我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入高速時期，其工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程也在不斷加快，對于總體的土地利用規(guī)劃提出了新要求。為了規(guī)劃能夠適應(yīng)整體發(fā)展的要求，本次主要與總體土地利用規(guī)劃及其客觀要求相結(jié)合，完善調(diào)整工作實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的問題，如基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度較差、現(xiàn)勢性低等問題，分析總體土地利用規(guī)劃完善調(diào)整中存在的工作問題，并提出相應(yīng)的解決措施，旨在為修編土地規(guī)劃提供參考。

1 東莞市高埗鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2010—2020年）

1.1 規(guī)劃目的

東莞市高埗鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃以“有效保護(hù)和合理利用土地資源，嚴(yán)格保護(hù)耕地”為重點(diǎn)，以“保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好型的土地利用方式”為目標(biāo)，加強(qiáng)土地利用管理，轉(zhuǎn)變土地利用方式，科學(xué)、高效利用土地資源，保障高埗鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的需求，加強(qiáng)土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。

1.2 規(guī)劃任務(wù)

根據(jù)《東莞規(guī)劃》的要求和高埗鎮(zhèn)的自然社會經(jīng)濟(jì)條件，研究分析高埗鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀特點(diǎn)和存在問題，綜合研究和確定規(guī)劃期間土地利用的目標(biāo)、發(fā)展方向;統(tǒng)籌安排各類用地，協(xié)調(diào)各業(yè)用地矛盾，重點(diǎn)安排村鎮(zhèn)建設(shè)用地、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)用地及其他基礎(chǔ)設(shè)施用地;劃定土地用途區(qū)，明確土地用途管制細(xì)則;落實(shí)村土地利用控制，安排近期用地，制定實(shí)施規(guī)劃的保障措施。

1.3 規(guī)劃范圍

規(guī)劃范圍覆蓋高埗鎮(zhèn)整個行政區(qū)域土地，包括寶蓮村委會、保安圍村委會、草墩村委會、低涌村委會、高埗村委會、橫滘頭委會、護(hù)安圍村委會、凌屋村委會、盧溪村委會、蘆村村委會、歐鄧村委會、三聯(lián)村委會、上江城村委會、塘廈村委會、下江城委會、冼沙村委會、新聯(lián)村委會、朱磡村委會，土地總面積為3 462.4 hm2。

2 土地總體規(guī)劃調(diào)整完善中存在的問題

2.1 調(diào)查的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)失實(shí)

總體土地利用規(guī)劃完善調(diào)整主要是以2014年土地變更所調(diào)查的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)開展工作，但是2014年其土地調(diào)查數(shù)據(jù)又是以第二次全國土地調(diào)查（以下簡稱二調(diào)）結(jié)果所得。由于高埗鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不合理，缺乏合理的功能分區(qū)，建設(shè)用地布局比較散亂，加之“二調(diào)”時任務(wù)重、時間緊、很多不能到現(xiàn)場核實(shí)所有數(shù)據(jù)，導(dǎo)致存在數(shù)量眾多的錯調(diào)、漏調(diào)問題，為土地調(diào)查變更埋下了相應(yīng)隱患，致使以其數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的總體土地利用規(guī)劃存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)問題，使得規(guī)劃中不可避免地出現(xiàn)與實(shí)際情況不同的部分[1]。

2.2 耕地保護(hù)任務(wù)面臨壓力大

根據(jù)2014年變更調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計，高埗鎮(zhèn)2014年耕地面積為801.50 hm2（其中耕地583.69 hm2，可調(diào)整地類217.81 hm2），占全鎮(zhèn)土地面積的23.15%。現(xiàn)行規(guī)劃東莞市下達(dá)給高埗鎮(zhèn)到2020年耕地保有量面積為727.40 hm2，而高埗鎮(zhèn)現(xiàn)狀耕地面積超2020年耕地保有量74.1 hm2。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由于受經(jīng)濟(jì)利益的推動，在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，部分耕地有效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益高的園林地（即可調(diào)整地類），間接導(dǎo)致耕地總體數(shù)量和質(zhì)量降低。目前，高埗鎮(zhèn)國民經(jīng)濟(jì)處于快速發(fā)展階段，發(fā)展中避免不了占用耕地，導(dǎo)致耕地數(shù)量不斷減少。高埗鎮(zhèn)現(xiàn)耕地面積超2020年耕地保有量74.1 hm2，進(jìn)一步加大了高埗鎮(zhèn)耕地保護(hù)面臨的壓力[2]。

2.3 耕地后備資源缺乏

高埗鎮(zhèn)地處水鄉(xiāng)片區(qū)，具備開發(fā)為耕地潛力的其他荒草地、灘涂等自然保留地很少。根據(jù)2014年土地調(diào)查變更數(shù)統(tǒng)計，全鎮(zhèn)其他土地面積為332.44 hm2，在全鎮(zhèn)總土地面積中占據(jù)9.6%，而其他土地、水域面積是182.61 hm2，占其他土地面積的54.93%，自然保留地占其他土地面積的45.07%。自然保留地中有一大部分為灘涂用地，地處低洼，不宜做耕地后備資源。同時，高埗鎮(zhèn)具備開發(fā)為耕地潛力的園地山坡地面積很少，耕地后備資源匱乏，無法實(shí)施區(qū)域內(nèi)耕地“占補(bǔ)”。

2.4 土地規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃不協(xié)調(diào)

隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展，中國土地利用總體規(guī)劃自20世紀(jì)80年代以來，已經(jīng)經(jīng)過了三次大的調(diào)整，這三次全國性的土地編制工作，從上至下，每一層級都進(jìn)行了調(diào)整。基于高埗鎮(zhèn)所有土地，需要對開發(fā)、整治以及利用等進(jìn)行整體安排，涉及面積廣泛。高涉鎮(zhèn)規(guī)劃土地利用與其他時期編制規(guī)劃存在差異性，導(dǎo)致土地規(guī)劃與其他項(xiàng)目存在不協(xié)調(diào)性。根據(jù)“二調(diào)”成果數(shù)據(jù)統(tǒng)計，高埗鎮(zhèn)耕地面積占土地總面積的一半以上（54.0%），是全市耕地占比最大的鎮(zhèn);高埗鎮(zhèn)地處東莞水鄉(xiāng)平原區(qū)，沒有山地丘陵，只有村前屋后的風(fēng)水林地，面積僅占土地總面積的2.0%，是全市林地占比最小的鎮(zhèn)之一。

3 土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善對策研究

3.1 做好土地調(diào)查工作

總體規(guī)劃土地利用的完善調(diào)整工作，是以現(xiàn)行總體規(guī)劃土地利用為基礎(chǔ)編制而成的。我國現(xiàn)行規(guī)劃數(shù)據(jù)來自全國土地“二調(diào)”工作，但是“二調(diào)”工作中具有漏調(diào)、錯調(diào)等問題，導(dǎo)致整體規(guī)劃土地利用數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，影響總體規(guī)劃土地工作[3]。所以，無論是修編總體規(guī)劃，還是對其進(jìn)行完善，都需要將其編制成果以客觀數(shù)據(jù)反映出來，需要相關(guān)工作人員完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查，從而完善土地規(guī)劃。

3.2 土地利用規(guī)劃目標(biāo)調(diào)整

既能促進(jìn)高埗鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又能落實(shí)上級下達(dá)的耕地保護(hù)目標(biāo)，需對土地利用規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，主要負(fù)責(zé)對建設(shè)用地規(guī)模、基本農(nóng)田以及耕地調(diào)整等進(jìn)行調(diào)查。1）耕地保有量。以目前規(guī)劃727.40 hm2調(diào)整為647.40 hm2，耕地保有量減少80.00 hm2。調(diào)整后，高埗鎮(zhèn)耕地保有量更貼切高埗鎮(zhèn)的實(shí)際情況，嚴(yán)格落實(shí)上級規(guī)劃下達(dá)的任務(wù)。2）基本農(nóng)田保護(hù)。以目前規(guī)劃654.53 hm2調(diào)整為509.93 hm2，與以往相比，基本農(nóng)田保護(hù)面積降低144.60 hm2。調(diào)整后，高埗鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)更貼切高埗鎮(zhèn)的實(shí)際情況，通過高埗鎮(zhèn)永久基本農(nóng)田劃定，質(zhì)量有所提高，達(dá)到上級下達(dá)的保護(hù)要求。3）建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整。現(xiàn)行規(guī)劃中，到2020年，高埗鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模控制在1 795.5 hm2以內(nèi)，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制在1 566.4 hm2以內(nèi)，城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模控制1 137.9 hm2以內(nèi)。根據(jù)東莞市本次指標(biāo)分配方案，本次調(diào)整完善高埗鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模調(diào)整后指標(biāo)為1 816.80 hm2，較調(diào)整前增加21.33 hm2，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加21.33 hm2，有效保障了高埗鎮(zhèn)的發(fā)展用地。

3.3 土地利用布局進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化

為保障規(guī)劃期內(nèi)高埗鎮(zhèn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的用地需求，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和集約節(jié)約利用，提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，必須加強(qiáng)土地利用的統(tǒng)籌規(guī)劃，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地利用空間布局，實(shí)現(xiàn)土地資源的集約高效利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。1）調(diào)整優(yōu)化耕地用地。高涉鎮(zhèn)現(xiàn)有的耕地面積情況處于穩(wěn)定狀態(tài)，遵循“耕地并重”理念，需要對其應(yīng)保盡保，優(yōu)先保護(hù)。與2014年“二調(diào)”數(shù)據(jù)調(diào)查相結(jié)合，整體優(yōu)化耕地面積的布局，調(diào)整后耕地保有量面積為647.40 hm2，調(diào)整后耕地質(zhì)量提高，耕地更集中。2）基本農(nóng)田保護(hù)應(yīng)當(dāng)在保護(hù)任務(wù)及現(xiàn)有基本農(nóng)田的整體布局穩(wěn)定性基礎(chǔ)下貫徹落實(shí)，與本次國家、省關(guān)于永久基本農(nóng)田規(guī)劃要求相結(jié)合，以調(diào)差土地變更的成果及評定耕地質(zhì)量等級的成果為依據(jù)，適當(dāng)調(diào)整基本農(nóng)田的空間布局，將現(xiàn)狀基本農(nóng)田中的可調(diào)整林地、可調(diào)整地類外的農(nóng)用地、建設(shè)用地及未利用地等不符合劃定要求的調(diào)出，提高基本農(nóng)田質(zhì)量，優(yōu)化布局。從數(shù)量上從現(xiàn)行規(guī)劃保護(hù)任務(wù)從654.53 hm2調(diào)整為509.93 hm2，數(shù)量上有所減少;質(zhì)量上，高埗鎮(zhèn)基本農(nóng)田中平均耕地質(zhì)量以劃定前4.5等轉(zhuǎn)變?yōu)閯澏ê蟮?.44等[4]，全面提升整體農(nóng)田質(zhì)量。經(jīng)過調(diào)整，基本農(nóng)田結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，布局更加合理。

3.4 加強(qiáng)“多規(guī)合一”工作力度

所謂“多規(guī)合一”是指以土地利用總體規(guī)劃自上而下逐級控制的約束性指標(biāo)和總體布局為基礎(chǔ)，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃、社會發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等與土地利用總體規(guī)劃的有效銜接，并將其在統(tǒng)一規(guī)劃空間中嚴(yán)格落實(shí)。若要切實(shí)在高埗鎮(zhèn)真正實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”力度，應(yīng)當(dāng)從以下5個方面出發(fā)[5]：1）構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，明確相關(guān)指標(biāo)體系，并進(jìn)行統(tǒng)一處理;2）明確規(guī)劃空間的范圍，建立整體的空間規(guī)劃形態(tài);3）協(xié)調(diào)用地的不同分類標(biāo)準(zhǔn)，對用地功能進(jìn)行統(tǒng)一落實(shí);4）求同存異，重構(gòu)現(xiàn)有空間管制;5）協(xié)調(diào)規(guī)劃時間，對時序規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一。

4 結(jié)語

總之，對于土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的編制，不僅應(yīng)具有一定的科學(xué)性與宏觀性，還應(yīng)緊跟時代的步伐，保持其現(xiàn)實(shí)勢性。在當(dāng)前發(fā)展形勢下，土地利用是否科學(xué)，可以在某種程度上呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。不同的土地規(guī)劃中，需要強(qiáng)調(diào)其融合性與協(xié)調(diào)性，保證每一塊區(qū)域總體土地利用規(guī)劃動態(tài)合理，才能為以后的土地規(guī)劃管理工作打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

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[4] 國土資源部辦公廳.國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作方案的通知[EB/OL].（2014-11-26）[2019-04-15].https：//wenku.baidu.com/view/7ed5d8de10661ed9ac51f3e1.html.

[5] 國土資源部，農(nóng)業(yè)部.國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)的通知[EB/OL].（2016-08-04）[2019-04-15].https：//wenku.baidu.com/view/7ed5d8de10661ed9ac51f3e1.html.

（責(zé)任編輯：劉昀）