以五大發展理念為引領的對口援疆機制研究

晉清曼 張玉強

[摘要]對口支援新疆是我國促進新疆經濟社會發展，緩解東西部發展不平衡的一項具有鮮明中國特色的戰略舉措。新一輪對口援疆工作成效顯著，但未形成一套統一、科學和系統的指導機制。以五大發展理念為指導，建立創新發展引領下的新疆活力激發機制、協調發展引領下的新疆短板補齊機制、綠色發展引領下的新疆生態保護機制、開放發展引領下的新疆空間拓展機制、共享發展引領下的新疆民生增進機制，是未來對口援疆工作進一步提升質量和水平的保障。

[關鍵詞]五大發展理念;對口援疆;機制

[中圖分類號]D630[文獻標識碼]A

新疆在中國經濟社會發展中處于特殊重要的地位和作用。其省域面積居我國34個省份之首，自然資源極其豐富。除此之外，新疆戰略位置和地緣優勢突出，周邊與俄羅斯、哈薩克斯坦等8國接壤，是連接中國與中亞、西亞、南亞乃至東西歐的重要橋梁和通道。但是長期以來，新疆地區發展與我國發達地區存在較大的差距。對口支援新疆是黨中央作出的重大戰略部署，旨在通過具體的政策支持，組織沿海和內地發達地區的省市以結對的方式對新疆的政治、經濟、文化、社會等方面進行援助和管理，以促進新疆的社會經濟發展，實現新疆地區長治久安。該項政策是由對口支援政策發展演變而來的，它的實施鼓勵了援助省市與新疆地區之間的物資、技術、人才等轉移，推動雙方建立互助、互利的合作關系，在一定程度上縮小了新疆地區和其他發達地區的差距，促進了民族團結和社會的穩定，增強了新疆可持續和自我發展能力，充分顯示了社會主義國家制度的優越性。2010年3月，在中央部署下，19個省市攜手掀起了新一輪的對口支援新疆工作，成果顯著。新時期援疆工作不僅是個政治任務，同時也是踐行可持續發展理念的具體行動。因此，如何把握新一輪對口援疆的總體情況，創新工作機制，實現對口援疆工作的進一步發展，是一個值得研究的問題。

1 新一輪對口支援新疆工作的總體情況

2010年3月，中央召開第一次全國對口支援新疆工作會議，安排部署全國19個省市分別結對援助新疆12個地（州）市的82個縣（市）和新疆生產建設兵團的12個師，其中深圳市單列援助喀什市和喀什庫爾干縣。在各方的共同努力下，開啟了經濟援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆、科技援疆等全面援疆的新一輪對口援疆熱潮。新一輪對口援疆工作開展以來，自治區和援疆省市堅持把加強交往交流交融作為促進民族團結的重要抓手，充分發揮對口援疆的紐帶作用，積極發動各類民間力量參與援疆，拓展援疆渠道。據不完全統計，2010～2017年，各援疆省市實施各類援疆項目約7234個，援助資金900億元，打造了一批以農村安居、棚戶區改造、教育、就業、醫療等為重點的民生項目。同時大力推進產業援疆，引進一批紡織服裝、電子產品加工、農產品加工、旅游文化等勞動密集型產業，推動形成了全方位、多層次的援疆工作新格局，促進了新疆地區的經濟社會發展。根據新疆政府工作報告顯示，在援助省市和新疆地區的共同努力下，新疆地區生產總值由2010年的5437.47億元增長至2017年的10881.96億元（見圖1），城鎮居民人均可支配收入從2010年的13643.77元增長至2017年的30775元，農村居民人均可支配收入從2010年的4642.67元增長至2017年的11045元，居民生活水平顯著提高。

隨著國際、國內形勢的新變化，新一輪對口援疆工作也出現了許多新問題和新情況。一是新疆地區經濟增速放緩，自身發展動力不足，對口援疆工作面臨新的挑戰。對口援疆工作初期，新疆地區資源優勢明顯，發展潛力巨大，在各省市的幫助下，新疆經濟發展增速明顯，社會面貌發生極大的改變。隨著對口援疆工作的深入發展，對口援疆工作進入新的攻堅階段。新疆可利用資源逐漸變少，援疆項目、產業同質化嚴重，內部競爭激烈，且新疆部分地區在援疆過程中形成了“等、靠、要”的思想，自身發展動力不足，導致現在新疆經濟發展速度放緩，援疆工作面臨新的挑戰。二是經濟發展與生態環保相沖突。新疆省域面積遼闊，擁有豐富的光、熱、油氣、礦產等自然資源，具有得天獨厚的發展優勢，為援疆工作提供了充足的資源支持，但是在對口援疆工作中，由于環保觀念落實不到位，不可避免的出現了過度關注新疆經濟發展，環保理念落實不到位，造成資源環境破壞的現象。三是援疆工作機制創新性不夠，尤其缺少從理念、戰略層面進行系統性的思考。各援疆省市工作千差萬別，缺少一套科學、系統的指導機制，導致援疆政策評估不到位，部分項目難以落地實施，對口援疆在民生改善、環境保護、自身能力等方面還存在著很多問題和隱患。也正是由于援疆工作的不完善，限制了援疆工作的開展，致使援疆工作陷入發展瓶頸之中，間接導致上述問題的存在和解決的困境。

2 五大發展理念對援疆工作的引領價值

五大發展理念是馬克思主義發展觀的最新成果，也是改革開放40年來我國發展經驗的集中體現，其深刻揭示了我國經濟發展規律，是我國經濟進入新常態時期中國社會各個領域建設的行動指南，更為對口支援新疆工作機制創新提供了思想源泉，對對口援疆工作具有重要的引領價值。

2.1 新疆落實五大發展理念的現實需求

在新一輪對口援疆的過程中，各省市充分發揮人力、物力、財力，為新疆建設貢獻了積極的力量，但新疆地區由于歷史、自然、地理條件等方面的因素，社會經濟效益和質量仍然偏低，發展動力不足，且在援疆過程中缺乏系統的科學理論的指導，整體發展水平與我國其他地區仍然存在很大差距。對口援疆就是為了縮小新疆地區與我國其他發達地區的差距，解決區域發展不平衡而做出的重大戰略部署。而五大發展理念有力推動我國在經濟發展新形勢下破解發展難題，增強發展動力，推動我國早日達成全面建設小康社會的目標，不斷朝著更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的方向前進。這些都與對口援疆的發展目標和內容相一致，因此將五大發展理念與對口援疆工作相結合，以“創新”發展理念激發社會活力來引領智慧新疆建設，以“協調”發展化解社會矛盾來引領和諧新疆建設，以“綠色”發展樹立環保理念來引領美麗新疆建設，以“開放”加強交流互信來引領多元新疆建設，以“共享”改善社會民生來引領幸福新疆建設，是新疆破解自身發展難題，落實五大發展理念的現實需求。

3.3 綠色發展引領下的新疆生態保護機制

3.3.1 ? ?增強大局觀念，宣傳生態保護理念。一方面中央要強化生態監管體系。在對口援疆中要加強對援助省市的指導和監督，在項目考核中增加環保經濟指標，使援助省市自覺落實“綠色援疆”理念，在產業布局上關注產業的升級與轉型，多支持一些資源節約型和環境友好型的企業進駐新疆，轉變經濟發展方式。另一方面加大環保理念的宣傳力度，使新疆各省市居民提高環保意識，形成輿論氛圍，推動當地政府在引進援疆項目時增強綠色發展理念，對引進的企業或項目設置環保門檻并在項目實施的過程中加強監督。

3.3.2 ? ?結合精準脫貧，探索生態管護新模式。一是設置社會參與性質的林業改造項目。符合基本條件的、以林地為生的貧困家庭或社區，可以以家庭或社區為單位提出申請，由當地政府與其簽訂土地使用協議，規定相關的使用年限，在實現脫貧致富的同時實現生態環境的管護。二是大力推廣綠色庭院經濟。針對新疆地區農戶居住面積大，土地利用率不高的情況，實行“綠色庭院”模式發展循環經濟。院子中間可以打造蔬果園，既滿足家庭日常生活，又可以用來喂養牲畜，打造新疆地區“前有房、中有園、后有圈”的庭院經濟模式，幫助農民脫貧致富。

3.3.3 ? ?注重生態工程建設，筑牢生態安全屏障。首先要強化新疆地區的防護林體系。科學配備防護林結構，堅持農林水牧結合，建設生態經濟型防護林，以天然林保護為重點，在宜林地區進行人工林種植。其次，大力實施退耕還林還草工程，減少土地荒漠化程度。將水土流失嚴重的坡地、石漠化、鹽堿情況較為嚴重的耕地以及糧食產量較低、不適宜耕種的土地，有規劃、有步驟的逐漸停止耕種，減少土地荒漠化程度。最后，大力進行河道改造。清除受污染河道的垃圾，拓寬部分河道，并對河道附近的居民區進行統一規劃，打造濕地公園，改善城市居民的生活環境和生態景觀建設。

3.4 ? ?開放發展引領下的新疆空間拓展機制

3.4.1 ? ?拓展新疆地區的區域發展空間。一方面要加強原有區域空間的互聯互通。要以區域發展總體戰略為基礎，強化喀什等中心城市建設、推動綠色城市、智慧城市、森林城市建設和城際基礎設施互聯互通。另一方面要拓展新的區域空間。在發揮原有區域優勢的技術上拓展新區域空間，例如打造工業新城，完善相關產業鏈，通過擴大就業推動人口聚集，實現產、城、人高度融合發展。

3.4.2 ? ?拓展新疆地區的產業發展空間。一是要在推動新疆地區傳統產業優化升級上下大功夫。支持節能環保、生物技術、信息技術、智能制造、高端裝備、新能源等新興產業向新疆地區轉移發展，帶動傳統產業優化升級。二是要推動新疆地區的特色優勢產業發展。如以當地自然風光為基礎的旅游業和農家樂項目，以民族特色引領工藝品制造和民族服飾制造業，以優質瓜果蔬菜為主的種植業等。

3.4.3 ? ?拓展新疆地區的基礎設施建設空間。首先，要完善新疆地區的基礎設施建設。加快完善水利、鐵路、公路、水運、民航、通用航空、管道、郵政等基礎設施網絡。同時，著力構建新疆地區的新一代信息基礎設施，推動網絡強國戰略的實施。其次，完善能源安全儲備制度。加強新疆地區的油氣資源儲備，避免過度開發，注重新能源和可再生資源的利用。除此之外，要注重實施城市地下管網改造工程。加強城市公共交通、防洪防澇等設施建設。加快開放電力、電信、交通、石油、天然氣、市政公用等自然壟斷行業的競爭性業務。

3.4.4 ? ?拓展新疆地區的網絡發展空間。一是要打造網絡政民互動平臺，拓寬網絡群眾空間。通過搭建網絡平臺，保障公民的網絡參與度，實現政民互動，推進數據資源開放共享，使政府的行為和援疆進程處于公眾的監督。二是合理布局新疆地區的互聯網建設，拓展網絡經濟空間。要實施“互聯網+”行動計劃，在全國網絡提速降費的大背景下，合理布局新疆地區的互聯網建設。大力發展互聯網經濟，推進產業組織、商業模式、供應鏈、物流鏈創新，在援助省市的幫助下，支持基于互聯網的各類創新。

3.5 ? ?共享發展引領下的新疆民生增進機制

3.5.1 ? ?以民主參與帶動民生發展。援疆項目中民生類項目居多，民生改善也與人民最直接的利益相關，因此在援疆工作中要主動傾聽民意，抓好援疆項目開展前、實施中、完成后的過程反饋，傾聽民生，擴大民主參與力度。項目開展前要主動傾聽民聲，通過開展實地調研，人民代表座談、群眾聽證等，在充分了解民意的基礎上做出決策。實現人民自身利益與援疆政策參與者的利益相互協調，保障項目的順利開展。項目實施中要自覺接受群眾監督，及時公布相關信息，組織群眾進行民生工程檢查督導。項目完成后，要邀請群眾代表參與項目驗收工作，對于大家反饋的問題及時收集整理并作出相應整改。

3.5.2 ? ?以政策托底保證民生發展。一是要完善民生保障制度，充分發揮社會政策的托底作用。必須重點關注低收入群體的基本生活，予以一定的政策支持，保障群眾基本生活。尤其對于家庭人均純收入低于當地最低生活保障標準的家庭，要按當地最低生活保障標準給予救助。同時要堅守政策底線，系統的完善各項制度，使援疆各項政策更加公平、普惠和可持續。二是要進行一定的政策傾斜。新疆地區發展需要國家的政策支持，要在對口援疆工作中“抓大放小”，突出工作重點，對重點群體和重點地區進行傾斜，加強政策的引導性，促進形成良好輿論氛圍和社會預期。三是加強社會管理創新，創新公共服務提供方式，積極鼓勵民間資本參與社會事業建設發展。努力挖掘新的就業增長點，加快新疆地區的養老保險頂層設計進程，推進城鄉居民大病保險試點和應急救助制度建設。

3.5.3 ? ? 以社會治理促進民生發展。首先，要加強法治建設，深入開展法治宣傳教育，推動新疆地區人民樹立法治意識，保障新疆長治久安和對口援疆工作的順利開展。其次，要加強德治建設，加強各省市、社會組織援建章程、新疆地區村規民約、社區公約等社會規范建設，充分發揮社會規范在協調社會關系、約束社會行為等方面的積極作用。同時要根據我國國情，結合新疆地區的實際情況，充實社會治理的方式方法。

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