發達地區農村外來人口村莊民主治理融入研究

徐舒寧

[摘要]聚焦發達地區農村外來人口村莊民主治理融入現狀，從外來人口是否融入村莊、融入的內容、深度、頻度、效度、載體六個方面開展實證分析，深入剖析外來人口參與村莊治理深度有限、頻度過低、效度不足、載體缺乏等方面的不足及原因，提出從融入平臺的搭建、融入技能的鍛造、融入通道的建立和融入氛圍的營造四個方面入手，構建全民共建共享的精細化村級治理格局。

[關鍵詞]基層治理;人口流動;融入研究

[中圖分類號]F320.3[文獻標識碼]A

中國巨大的農村人口決定了中國現代化過程中農村人口流動的長期性。中國的現代史，是農村人口不斷從傳統農業流向城市和發達地區農村從事第二、三產業的歷史。《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》指出，中國城鎮化快速發展，大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后。愈發頻繁的人口流動，不斷分化的社會結構，日益多元的利益需求，使得過去“粗放式”的社會管理模式面臨著全新挑戰。

黨的十八屆五中全會強調，推進社會治理精細化，構建“全民共建共享的社會治理格局”，這是探索實現中國社會治理現代化的指導思想和實踐路徑。村莊是流動人口生活的落腳點，對于人口流動下的村莊民主治理，既要顧全村莊共同體的穩定與發展，也要針對外來人口的特殊需求為外來人口融入本村民主治理提供個性化服務。

本文聚焦發達地區農村外來人口村莊民主治理融入現狀，從外來人口是否融入村莊、融入的內容、深度、頻度、效度、載體六個方面開展實證分析，運用深入訪談與觀察、實地調研、抽樣問卷調研和文本分析的方法，剖析村莊治理存在的不足及原因，提出相應的政策建議，以期為我國創新基層民主治理提供有益的借鑒。

1 蔣巷鎮村村情與外來人口分析

1.1 蔣巷鎮村村況

常熟市尚湖鎮蔣巷鎮村，緊鄰“中國十大服裝批發市場”之一——常熟招商城。近年來，蔣巷鎮村鼓勵企業、村民積極利用電子商務創業、就業，將傳統的服裝紡織產業與電子商務緊密結合，形成以龍頭電商企業帶動農戶的發展局面，獲2016年“中國淘寶村”稱號。村莊現有廠房租賃面積7051.84m2，集體土地租賃28209m2，收入主要來源于廠房出租，集體土地租賃，土地流轉以及菜場發包等方面，現有廠房租賃面積7051.84m2，集體土地租賃28209m2，三年來村級可用財力累積達到362萬元。發達的經濟，可觀的收入，吸引了大量外來人口，帶來了巨大的社會效益，提供了大量的就業機會。登記在冊的外來人口超6000人，是本村人口的2倍。蔣巷鎮村是一個十分典型的“人口流入村莊”。

1.2 蔣巷鎮村外來人口狀況

在江蘇省常熟市蔣巷鎮村主要采用了抽樣問卷調查與訪談兩個實證研究方法，在面向外來人口的問卷調查中，共隨機發放問卷100份，其中無效問卷11份，最終收回有效問卷89份，符合問卷調查的有效性;訪談對象涉及村委會主任、警務人員、小型電商負責人、服裝工人，訪談總人數20人。通過調研，初步掌握該村外來人口狀況，共有以下幾個特點。

1.2.1 以中青年女性為主。隨著傳統服裝行業與電商行業的發展，越來越多的女性外來人口在發達地區實現就業，中青年女性成為外來人口的主力。調研中，女性48人，占53.9%，男性41人，占46.1%;其中，18歲以下占10.1%，18～25歲占19.1%，26～35歲占28.1%，36～45歲占22.5%，45歲以上共占31.5%。訪談中，電商企業負責人劉某向筆者介紹，他們現在共有20多位女性員工，負責淘寶接單、跟進、售后等工作，實行三班8小時工作制，實行崗前培訓。電商行業比傳統服裝行業流動性高，工資穩定，成為女性外來人口就業的“香饃饃”。

1.2.2 流動規模和數量越來越小。隨著新型城鎮化的快速推進和江蘇“南北掛鉤合作”的不斷深化，蘇北經濟快速崛起，南北差距不斷縮小。難以融入發達城市，無法滿足自身發展，尤其是子女無法享受發達城市教育資源，蘇北城市外來人口開始選擇回鄉發展。2016年前后蔣巷鎮村登記在冊的外來人口約6000余人，是本地村民總數的兩倍;2018年蔣巷鎮村外來人口數量有所下降，外來人口登記數量在5000人左右，其中徐州、連云港等蘇北城市外來人口數量減幅明顯。

1.2.3 由長期流動向短期流動轉變。在農村人口流動初期，流動具有短期性，農民在農閑時打工，農忙時務農;發展至中期，常年外出打工開始代替季節性外出打工，成為農村勞動力流動的新勢;目前，留守兒童與教育問題日益嚴峻，而常熟市現行的嚴格的“積分入學”政策使得外來人口子女的教育問題堪憂。為了給子女提供更加穩定的教育環境，越來越多的中青年外來人口開始由長期流動向短期流動轉變，從省際流動向省內流動轉變，外出打工和家庭教育兩不誤。

2 外來人口融入村莊治理現狀的實證分析

村莊是流動人口生活的落腳點。一方面，村莊是服務外來人口，幫助其更好融入城市社區的切入口;另一方面，流動人口對村莊民主治理本身提出了新的挑戰，促使其不斷創新、完善村莊民主治理體制。結合調研實際，筆者將從外來人口是否融入村莊、融入的內容、深度、頻度、效度、載體六個方面開展實證分析，進一步探究外來人口融入村莊治理現狀。

2.1 外來人口很難融入發達地區村莊

發達的經濟為村莊提供了巨大的經濟分層空間，在以個體私營經濟為主體的蔣巷鎮村，分層既體現在本村村民與村民之間，也體現在本村村民與外來人口之間。一方面，經營失敗或者無力經營個體私營經濟且缺乏固定工作的本村村民與外來人口共同競爭村里的就業機會，使得本村村民與外來人口在一定程度構成了“相矛矛盾”、“相互競爭”的關系;另一方面，發達地區村莊占有大量集體經濟資源，本村村民對資源的“占有欲”與外來人口融入之后新“村莊共同體”構建的矛盾，使得外人口很難融入發達地區村莊。這不僅影響了村莊的建設與發展，也不利于外來人口融入當地社會。在調查中，88.8%的外來人口在本村工作生活中曾受到不同程度的歧視，90%的外來人口缺乏固定的工資報酬與穩定的社會保障，87.5%的外來人口缺乏穩定的住房保障。現行制度政策和“本地人”的“歧視”，自身民主意識的薄弱，參與民主治理動力的不足，使得外來人口“內憂外困”，很難融入發達地區村莊治理。

2.2 融入的內容

為了保障農村村民實行自治，發展農村基層民主，維護村民合法權益，促進社會主義新農村建設，村莊民主治理遵循《中華人民共和國村民委員會組織法》，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

2.2.1 民主選舉。蔣巷鎮村的民主選舉采用“一票直選”制度，通過選舉委員會召開選民大會，村民按照各自意愿，直接投票選舉。《村民委員會組織法》指出，“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民。”調研中，戶籍制度與外來人口參與本地選舉登記、確認手續的繁瑣，76.4%的外來人口表示“沒參加過本地選舉”，參與選舉卻沒有什么特別的感覺占4.5%，僅僅是因為害怕不投會帶來打擊報復而參加選舉的占4.5%，覺得浪費時間的占9%，因為選舉是自己權利的占14.6%。外來人口參與民主選舉的熱情不高，參與度低。

2.2.2 民主決策。外來人口參與民主決策的方式主要以向村委會投訴或反映問題為主，決策方式單一，決策效果有限，難以維護自身利益。調研中，當自己的合法利益無法得到維護時，20.2%的人表示“將報復侵犯者”，這種“極端化”的參與方式對民主治理和村莊穩定危害巨大。此外，經常參加村務決策的占14.6%，偶爾參加的占64%，從來不參與的占21.3%;其中，68.5%的人選擇直接去村委會表達自己的看法，14.6%的人選擇通過網絡參與，16.9%的人表示基本不參加，89人中無一人選擇參與村委會組織的決策會議。外來人口參與民主決策僅僅停留于建議層面，事務性參與、決策型參與和政治參與不足。

2.2.3 民主監督。民主監督由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產生的村務監督委員會監督為主，村民監督為輔進行民主監督。實際上，村民會議與村民代表會議中外來人口代表嚴重缺乏，外來人口只能通過自發監督，直接去村委會訴說來行使自己的監督權，而這種監督往往是“事后”監督。調研中，認為村委會認真考慮“自己的建議”的僅占18.0%，不大注意的占38.2%，根本不予理睬的占28.1%，沒試過的占15.7%，外來人口的監督權無法得到切實的保障。

2.2.4 民主管理。外來人口主要通過電視和網絡關心政府事務，通過“自己管理自己”和參加村莊基層文化活動等方式參與民主管理。調研中，50.6%的人愿意參加并經常參加基層文化活動，70%以上的人對村莊基本社會保障項目、生態環境、生態治理工作持大體滿意態度，82.0%愿意且積極保護村莊衛生，80%愿意自覺保護村莊安全。外來人口參與本村民主管理的“愿望高”，“行動少”，外來人口民主管理以自發性為基礎，缺乏規范化引導。

2.3 融入的深度

外來人口融入民主治理的深度有限。民主選舉是農村基層民主政治建設的核心內容，盡管相關法律法規明確規定了外來人口的民主選舉權，然而實際操作中這項“核心權力”卻無法得到切實保障。如果外來人口的民主選舉權尚不能得到保障，那么其他三項權利又該如何落實？調研中，幾乎所有的受訪者無法準確說出自己參與的較為具體的民主治理活動，甚至有24.7%的人表示“沒聽說過《村民委員會組織法》”，7.9%的人表示“沒聽說過‘村民自治這個概念”。缺少積極正確的宣傳與引導，外來人口參與村莊治理更多的是停留在基層文化活動和公共資源共享上，缺乏對民主治理正確的認識與參與，缺乏真正意義上的民主治理。

2.4 融入的頻度

外來人口融入民主治理的頻度過低。據調研，76.4%的外來人口沒參加過本地民主選舉，外來人口參與民主選舉率低;經常參與民主決策的占14.6%，偶爾參與的占64.0%，從來不參加的占21.3%;經常參與民主監督的占30.3%，偶爾參與的占56.2%，從來不參加的占13.5%;就公共服務與設施的使用而言，從來不去的占33.7%，一個月去幾次的占29.2%，每天都去的僅占2.2%;就基層文化活動參與而言，愿意且經常參加的占50.6%，愿意卻不能參加占15.7%，不愿意參加的占33.7%。訪談中，衛生服務站、居民學校等與村民日常生活緊密聯系的公共服務成為外來人口最為頻繁的融入點，而對于村莊共同體建設的參與嚴重不足，融入的頻度過低。

2.5 融入的效度

外來人口融入民主治理的效度不足。《村民委員會組織法》中的規定中關于村民自治“應然”狀態和理想模式并沒有普遍出現在現實中，“理性設計的文本遭遇了實施上的困難”。除了非戶籍遷入型流動人口民主選舉權名存實亡，在調研中，85.4%的受調者認為自己可以按照自己的意愿選出好干部，但面對“如果您認為村委會干部不公正，您會用什么方式表達您的意見”問題時，36%的人選擇什么也不說，38.2%的人認為說了“他們也不大注意”，28.1%的人表示“根本不予理睬”，外來人口無法按照“制度”參與村莊治理，他們的民主權益得不到保護，參與效度是極低的。

2.6 融入的載體

外來人口融入民主治理的載體缺乏。外來人口主要通過電視和網絡關心政府事務，通過參加村莊基層文化活動等方式參與民主管理，以向村委會投訴或反映問題為主來表達自己的治理訴求，缺乏融入治理的載體，參與村莊治理的空間較為狹窄，參與村莊治理的方式比較有限。盡管村莊設置了村民會議、村民代表會議、村民監督委員會、民主議事廳等民主治理平臺，但是缺乏對外來人口的宣傳與引導，缺乏外來人口意見反饋制度和外來人口利益代表機制。“開放空間”議事廳等民主協商平臺虛設，議事廳中外來人口所占比例低，甚至沒有，外來人口參與村莊治理障礙重重。

3 外來人口融入村莊治理問題及其原因分析

3.1 外來人口融入村莊治理存在的問題

改革開放以后，基層民主政治圍繞“村民自治”和“居民自治”，取得了巨大的成就，也暴露出不少問題：村委會服務功能弱化、鄉村關系“過度自治化”和“附屬行政化”、村黨組織干預村民自治組織、村民自治缺少經驗或工作不平衡問題、村民文化水平低、民主素養差、村民自治的社會法治環境差問題。在調查中，人口流動背景下的蔣巷鎮村民主治理同樣存在問題：外來人口參與的深度較淺、范圍有限;參與有限，頻度過低;法治建設薄弱，效度不足;參與渠道較窄，載體缺乏，難以很好地融入村莊民主治理。

3.2 外來人口融入村莊治理問題的原因分析

據調研，愿意與本村村民和平共處，共同建設本村并積極融入的占71.9%，愿意卻有阻礙的占28.1%;其中，認為語言、觀念、生活方式等的不同是融入障礙的占75.5%，認為是村莊排外心理較強的占50.6%，認為是無法取得本村戶籍占38.2%，其他原因占15.7%。結合調研實際，本文將從國家政府、外來人口自身、村莊本身三個方面進行原因探究。

3.2.1 國家政府層面的原因。（1）二元戶籍制度。國家戶籍制度具有“雙二元性”結構，即由戶籍地不同而形成的“內外之分”和由戶籍類型不同而形成的“城鄉之別”。二元戶籍制度成為影響外來人口融入村莊治理的一大原因。一是“內外之分”使“外地人”雖處于“本地”，卻難以像“本地人”平等地參與村莊的民主治理;二是外來人口的流動性使得外來人口無暇參與民主治理，90%的外來人口主要集中在家庭服裝作坊、小型電商、菜市場等次級勞動市場，缺乏固定的工資報酬、穩定的社會保障與住房保障，87.5%的外來人口居住在“三合一”建筑里，存在安全隱患。

（2）民主治理的法治建設薄弱。村莊缺乏對外來人口必要的法治宣傳與法治教育，缺乏良好的法治氛圍。外來人口參與民主治理缺乏必要的法治保障，《村委會組織法》的“理性設計”在實際操作中遭遇困難，操作性不強。該法明確外來常住人口的民主選舉權利，村民委員會應該嚴格落實政策，從宣傳、資格登記、資格認定、公示的每一環都應該把“外來人口”納入考慮。而在訪談中，大多數外來人口甚至連本村開展了選舉工作都不知情，更不知道自己的選舉權在戶籍地還是居住地，更何談履行自己的選舉權。

（3）現行“積分入學”政策的缺陷。“積分入學”政策是常熟市現行“新市民積分管理”的一部分，75.3%的外來人口知道該政策，28.1%的外來人口參與了“加分項”“社會貢獻”，積極爭取成為“新市民”。教育是青壯年外來人口最為重視的問題，因此此政策在一定程度上成了外來人口融入本地的“導向”，而政策本身的“功利性”使得參與變的“功利性”。訪談中，“流水琴川”義工團的義工劉某告訴筆者，什么加分做什么，導致大量的外來人口爭先搶奪志愿服務名額，異化了志愿服務本身。比如，義務獻血加分，很多稀有血型的外來人口一過間隔期就去獻血，血庫真正有需求時，常常找不到符合條件的熊貓血。

3.2.2 外來人口自身的原因。（1）參與民主治理的動力不強。外來人口無法擁有本地戶籍，在本地的工作與生活停留在矛盾窘困的“體制之外”，社會地位低下，對村莊缺乏認同感、歸屬感、缺乏主人翁意識，“難以產生現代意義上的公民政治參與。”訪談中，大多數外來人口以一種“過客心態”看待村莊治理，將個人利益與村莊利益割裂開來，將自己天然地置身于村莊之外，不認可自己是村莊的一份子，缺乏村莊共同體意識，法治意識、主體意識薄弱。

（2）參與民主治理的能力不強。調研中，大部分外來人口文化程度較低，小學以下的占15.7%，小學學歷占31.5%，初中學歷占25.8%，高中或中專占18%，大專及以上占9%。外來人口的文化素質有待提高。另外，外來人口缺乏對民主治理的認識，法治意識、主體意識薄弱，缺乏參與民主治理的能力。在實際調研中，外來人口對《村委會組織法》知之甚少，非常了解《村委會組織法》的人數僅占15.7%、知道一些的占18%，聽說過的占41.6%，沒聽說過的占24.7%。

3.2.3 村莊本身接納程度與政策安排。（1）“重管理輕服務”的管制型模式。村莊將“外來人口”當作村莊治理的“負擔”，而非共同治理的“伙伴”，往往采取“重管理輕服務”的錯誤管制型模式。訪談中，為了解決外來人口安全、占地、衛生等諸多問題，村莊對外來人口實行了“嚴格管理”，投入大量財力物力人力，制定《管理辦法》，簽訂承諾書、告知書，發放整改通知書，嚴格整頓，定期檢查。強硬的管理模式增加了治理成本，卻常常治標不治本，甚至激化了本村村民與外來人口間的矛盾。這歸根結底是服務意識的薄弱，黨、政府、村委會和村莊其他利益相關者缺乏良性互動，行政主導色彩濃重。在調研中，僅有9%的外來人口知道“黨員志愿服務站”和“村民議事廳”的存在，1.1%去過“黨員自愿服務站”和“村民議事廳”，服務站與議事廳對外來人口幾乎形同虛設。

（2）村民對外來人口的排斥心理。“人口流入村莊一般占有大量的集體經濟資源，從物質上將村民與村集體聯系起來，成為建構村莊共同體意識的一個重要方面。本村村民對集體經濟資源的“占有欲”與外來人口融入之后新“村莊共同體”構建的矛盾，使得村民對外來人口存在較大的排斥心理。訪談中，村委會成員徐某給筆者粗略地算了一本賬，為了解決外來人口的如廁問題，村莊全面推行改廁工程，對全村約260只公共農戶小廁所進行了標準化改造，累計投入30余萬元。實際使用中，由于有的外來人口不注重公廁衛生，公廁及公廁周邊的村莊衛生費用巨大，年平均支出40多萬元，大部分村民認為，這是用“我們”的錢幫“別人”做事。

4 外來人口融入村莊治理的新型路徑構建

對于人口流動下的村莊民主治理，既要顧全村莊共同體的穩定與發展，也要針對外來人口的特殊需求為外來人口融入本村民主治理提供個性化服務。為了完善人口流動背景下村級民主治理體系，為我國基層民主治理的創新提供有益的借鑒，本文嘗試提出如下幾點建議。

4.1 融入平臺的搭建

搭建行之有效的融入平臺，有利于拓寬外來人口參與民主治理的空間。結合調研實際，具體可以從三方面入手：一是消除制度性障礙，深入推進以當前新戶籍制度改革為突破口的城鄉一體化發展，切實保障外來人口的平等參與權，消除外來人口參與的身份歧視。二是完善《新市民積分管理政策》。現行的積分管理政策將“外來人口”當作一個“獨立的人”，而忽視了“外來人口”的落腳點——村莊與社區，將基層民主活動納入積分考核辦法，提高外來人口參與民主治理動力。三是鼓勵社會組織的發展，通過提高外來人口參與當地社會組織的頻度與效度，進而提高其參與本村民主治理的頻度與效度，發揮社會組織在政府和外來人口、本地人口與外來人口之間的紐帶作用。