東莞市高埗鎮土地利用總體規劃調整完善工作思考

黎燦輝 周偉文

摘 要 土地利用總體規劃調整完善是新形勢、新要求下對現行規劃的局部調整和完善。對于可持續發展來說，不單單維持生態平衡，更是對資源的充分使用。然而，在調整完善工作實踐中，土地利用總體規劃逐漸暴露出一些需要解決的問題。基于此，以東莞市高埗鎮為例，闡述了土地利用總體規劃調整完善工作存在的問題，并提出了有效的對策，為修編新一輪的土地利用總體規劃提供參考。

關鍵詞 土地利用;總體規劃;高埗鎮

中圖分類號：F301.2;F299.21 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.14.048

隨著經濟發展步入新常態階段，黨十八大以來對于我國的新政策要求等陸續出臺。《東莞市高埗鎮土地利用總體規劃（2010—2020年）》自批復到實施，現在已經處于規劃末期階段。高埗鎮隨著我國國民經濟發展進入高速時期，其工業化與城鎮化進程也在不斷加快，對于總體的土地利用規劃提出了新要求。為了規劃能夠適應整體發展的要求，本次主要與總體土地利用規劃及其客觀要求相結合，完善調整工作實施中發現的問題，如基礎數據準確度較差、現勢性低等問題，分析總體土地利用規劃完善調整中存在的工作問題，并提出相應的解決措施，旨在為修編土地規劃提供參考。

1 東莞市高埗鎮土地利用總體規劃（2010—2020年）

1.1 規劃目的

東莞市高埗鎮土地利用總體規劃以“有效保護和合理利用土地資源，嚴格保護耕地”為重點，以“保障經濟社會可持續發展，實現環境友好型的土地利用方式”為目標，加強土地利用管理，轉變土地利用方式，科學、高效利用土地資源，保障高埗鎮社會經濟發展對土地的需求，加強土地生態環境保護和建設，促進土地資源的可持續利用。

1.2 規劃任務

根據《東莞規劃》的要求和高埗鎮的自然社會經濟條件，研究分析高埗鎮土地利用現狀特點和存在問題，綜合研究和確定規劃期間土地利用的目標、發展方向;統籌安排各類用地，協調各業用地矛盾，重點安排村鎮建設用地、生態建設和環境保護用地及其他基礎設施用地;劃定土地用途區，明確土地用途管制細則;落實村土地利用控制，安排近期用地，制定實施規劃的保障措施。

1.3 規劃范圍

規劃范圍覆蓋高埗鎮整個行政區域土地，包括寶蓮村委會、保安圍村委會、草墩村委會、低涌村委會、高埗村委會、橫滘頭委會、護安圍村委會、凌屋村委會、盧溪村委會、蘆村村委會、歐鄧村委會、三聯村委會、上江城村委會、塘廈村委會、下江城委會、冼沙村委會、新聯村委會、朱磡村委會，土地總面積為3 462.4 hm2。

2 土地總體規劃調整完善中存在的問題

2.1 調查的基礎數據失實

總體土地利用規劃完善調整主要是以2014年土地變更所調查的數據為基礎開展工作，但是2014年其土地調查數據又是以第二次全國土地調查（以下簡稱二調）結果所得。由于高埗鎮建設用地結構不合理，缺乏合理的功能分區，建設用地布局比較散亂，加之“二調”時任務重、時間緊、很多不能到現場核實所有數據，導致存在數量眾多的錯調、漏調問題，為土地調查變更埋下了相應隱患，致使以其數據為基礎的總體土地利用規劃存在基礎數據問題，使得規劃中不可避免地出現與實際情況不同的部分[1]。

2.2 耕地保護任務面臨壓力大

根據2014年變更調查數據統計，高埗鎮2014年耕地面積為801.50 hm2（其中耕地583.69 hm2，可調整地類217.81 hm2），占全鎮土地面積的23.15%。現行規劃東莞市下達給高埗鎮到2020年耕地保有量面積為727.40 hm2，而高埗鎮現狀耕地面積超2020年耕地保有量74.1 hm2。隨著經濟的發展，由于受經濟利益的推動，在農業結構調整中，部分耕地有效轉化為經濟效益高的園林地（即可調整地類），間接導致耕地總體數量和質量降低。目前，高埗鎮國民經濟處于快速發展階段，發展中避免不了占用耕地，導致耕地數量不斷減少。高埗鎮現耕地面積超2020年耕地保有量74.1 hm2，進一步加大了高埗鎮耕地保護面臨的壓力[2]。

2.3 耕地后備資源缺乏

高埗鎮地處水鄉片區，具備開發為耕地潛力的其他荒草地、灘涂等自然保留地很少。根據2014年土地調查變更數統計，全鎮其他土地面積為332.44 hm2，在全鎮總土地面積中占據9.6%，而其他土地、水域面積是182.61 hm2，占其他土地面積的54.93%，自然保留地占其他土地面積的45.07%。自然保留地中有一大部分為灘涂用地，地處低洼，不宜做耕地后備資源。同時，高埗鎮具備開發為耕地潛力的園地山坡地面積很少，耕地后備資源匱乏，無法實施區域內耕地“占補”。

2.4 土地規劃與相關規劃不協調

隨著經濟技術的發展，中國土地利用總體規劃自20世紀80年代以來，已經經過了三次大的調整，這三次全國性的土地編制工作，從上至下，每一層級都進行了調整。基于高埗鎮所有土地，需要對開發、整治以及利用等進行整體安排，涉及面積廣泛。高涉鎮規劃土地利用與其他時期編制規劃存在差異性，導致土地規劃與其他項目存在不協調性。根據“二調”成果數據統計，高埗鎮耕地面積占土地總面積的一半以上（54.0%），是全市耕地占比最大的鎮;高埗鎮地處東莞水鄉平原區，沒有山地丘陵，只有村前屋后的風水林地，面積僅占土地總面積的2.0%，是全市林地占比最小的鎮之一。

3 土地利用總體規劃調整完善對策研究

3.1 做好土地調查工作

總體規劃土地利用的完善調整工作，是以現行總體規劃土地利用為基礎編制而成的。我國現行規劃數據來自全國土地“二調”工作，但是“二調”工作中具有漏調、錯調等問題，導致整體規劃土地利用數據不準確，影響總體規劃土地工作[3]。所以，無論是修編總體規劃，還是對其進行完善，都需要將其編制成果以客觀數據反映出來，需要相關工作人員完成基礎數據調查，從而完善土地規劃。

3.2 土地利用規劃目標調整

既能促進高埗鎮的經濟發展又能落實上級下達的耕地保護目標，需對土地利用規劃目標進行調整，主要負責對建設用地規模、基本農田以及耕地調整等進行調查。1）耕地保有量。以目前規劃727.40 hm2調整為647.40 hm2，耕地保有量減少80.00 hm2。調整后，高埗鎮耕地保有量更貼切高埗鎮的實際情況，嚴格落實上級規劃下達的任務。2）基本農田保護。以目前規劃654.53 hm2調整為509.93 hm2，與以往相比，基本農田保護面積降低144.60 hm2。調整后，高埗鎮基本農田保護目標更貼切高埗鎮的實際情況，通過高埗鎮永久基本農田劃定，質量有所提高，達到上級下達的保護要求。3）建設用地指標調整。現行規劃中，到2020年，高埗鎮建設用地總規模控制在1 795.5 hm2以內，其中城鄉建設用地規模控制在1 566.4 hm2以內，城鎮工礦用地規模控制1 137.9 hm2以內。根據東莞市本次指標分配方案，本次調整完善高埗鎮建設用地總規模調整后指標為1 816.80 hm2，較調整前增加21.33 hm2，城鄉建設用地增加21.33 hm2，有效保障了高埗鎮的發展用地。

3.3 土地利用布局進行調整優化

為保障規劃期內高埗鎮國民經濟和社會發展的用地需求，促進土地資源的優化配置和集約節約利用，提高土地利用效率，實現土地資源的可持續利用，必須加強土地利用的統籌規劃，合理調整土地利用結構，優化土地利用空間布局，實現土地資源的集約高效利用，促進經濟結構優化和經濟發展方式的轉變。1）調整優化耕地用地。高涉鎮現有的耕地面積情況處于穩定狀態，遵循“耕地并重”理念，需要對其應保盡保，優先保護。與2014年“二調”數據調查相結合，整體優化耕地面積的布局，調整后耕地保有量面積為647.40 hm2，調整后耕地質量提高，耕地更集中。2）基本農田保護應當在保護任務及現有基本農田的整體布局穩定性基礎下貫徹落實，與本次國家、省關于永久基本農田規劃要求相結合，以調差土地變更的成果及評定耕地質量等級的成果為依據，適當調整基本農田的空間布局，將現狀基本農田中的可調整林地、可調整地類外的農用地、建設用地及未利用地等不符合劃定要求的調出，提高基本農田質量，優化布局。從數量上從現行規劃保護任務從654.53 hm2調整為509.93 hm2，數量上有所減少;質量上，高埗鎮基本農田中平均耕地質量以劃定前4.5等轉變為劃定后的4.44等[4]，全面提升整體農田質量。經過調整，基本農田結構得到優化，布局更加合理。

3.4 加強“多規合一”工作力度

所謂“多規合一”是指以土地利用總體規劃自上而下逐級控制的約束性指標和總體布局為基礎，確保城鄉規劃、社會發展規劃、基礎設施建設規劃等與土地利用總體規劃的有效銜接，并將其在統一規劃空間中嚴格落實。若要切實在高埗鎮真正實現“多規合一”力度，應當從以下5個方面出發[5]：1）構建統一的數據基礎，明確相關指標體系，并進行統一處理;2）明確規劃空間的范圍，建立整體的空間規劃形態;3）協調用地的不同分類標準，對用地功能進行統一落實;4）求同存異，重構現有空間管制;5）協調規劃時間，對時序規劃進行統一。

4 結語

總之，對于土地利用總體規劃調整完善的編制，不僅應具有一定的科學性與宏觀性，還應緊跟時代的步伐，保持其現實勢性。在當前發展形勢下，土地利用是否科學，可以在某種程度上呈現出經濟發展情況。不同的土地規劃中，需要強調其融合性與協調性，保證每一塊區域總體土地利用規劃動態合理，才能為以后的土地規劃管理工作打下堅實的基礎。

參考文獻：

[1] 林志堅.淺談土地利用總體規劃調整完善工作存在的問題及對策研究[J].智能城市，2018，4（13）：109-110.

[2] 寧可.玉林市土地利用總體規劃調整完善工作的研究[J].城市建設理論研究（電子版），2018，265（19）：30-31.

[3] 徐錦柏.屏南縣土地利用總體規劃調整完善工作中存在的問題及其建議[J]南方農業.2018.12（27）：102-104

[4] 國土資源部辦公廳.國土資源部辦公廳關于印發土地利用總體規劃調整完善工作方案的通知[EB/OL].（2014-11-26）[2019-04-15].https：//wenku.baidu.com/view/7ed5d8de10661ed9ac51f3e1.html.

[5] 國土資源部，農業部.國土資源部農業部關于全面劃定永久基本農田實行特殊保護的通知[EB/OL].（2016-08-04）[2019-04-15].https：//wenku.baidu.com/view/7ed5d8de10661ed9ac51f3e1.html.

（責任編輯：劉昀）