產權明晰與“一帶一路”公共產品提供
——關于純公共品和分享品組合模式的探討

楊 劍 鄭英琴

（1.上海國際問題研究院，上海200233）

作為“一帶一路”倡議的發起國，中國主動擔負起提供區域甚至全球公共產品的責任，彰顯了一個負責任大國的全球擔當。習近平主席在日內瓦指出：“我提出‘一帶一路’倡議就是要實現共贏。中國支持建設好亞洲基礎設施投資銀行等新型多邊金融機構，為國際社會提供更多的公共產品。”中國愿意“將自身的發展機遇向世界各國分享，歡迎各國搭乘中國發展的順風車”。①習近平：“共同構建人類命運共同體——在聯合國日內瓦總部的演講”，人民網，2017年1月19日，http：／／politics.people.com.cn／n1／2017／0119／c1001-29033860.html，訪問時間：2018 年 12 月 5 日。這是習近平主席第一次在聯合國機構正式宣布中國愿意通過“一帶一路”倡議向國際社會提供更多的公共產品，并將“分享”和“惠及”的概念傳遞給世界。當公共產品的提供已經成為中國推進“一帶一路”建設的一個重要理念和宣介詞匯時，它一定會對共建“一帶一路”各方的實踐活動產生重要影響。本文以產權歸屬為思考點，對公共產品中“純公共品”和“分享品”進行分類和辨析，進一步厘清其利益范疇與責任界限，在此基礎上，建議“一帶一路”倡議的決策者和實踐者加強對“純公共品”和“分享品”這兩類產品的分層管理和運籌的意識，探索具備可操作性的公共產品的多重組合方式，以確保公共產品持續、穩定地供給以及有效地發揮作用，并帶動“一帶一路”沿線國家的共同參與和持久發展。

一、以產權歸屬為思考點對公共產品加以辨析的必要性和理論依據

1.1 中國提供“一帶一路”公共產品的歷史責任和客觀條件

全球經濟蕭條和國際政治格局調整，使得全球治理特別是公共產品提供出現赤字，無論是公共產品的數量、還是公共產品提供方的數量都顯不足。在全球治理層面和區域治理層面，相關國家對中國參與治理并提供公共產品給予了很高的期待，有時甚至是過高的期待。這種期待給了中國通過提供公共產品擴大影響力的機會，也給中國造成了一定的壓力。

提供公共產品是推動構建人類命運共同體，參與全球治理體系變革，提高中國國際影響力、感召力和塑造力的必由之路。無論是從傳統大國的實踐看，還是從國際關系權威理論的詮釋看，一個國家的全球影響力和塑造力的提升速度的曲線與其提供公共產品能力的成長曲線具有一致性。①樊勇明著：《西方國際政治經濟學》，上海人民出版社，2006年版，第59頁。就中國本身而言，近四十年的改革開放所積累的成就，使中國有能力也有意愿為世界作出更大貢獻。中國積極參加全球治理體系的變革，努力解決發展失衡、治理困境、數字鴻溝、公平赤字等問題，為世界和平發展作出新的更大貢獻。隨著“一帶一路”的建設和推進，中國將提供越來越多具有中國烙印的公共產品，范圍涵蓋經濟、制度、安全、理念、文化、發展等多個領域。②樂玉成：“為全球治理體系改革和建設不斷貢獻中國智慧和力量”，載《黨的十九大報告輔導讀本》，人民出版社，2017年版，第417-418頁。

提供公共產品也是世界對中國的客觀需求。如果認真分析“一帶一路”公共產品提供所面臨的客觀形勢會發現，全球性的公共產品需求在上升、而供給卻明顯不足，這主要表現為：（1）“一帶一路”沿線國家對來自中國的資金、技術和基礎設施建設能力給予了極高的期待。這些國家既包括發展中國家（如非洲和南亞國家），也包括一些轉型國家（如中東歐國家）。一些未被劃入主要線路的國家（如拉丁美洲和大洋洲國家）也表達了希望將“一帶一路”延展至他們所在地區的愿望；③［秘魯］瑪麗亞·奧斯特爾洛·梅西亞：“為什么‘一帶一路’倡議對秘魯很重要？”中國“一帶一路”網，2018年10月18日，https：／／www.yidaiyilu.gov.cn／ghsl／hwksl／69077.htm， 訪 問 時 間：2019年2月20日。（2）世界經濟在2008年金融危機后長期蕭條，無論是技術創新、市場培育還是資本積累，仍沒有展現出強勁的反彈動力；④陳文玲、顏少君：“2016—2017年世界經濟形勢分析與展望”，《全球化》，2017年第2期，第45-63頁。（3）推動“一帶一路”沿線經濟社會發展的國際資源十分有限，歐美等西方國家為實現聯合國可持續發展目標提供公共產品的能力在萎縮。歐洲內部先后出現了債務危機、移民危機、歐盟領導力危機以及英國“脫歐”等重大挑戰，歐洲領導全球治理的雄心嚴重受挫。歐盟原定的支持中東歐、中東地區、南高加索地區、中亞地區和非洲的援助計劃都大幅收縮。⑤王義桅：“歐債危機的戰略影響”，《當代世界》，2012年第2期，第55-57頁。美國在2009年金融危機之后，也表現出減少國際承諾和對外承擔義務的趨勢，而特朗普總統的上臺更是將這一趨勢推向了極致。歐美的這些變化使得可用于支持發展中國家實現可持續發展目標的國際資源出現萎縮的趨勢。這也導致聯合國對于全球可持續發展伙伴關系的成就較為悲觀，從2012年9月聯合國“千年發展目標差距問題工作組”發布的《全球發展伙伴關系：讓言語成為現實》報告中可見一斑。該報告表達了對“建立促進發展的全球伙伴關系”進展的不滿；聯合國前秘書長潘基文為此在舉行記者招待會時稱，全球伙伴關系進展乏力，發達國家向發展中國家提供的官方發展援助在2011年首次開始下降。與此同時，聯合國新出臺的2030可持續發展議程，也遭遇了部分發達國家推卸責任的困難。聯合國敦促發達國家不要把財政緊縮的負擔轉嫁給窮人或窮國。①王雷、林瓊：“潘基文敦促發達國家信守實現千年發展目標承諾”，中國新聞網，2012 年 09 月 21 日，http：／／www.chinanews.com／gj／2012／09-21／4200450.shtml，訪問時間：2019 年 2 月 20 日。

1.2 中國基本國情和國力對提供公共產品的制約

從中國作為公共產品提供者的身份看，參與全球治理、提供公共產品是中國負責任的表現，但本身處于社會主義初級階段的現實又制約了中國廣泛提供公共產品的能力。

“一帶一路”建設是一項世紀大工程。在這一工程的啟動和布局階段，中國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的國情沒有變，中國還是世界最大的發展中國家的國際地位沒有變②習近平：“在中國國共產黨第十九次全國代表大會上的報告”，載《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社，2017年版，第19頁。。中國處于社會主義初級階段至少要一百年或者更長時間。如果把社會主義初級階段分為：啟動期、發展期、成熟期、向更高階級的轉型期，那么可以說，今日中國仍處于社會主義初級階段的發展期。這一發展階段和身份直接決定了中國所能提供的公共產品的類型和特征，也提醒中國對自己的能力和基礎要有一個清醒的認識。“一帶一路”建設是中國對國際事務承擔大國責任的表現，然而這畢竟是社會主義初級階段的一種承擔。目前，中國能向更大范圍提供更多數量和更高質量公共產品的能力還十分有限，只能基于自身能力和發展現實在雙邊、區域范圍內或者全球個別領域提供短期有限的公共產品。其中，向“一帶一路”沿線國家提供公共產品就是一項區域性的供給行動。

與此同時，中國社會目前面臨人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展這一主要的治理矛盾③同②，第11頁。；同時還存在著沿海地區與內陸地區發展不平衡的矛盾，存在著發展生產與環境保護之間如何平衡的巨大矛盾。這些基本矛盾的存在說明國內發展仍是中國面臨的首要任務。因此，開展“一帶一路”建設就必然存在中國國內人民對公共產品的需求和“一帶一路”沿線國家對公共產品的需求之間的平衡問題，以及由此產生的內外民眾支持度的平衡問題。這需要積極探索全新的公共產品提供方式，來統籌內外兩個大局，實現強國戰略。鑒于此，如果從產權歸屬來看公共產品的提供，或許能夠給中國更多的啟發。特別是圍繞“一帶一路”建設公共產品的提供，多重組合的最佳配置或許可以成為重要的思考軸線。這其中既包括公共產品提供者的多元化，區域公共產品和全球公共產品的多元組合，也包括有形的物質產品以及無形的制度產品和服務產品的組合。

1.3 以產權歸屬為思考點對公共產品加以辨析的理論邏輯

公共產品是從經濟學延展出來的概念，是相對于私人產品（private goods）和公害物品（public bads）而言的一種產品。既往的研究及其闡述的特點是將關注點放在“效用”上，即效用的“可分享性”上。凡是效用上具有可分享性的產品即為“公共產品”，具體則指在消費和使用上具有非競爭性、在效用收益上具有非排他性的產品。有學者指出，在經濟學語境中，某一產品的“公共性”并非指該產品須由公家提供，而是指人人都有機會享用該產品的“公共性”。④Bruce M.Russett and John D.Sullivan， “Collective Goods and International Organization”， International Organization，Vol.25，Issue 4， 1971， p.846.另一種概述是，實現了任一公共目標或滿足了任一公共利益就意味著向某一集團提供了一件公共的或集體的產品。①［美］曼瑟爾·奧爾森著，陳郁等譯：《集體行動的邏輯》，上海人民出版社，2004年版，第13頁。相關例子包括：（1）“國防”“市場機制”等由國家政府提供的“產品”，（2）“收費高速公路”“技術創新”等由企業參與并獲得收益的產品，（3）“PPP”式（publicprivate partnership）的公私合作供給方式。但學界對公共產品的討論較多的是“搭便車”和“外部性”等問題，對于公共產品的產權②“產權”是經濟所有制關系的法律表現形式，它涉及財產的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權。問題，特別是對公共產品基于產權屬性的決策權、經營權和處置權并未做出明確界定。

從現實來看，上述三個層面的公共產品提供者不同，同一個層面的公共產品提供者也可能是多元的。因為很多情況下，公共產品的提供其實都存在赤字的問題，當政府、國際組織等主要“公共機構”無法提供足夠的公共產品時，社會民間組織、私營部門等第三方提供者手上的資源成為了重要的補充來源。這種組合解決了產品供給不足的問題，但也造成了產品產權多元化的現象。這一既存的事實和現象，需要學術界加以關注。

公共產品產權的多元性關系到產品的經營權、管理權和收益權利的分配問題，也關系到公共產品的持久穩定供給問題。“公地悲劇”產生的很大原因在于產權不明確，導致責任分擔不明，利益與責任的分配不匹配。鑒于此，明晰產權有助于明確公共產品的利益與責任范圍。

基于以上分析，本文從產權的角度把“一帶一路”建設提供的公共產品細分為“純公共產品”（pure public goods）和“分享品”（shared goods）兩大類。以此類推，公共服務則可分為“純公共服務”和“分享式服務”。“純公共產品”意即，在產品被提供之后，提供者就不再擁有產權和決策權，或者將主要產權和主要決策權讓渡出去。這意味著“純公共產品”的相關權利，包括產權和決策權是公共的，使用方式也由公共決定，比如各國繳納的聯合國會費。而“分享品”則指產品的產權仍歸自己保留，但提供者愿意將產品的效用拿出來在不同范圍與公眾分享的產品。這意味著該產品的使用權和收益權具有部分的或全部的公共屬性，但所有權、支配權和處置權，包括如何使用這個產品的決定權則是提供方所保有的。換言之，它分享的僅僅是使用和收益。介于純公共品和分享品之間的，還有一類產品——“俱樂部產品”，即一定數量的成員（如國家成員）根據治理的目標、自身的能力和利益而捐出一定數量的“產品”，并按照一定的決策機制來決定產品的使用和收益的分配。坎巴爾（Ravi Kanbur）等人認為，俱樂部產品的供給機制是“一種讓使用者對某一產品出價并據此支付費用的精明的制度安排。”③R.Kanbur， T.Sandler and K.M.Morrison， The Future of Development Assistance： Common Pools and International Public Goods，Washington：ODC，1999，p.62.這一類產品建立在使用者付費的聯合供給、個體消費的基礎上，其相對公共性體現在對非俱樂部成員的排他性和俱樂部成員之間的部分競爭性，但也不排除能產生一定的正向外部效應。這里對俱樂部產品做一補充說明，根據繆勒（Dennis C.Mueller）對“俱樂部理論”的定義，當對供給公共產品的成本沒有作出貢獻的人能夠排除在對它的消費之外，就潛在地存在著一個自愿地統一提供公共產品并只用于他們自己消費的個體集團，這就產生了一個自愿提供排他性公共產品的俱樂部。④［美］丹尼斯·C.繆勒著，楊春學等譯：《公共選擇理論》，中國社會科學出版社，1999年版，第187頁。俱樂部產品的討論實際上是對產品提供過程中產權和決策權問題的一種回應式的安排。

如果按照產品的所有權、使用決策權及效用范圍作一個分類，再按照獨自擁（享）有，俱樂部擁（享）有、區域全體擁（享）有以及全球擁（享）有等不同范圍作為劃分，可以得到以下幾種情況（參見表1）：第一種是產品的所有權、使用決策權與效用范圍均屬于提供者自身，這類屬于私有產品（private goods），不在本文的討論范圍。第二種是產品的所有權歸俱樂部所有，使用權和決策權屬于俱樂部的小集團共商，效用范圍也局限在俱樂部成員，這一類屬于俱樂部產品。第三種是產品的所有權歸區域全體成員所有，使用權和決策權由全體成員共商達成，效用可以惠及區域所有成員，這一類屬于區域純公共產品。第四種是產品的所有權歸全球公共所有，使用決策權由全球成員共同協商，效用范圍惠及全球各國（即全人類），這一類產品稱為全球純公共產品。第五種是產品的所有權和決策權歸提供者，效用范圍屬于區域或全球成員，即“分享品”。

表1 從產權角度對產品的分類

但現實中，公共產品的劃分可能更為復雜。特別是引入分享品的概念后，至少會增加兩種情況：一種情況是，產權屬于某個單一提供者，產品使用的決策權或屬于提供者自己，或屬于提供者可以施加最大影響的一個國際機構；但產品效用可以超越提供者自身并超越決策者惠及更大的范圍。這種情況的典型案例就是全球互聯網的主要根服務器和網絡地址管理。①針對要求聯合國接管互聯網的呼聲，美國國會于2005年以423票對0票通過了一項決議案，要求美國政府明確表態美國對根服務器以及地址管理機構的所有權。國會議案表達了以下幾個含義：（1）互聯網的基礎設施是美國國家的重要資產；（2）互聯網是美國人開拓的新邊疆；（3）由美國人管理網絡才能保證安全和高效。參見美國眾議院決議文，“Expressing the Sense of the Congress Regarding Oversight of the Internet Corporation for Assigned Names and Numbers”， H.Con.Res.268 ［109th］ ， https：／／www.congress.gov／bill／109th-congress／house-concurrent-resolution／268／text，訪問時間：2019年3月2日。另一種情況是，產權歸屬為俱樂部，決策權也屬于俱樂部，但產品的效用惠及俱樂部以外的更多國家和地區。這一類情況的典型案例是亞洲基礎設施投資銀行。②亞洲基礎設施投資銀行（簡稱“亞投行”）組織框架由理事會、董事會和銀行總部組成，采用股份制銀行的治理模式。其中，由所有成員國代表組成的理事會為其最高權力和決策機構，目前主要的成員國大多是發達國家和新興經濟體；董事會由理事會選舉的總裁主持，負責管理性決策；銀行總部下設銀行各主要職能部門，分別負責亞投行日常業務的開展。初期亞投行將主要向主權國家的基礎設施項目提供主權貸款。針對不能提供主權信用擔保的項目，引入公私合作伙伴關系模式。亞投行也會通過成立一些專門的基金進行投融資進而保證資金規模。亞投行也考慮設立信托基金，通過亞投行和所在國政府出資，與私營部門合理分擔風險和回報，動員主權財富基金、養老金以及私營部門等更多社會資本投入亞洲發展中國家的基礎設施建設。相對于純公共品的供給方，分享品的供給方掌握著自己所擁有產品的管理權和決策權，有權決定在多大范圍內進行分享。而當分享品提供者不能繼續提供時，因為產權歸屬明確而不存在更大的道德風險；分享品的享用者也因為明確知曉產品的所有權以及絕大部分決策權歸提供方，因此會珍惜獲得分享其效用的機會。

不可否認，承擔大國責任意味著需要提供相應的公共產品，但如果在理論和實踐上混淆純公共品和分享品的概念，容易使產品的提供方和享用方混淆利益與責任的界限。在大多數情況下，這種混淆不清可能導致公共產品的提供無法行穩致遠，甚至導致供給斷炊。一旦出現這種情況，既不能保證供給者和享用者雙方共贏目標的實現，也無法保證提供者通過提供公共產品提升其影響力、感召力和塑造力的政策目標的實現。從產權的角度對公共產品進行純公共品和分享品的區分，有助于在國力有限的情況下，把握資源使用的可控性，更有效地發揮公共產品的效率，盡可能減少其產生的負外部性。

二、在“一帶一路”建設中明晰公共產品產權具有特殊意義

2.1 以產權明晰為基礎的公共產品提供有助于減少“一帶一路”建設的相關風險

中國通過“一帶一路”建設提供公共產品既可以幫助沿線國家發展經濟、引進技術、培育市場，也有助于中國影響力在相關地區的成長①黃河、戴麗婷：“‘一帶一路’公共產品與中國特色大國外交”，《太平洋學報》，2018年第8期，第50-61頁。，并獲得相應的制度性收益②楊劍、張明：“‘一帶一路’建設與中國的制度性收益”，《國際展望》，2019年第4期，第39-60頁。。與此同時，在為“一帶一路”沿線國家提供公共產品的過程中，如何防范風險也是決策層和學界關心的問題。以“一帶一路”建設中的對外直接投資為例，由于“一帶一路”沿線國家有相當一部分都屬于發展中國家，其經濟發展階段、政治體制、文化歷史背景、市場機制等差別較大，個別國家甚至處于地緣政治沖突的熱點地帶，導致中國對外直接投資存在風險和隱患，主要包括政治動蕩、戰亂沖突的風險；文化差異帶來的風險，如在中東地區中國投資的能源開采以及基礎設施建設項目多次被宗教極端勢力破壞；管理不完善帶來的投資風險；在地國市場萎縮影響投資回報率的風險等。③陳波：“‘一帶一路’背景下我國對外直接投資的風險與防范”，《行政管理改革》，2018年第7期，第61-66頁。從最直接的安全角度看，沿線國家政權更迭、社會動亂、政策變化對中國企業在當地的財產、人員和權益構成了侵害的風險。④何壽奎：“‘一帶一路’公共產品供給困境與路徑優化”，《中國流通經濟》，2017年第11期，第15-22頁。在上述諸種潛在風險隱患的制約下，一旦中國國內經濟景氣的變化造成公共產品供給斷崖式減少，可能給中國的全球戰略布局和影響力塑造帶來挫折。這是一種因公共產品供給的不可持續性帶來的風險。

提供區域公共產品可能遇到上述風險，也可以將其理解為中國由地區性大國向世界性大國邁進過程中需要付出的“成長的代價”，⑤盧光盛、別夢婕：“‘成長的代價’：區域公共產品與中國周邊外交”，《當代世界》，2017年第3期，第16-19頁。但減少不必要的成本和代價也是中國必須納入系統思考的重要內容。有必要對“一帶一路”建設中可能出現的風險提出預警，這需要在設計和提供相關公共產品的階段就將其相關的產權、決策權和受惠面確定下來。正如前文所述，由于提供純公共產品之后，提供者或者不再擁有產權和決策權，或者將主要產權和主要決策權讓渡出去，從而造成了提供者的被動局面，這不利于風險防范。純公共品的產權問題及其相關風險的討論應當激發中國以產權為思考軸線的風險防范措施和制度；建議根據純公共品和分享品經營和管理方式的不同，在實踐中有效減少“一帶一路”建設過程中存在的風險。

2.2 區分純公共品和分享品有利于縮小供需雙方在認知上的落差

在公共產品問題上，提供者和享用者之間存在著認知上的差距。享用者希望無限制地免費享用或低價享用，由此產生了“搭便車”現象，這就容易導致公共產品供給不足的現象。⑥樊勇明、薄思勝著：《區域公共產品理論與實踐——解讀區域合作新視點》，上海人民出版社，2011年版，第83頁。而提供者雖然知道搭便車者意向的存在，但其主要關注點放在影響力的提升，以及確保公共產品的效用能持續發揮并獲得制度收益。這種認知落差的存在會影響二者之間的關系和相互信任。縮小二者之間認知落差的方法之一，就是明確所提供公共產品的類別和屬性。

從供應方的角度看，在提供公共產品時，要盡力而為，更要量力而行。在有節奏地提供公共產品的同時，供應方還應進一步細化公共產品的分類，根據不同公共產品的屬性和特點來運作公共產品供給，確保公共產品對治理的有效性，確保影響力的可持續提升，這也是避免風險、化解危機的必要前提。區分純公共品與分享品的核心要義是，通過明確產品的產權歸屬，進而明確產品供應與享用的權利與義務、成本與收益的邊界，從而有利于引導、規范、促進公共產品的持續提供和有效利用。另外，區分純公共品和分享品有利于提升供給者（或供給者組合）的積極性。對于分享品而言，產品的所有權、處置權部分地或全部地歸供給者所有，供給者可以有充分的選擇權來決定產品的供給對象和供給數量，也可以對產品進行長期有效的經營。最重要的是，區分純公共品和分享品有利于引導需求方的預期，在“一帶一路”沿線國家形成合理、適度的政府預期和社會預期，也有助于確保產品供應的可持續性。因為如果需求方期待過高或提供方的承諾過于慷慨，就可能造成現實和期待的極大落差，一旦出現“今日可供，明日斷供”的場景，公共產品的供給方將失信于需求方，容易產生矛盾，更達不到提升供給方影響力的效果。基于產權明晰的分享品這一概念的引入，有利于降低產品供給方的“供給壓力”和“道德風險”；由純公共品與分享品共同組合構成的“一帶一路”公共產品，有助于縮小中國與“一帶一路”沿線國家對公共產品的認知落差，更好地體現“共商、共建、共享”思路，有助于通過合理的制度安排來實現公共產品的持久供給。

2.3 區分純公共品和分享品有利于體現“既盡力而為又量力而行”的辯證思維

中國自身的發展是提供公共產品的前提。中國越發展，就越有能力為全人類做出新的貢獻。但目前中國仍然是發展中國家，正處于并將長期處于社會主義初級階段，“既要盡力而為又要量力而行”的辯證思維是中國在“一帶一路”建設過程中應當長期堅持的原則。習近平主席的治理思想是內外相通的，他關于國內民生和社會治理的講話就明確反映出這一辯證思維。習近平指出，“要根據經濟發展和財力逐步提高人民生活水平，政府主要是保基本，不要做過多過高的承諾，多做雪中送炭的重點民生工程，引導和鼓勵廣大群眾通過勤勞致富改善生活，政府不能包打天下。”①“習近平：保障和改善民生沒有終點，只有連續不斷的新起點”，中國共產黨新聞網，2016年11月29日，http：／／cpc.people.com.cn／xuexi／n1／2016／1129／c385476-28904979.html，訪問時間：2019年3月12日。同樣，在“一帶一路”建設過程中要根據中國的國力，根據沿線各方的實際需求，逐步提高公共產品提供的數量和質量，不要做過多過高的承諾，多提供一些能夠起到雪中送炭作用的公共產品，提供一些能提高中國在該地區的影響力、感召力和塑造力的公共產品。一方面要正確引導“一帶一路”沿線國家的合理期待，另一方面要通過權責共擔、項目共建的方式實現共同發展，中國在這方面不能包打天下。

“一帶一路”建設的目標是構建人類命運共同體，這更是一項歷史性工程，更需要貫徹“既要盡力而為又要量力而行”的思路。量力而行的原則是由當今世界各國的實力對比決定的，也是由中國提供公共產品的能力相對較弱這一現實決定的。但在量力而行的基礎上中國還是要盡力而為，這其中一個有效的做法就是開發更多的“分享品”。這樣既能保證中國的產品更加廣泛持久地惠及“一帶一路”沿線國家，幫助其發展，促進相互友誼；同時也能夠保證中國國力的持久發展。因為在社會主義的初級階段，中國提供純公共產品的能力相對較弱，但提供分享品的能力和潛力可以得到很好的發揮。隨著國家的進一步發展和強大，隨著時間的推移、力量的積累和經驗的獲得，中國提供純公共品的比例將逐漸上升，但保持分享品、俱樂部產品、純公共品三種產品組合的供給模式將長期存在。

三、以純公共品和分享品互補方式提供公共產品的總體思路

3.1 通過區分純公共品和分享品來提升“共商、共建、共享”的制度建設

通過“一帶一路”建設帶動制度上的發展，本身就是新型國際關系建設的一個重要方面，是對全球發展援助機制和南南合作制度創新貢獻出的中國智慧。制度為特定領域的特定成員互動提供了行為規則以及一系列約束性條件，對參與各方之間的活動進行引導和管理。衡量制度質量的主要指數包括制度的規則體系、激勵能力、合法程度等。高質量的制度包含內在統一、相對穩定、清晰明確的規則體系，提供可信的獎勵和懲罰功能，植根于傳統文化與社會可持續發展的合法性。①［巴西］羅伯托·諾格亞：“區域性公共產品、治理與能力建設”，載［西］安東尼·埃斯特瓦多道爾、［美］布萊恩·弗郎茲、［美］譚·羅伯特·阮著，張建新等譯：《區域性公共產品：從理論到實踐》，上海人民出版社，2010年版，第260頁。

如果“一帶一路”建設有高質量的制度保證，就會有助于增加相關行為體之間、特別是公共品提供者與需求者之間互動的穩定性和可預測性。“共商、共建、共享”是“一帶一路”倡議的核心精神，彰顯了“相互尊重、權責共擔、同舟共濟的人類命運共同體意識”。②高虎城：“積極促進‘一帶一路’國際合作”，載《黨的十九大報告輔導讀本》，人民出版社，2017年版，第407頁。“共商”要體現在制度規則的共識上，“共建”要體現在權責關系明晰上，“共享”要體現在共贏普惠的效果上。踐行共商、共建、共享，提升“一帶一路”建設的制度質量，可通過差別化的方式提供公共產品加以落實，因為產權制度在國際社會已經有著廣泛且堅實的支撐體系；而基于產權明晰對純公共品和分享品加以區分，在實踐上有利于從制度上體現由粗放型提供公共產品向精細化運籌和管理公共產品的發展方向，從而有助于制度的細化與構建。

具體來看，“一帶一路”建設包括雙邊、小多邊、多邊的協商對話與談判，可以根據公共產品的屬性，建立一些專業高效的組合式供給體系。就提供公共產品而言，“共商”是實現共建和共享的第一環節，共商的質量和效果會直接影響共建的順利與否，并進一步影響共享的可持續性和范圍。基于以上理論分析，共商階段要在明確產權的前提下很好地解決不同性質公共產品的決策權和處置權，共商供給模式、經營模式和分享模式。在有效區分分享品、俱樂部品和純公共品三種情況下，圍繞決策權和處置權開展共商的形式和范圍各不相同。其中可能包括產品供給者團體之間的共商，也有供給者與消費者之間的共商。究竟是采取自定、小共商還是大共商的決策模式，應基于需求及效率的考慮，更要基于產品的產權性質。“共建”的重點是在明確產權的前提下，明確權責，協作貢獻，共同負責，從而避免共建變成“單建”。“共享”是公共產品的核心目的，是“一帶一路”倡議的主要目標，意味著產品可以惠及他人和造福他人。鑒于純公共品和分享品的分享方式與分享范圍的不同，區分這兩類公共產品有助于提供者的相關權利在國際法律制度和雙邊正式協議中獲得明確和保護。此外，共享的過程與消費行為類似，也會產生新市場、新需求和新資源。因此，在共商、共建、共享的過程中，從制度安排上體現分享品與純公共品的差異有利于讓公共產品提供者和享用者持久獲得收益。

3.2 產權明晰的公共產品提供模式有利于完善多元一體的援外模式

“一帶一路”建設所需的公共產品具有多樣性和多元化的特點，大體可分為如下幾類：一是物質產品，例如交通基礎設施和通信網路建設，以及各類基金和專項優惠貸款的提供等。二是非物質產品，例如知識、技術、標準、專利以及理念等。前商務部長高虎城在談及“一帶一路”基礎設施建設時寫道，在完善技術設施聯通網絡的同時，中國要“加強與相關國家和地區基礎設施建設規劃、質量技術體系對接，促進政策、規則、標準三位一體的聯通。”③同②，第410頁。在物質類產品中，分享品占據比重較大；在非物質類產品中，純公共品比重會高一些。

基于“一帶一路”建設中所需公共產品的多元性，相應采取多樣化的提供模式有助于優化全球及區域經濟結構，促進多種合作模式的發展。而且，中國國內多種所有制并存的格局也部分地決定了在參與“一帶一路”建設時采用基于產權明晰的多元公共產品提供模式。經過四十多年改革開放，中國國內的所有制發展成為包括全民所有制、非公有制和混合所有制的經濟。因此在“一帶一路”建設的海外經濟活動中也必然體現出所有制多元化的特點。基于這一現實，若要實現“一帶一路”公共產品持續、穩定、有效地提供，需要確保非公有制企業的產權及相關權利得到尊重和保護。以國家任務為由要求民營企業和股份制企業為“一帶一路”提供純公共產品是不現實的；只有尊重市場規律，尊重企業的權利并為企業創造經營條件和機會，才能發揮其參與“一帶一路”建設的積極性。因此，在厘清純公共品和分享品的基礎上，發展多元的提供網絡是“一帶一路”建設未來的發展方向。在實踐層面中國已經有了“中國政府+中國國有企業+中國民營企業+外國政府（或企業）”的共建共享模式，也有“中國政府+中國私有企業+外國政府（或企業）”等多元提供方式。此外，在多元體制的條件下還可引導民間力量進行投資，推進PPP公司伙伴融資模式建設等。①“‘一帶一路’戰略風險評估及應對建議”，國家信息中心網站，2016 年 6 月 3 日，http：／／www.sic.gov.cn／News／455／6469.htm，訪問時間：2019年3月6日。其中，具有現代企業制度的中國國有企業，既有為國家完成國際義務的責任，也有對股東負責的義務。“一帶一路”建設包括了很多項目投資，相關項目和工程最后能否給中國企業帶來合理的收益，對在地國的投資及貸款能否收回成本等都是實實在在的問題。針對此，增強“一帶一路”建設的法治保障是管控上述風險的一條路徑，而法制保障的前提是厘清公共產品的權屬問題，在此基礎上利用多邊和雙邊法律平臺進行推廣與評估工作，強化條約保障和法治保障體系建設才可能起到風險管控的作用。②北京市律師協會外事委員會課題組：“關于‘一帶一路’法制建設和法律風險防范的思考”，《中國司法》，2016年第11期，第46-47頁。分享品概念的提出以及在實踐上的運用，有利于在明確產權的基礎上建立現代治理制度，也有助于形成內外制度聯通的共建體系。

此外，構建“一帶一路”共建共享新模式，可由政府、社會、市場等多元主體通力協作。政府發揮資源與動員的優勢、社會組織發揮專業與信息優勢、市場發揮對資源流動的基礎調節優勢，③馬瑞：“公共服務的有效供給——全民共建共享機制的理論邏輯與構建思路”，《國外理論動態》，2016年第6期，第64-71頁。一方面可鼓勵各提供者協同合作，保障公共產品的持續與有效供給；另一方面可通過增強各利益相關群體在全球公共產品決策中的參與度，使得私營和公營雙方之間的競爭更為公平和完全。④［德］魏伯樂、［美］奧蘭·揚、［瑞士］馬塞厄斯·芬格主編，王小衛、周纓譯、劉昶審訂：《私有化的局限》，上海人民出版社，2006年版，第483頁。

3.3 產權明晰的公共產品提供模式有利于深化援外工作的國際化程度

中國應當通過“一帶一路”打造21世紀高標準的國際對外援助體系，這也是建設新型國際關系的重要內容。中國援外工作的國際化是由全球化時代優勢互補和資源有效配置的需求決定的，也是減少壓力和化解風險的一項必要措施。習近平主席強調“一帶一路”是由各方共同打造的，它屬于全世界。他指出：“‘一帶一路’是中國首提的，但它是屬于全世界的”；“‘一帶一路’建設跨越不同地域、不同發展階段、不同文明，是一個開放包容的合作平臺，是各方共同打造的全球公共產品。”⑤習近平：“開辟合作新起點，謀求發展新動力——在‘一帶一路’國際合作高峰論壇圓桌峰會上的開幕辭”，新華網，2017年 5 月 15 日， http：／／news.xinhuanet.com／2017-05／15／c_1120976082.htm，訪問時間：2019年3月12日。在“一帶一路”相關區域內，不同國家和地區有著不同的比較優勢，中國有著巨型新興經濟體的技術和資金的優勢，發達國家有著資金、技術和知識產權的優勢，“一帶一路”沿線國家有著勞動力優勢以及需求市場優勢。將不同的優勢有效結合起來，可以實現“共商、共建、共享”效益的最大化。⑥仲文娟：“新模式 新路徑 新前景”，《人民日報》，2018年1月4日，第23版。因為在共建“一帶一路”過程中，將不同發展階段的國家的相應資源和優勢結合進來，會激發相關的協商談判，從而明確訂立相關公共產品的產權、決策權和受益權，實現資源的有效配置和最優利用。從既有的實踐來看，“一帶一路”建設中公共產品的提供模式可歸納如下：

（1）亞投行模式

為建設“一帶一路”，在中國的倡議下建立的亞洲基礎設施投資銀行作為“一帶一路”的國際金融支撐平臺，有助于“一帶一路”建設公共目標的實現，也開啟了一種提供公共產品的模式——俱樂部式的分享品提供模式。亞投行行長金立群認為，亞投行是中國改革開放的一個重要成果，是中國承擔更多國際責任，推動完善經濟體系，提供國際公共產品的建設性的舉措。①劉丹陽：“亞投行積極支持‘一帶一路’建設”，中國“一帶一路” 網，2018 年 12 月 22 日，https：／／www.yidaiyilu.gov.cn／ghsl／gnzjgd／75411.htm，訪問時間：2019年3月12日。亞投行按照多邊開發銀行模式和原則運作，在治理結構、政策標準、運營模式等方面體現出國際性、規范性和高標準。金立群行長說，亞投行“首先要做到財務可持續，項目不賠錢才能給出資國帶來切實益處，并鞏固機構自身財務基礎和能力”。②俞嵐、王恩博：“專訪金立群：亞投行行長的道與路”，中國新聞社，2018年 12 月 25 日，http：／／www.chinanews.com／cj／2018／12-25／8711893.shtml，訪問時間：2019 年 4 月 10 日。中國政府在亞投行決策權問題上遵守承諾，不干預銀行經營，而是通過董事會積極發揮大股東作用。亞投行的諸多投資方均是發達國家，其在亞投行的資金投入，都有重要的收益考慮，特別是資金投向哪些地區哪些項目方面，注資方都有重要的發言權和決策權，這決定了亞投行的資金是一種產權明晰的分享品。這樣一個投資銀行的存在，有助于促進發達國家與中國合作開發和建設“一帶一路”第三方市場的意愿。

（2）第三方市場合作模式

這是中國政府在實踐上進行新的對外援助方式的嘗試。2015年6月，《中法關于第三方市場合作的聯合聲明》發表，“第三方市場合作”這一國際合作的創新模式正式推出，其聚焦于基礎設施、能源、環保、金融等領域，通過機制化合作將中國的優勢產能、發達國家的先進技術和廣大發展中國家的發展需求有效對接，實現1+1+1＞3的效果。③曹文煉：“多方共贏，協力筑夢‘一帶一路’”，《人民日報》，2018年1月4日，第23版。中國已同法國、德國、英國、比利時、葡萄牙、日本、韓國、新加坡等10多個發達經濟體達成第三方市場合作的共識。中歐班列的維護工作就是由中國鐵路總公司和德國鐵路公司以第三方市場的形式合作完成。而且，第三方市場合作的思路也促進了金融領域和技術領域公共產品多元投放方式的創新。按照“政府引導、企業主體、市場運作”的原則，推動設立由中國國家開發銀行或絲路基金與國外金融機構合作的第三方共同投資基金，通過股權、債權等多種方式，為共同投資“一帶一路”沿線的第三方市場項目提供融資支撐，實現長期可持續合作。④仲文娟：“新模式 新路徑 新前景”，《人民日報》，2018年1月4日，第23版。其中，西方發達國家作為第三方市場的合作方參與“一帶一路”建設，大多數情況下是以提供分享品的方式出現的。但是發達國家及其相關企業從中獲得的收益會激勵這些國家愿意與中國一道參與共建，對于“一帶一路”建設的持續發展有正面效應。

（3）梯度投資模式

中國推動“一帶一路”建設的實踐創造了一種國際合作梯度供給公共產品的模式。這種模式指的是按照接受國的發展現實分階段對不同領域進行投資、提供不同類型的公共產品，以實現效益的最大化并促進接受國的遞進式發展。以中國對柬埔寨的投資為例。英國研究者亨利·提爾曼（Henry Tillman）對此進行了深入研究。他發現中國在柬埔寨的投資項目分為兩個階段：在第一階段，中國投資主要集中于能源、供水以及公路、橋梁、鐵路和港口等基礎設施建設；在第二階段，一旦基礎設施可以發揮有效功能后，就開始發展房地產和制造業（中國在柬埔寨的產業投資主要是紡織和成衣制造），同時開始與柬方一起建立特別經濟區，借此吸引中國以外的投資者開始或增加在柬埔寨的投資。其中在第二階段，其他外國投資者也跟隨中國蜂擁而至。據柬埔寨國家銀行統計，2016年外國投資比2015年增加25%，投資金額達到21.5億美元，其中5.39億美元進入銀行業、3.9億美元進入制造業、3.7億美元進入房地產、2.32億美元進入農業、2.28億美元進入食品加工和旅游業。①參見Henry Tillman，“Exporting the Chinese Model to BRI Countries： Cambodia as a Case Study”， Private Equity Review， March 26， 2018， p.2，http：／／www.chinainvestmentresearch.org／wp-content／uploads／2018／04／20171225175014_GOSS-and-RMI-Private-Equity-Review-Issue-IV-Case-Study.pdf，訪問時間：2019年5月15日。除中國內地繼續追加投資外，中國香港、越南、日本、新加坡、韓國、法國投資勢頭強勁。其中法國、日本銀行業的進入顯示出國際社會對柬埔寨經濟向好的信心。亨利·提爾曼總結說：“中國在柬埔寨的投資發展證明中國能成功地幫助它的‘一帶一路’伙伴實現經濟轉型并踏上持續增長之路。可以看到，中國在第一階段對基礎設施的大量投資，切實幫助柬埔寨打開了其他國外投資涌入的閘門，這些投資項目將產生更大的投資回報率。”②同①，p.10。這一案例也證明了公共產品的積極溢出效應能夠將合作機制變成相關國家從此類公共產品和自然資源中獲取最優收益的戰略選擇。③［日］坂井和、［美］譚·羅伯特·阮：“區域性公共產品供給的協調：大湄公河次區域項目”，載于［西］安東尼·埃斯特瓦多道爾、［美］布萊恩·弗郎茲、譚·羅伯特·阮著，張建新等譯：《區域性公共產品：從理論到實踐》，上海人民出版社，2010年版，第387頁。

以上列舉了中國在“一帶一路”建設中運用分享品概念提供多元模式的公共產品的一些實踐，既包括俱樂部產權的分享品（如亞投行），也包括第三方市場合作的分享方式（如中法第三方市場合作）以及梯度投資國際合作（柬埔寨案例）等。這些實踐不僅豐富了中國援外工作的手段，也有效地利用了發達國家的優勢和資源以助力“一帶一路”建設。總之，“一帶一路”所涵蓋的范圍之廣，領域之多，任何國家都無法單獨提供所有的公共產品；而應該通過不斷地創造合作機會，深化國際援助體系創新，促進地區成員國彼此的協調與互助，克服公共產品供給不足的困難。

四、結 語

“一帶一路”倡議是中國參與全球治理、推動構建人類命運共同體的重大舉措，也是我國處于社會主義初級階段承擔國際責任的體現。中國在參與全球治理并提供公共產品之時，應同時保持戰略自信和戰略清醒。既要防止對自己能力過高的估計，超出能力去提供全球公共產品，也要防止過于謹慎的自我約束，不敢利用當前世界格局變化之機而積極作為，失去提升中國影響力和塑造力的機遇期。中國在與相關國家共建“一帶一路”過程中，通過提供公共產品可以產生三個層次的收益。其一是在國家層面提升軟實力、影響力和塑造力的收益。越來越多的中國智慧和中國方案在“一帶一路”區域治理中發揮影響力，從而有效推動全球和區域治理體系的改革，調整國際秩序中不公正的和不合理的安排；其二是在全球層面和區域層面促進經濟發展和整體福利。因為“一帶一路”機制性安排的增加，全球發展目標（如聯合國可持續發展目標）以及一些區域發展目標得以加速實現，“一帶一路”沿線國家的人民得以提高生活水平；其三是在微觀經濟層面使來自不同國家的參與“一帶一路”建設的各種所有制實體都能夠增加經濟收益。中國政府和中國企業可以同“一帶一路”沿線國家、甚至發達國家的經濟實體開展合作，在經濟、文化、科技等領域共同發展。只有以上三個層面實現共同收益，相互促進，才能讓“一帶一路”建設中公共產品的提供更加持久和強勁。

共建“一帶一路”的重要意義在于，能夠將全球各方面的優勢加以組合，而不是單向地向沿線國家提供公共產品。中國要在“共商、共建、共享”總的指導方針下，正確引導“一帶一路”沿線國家的合理期待。在公共產品形成和供給過程中切實明晰其中的責任、權利和義務，在區分純公共品與分享品的基礎上豐富供給并加強管理，培育新的提供能力，探索多元組合的提供方式，滿足不斷變化的新需求。既要探索公共產品提供者的多元合作，也要注意建立區域公共產品和全球公共產品的關聯，同時還要考慮有形的物質產品以及無形的制度產品的組合。

中國要發揮好“一帶一路”建設的倡議者、貢獻者和協調者三重作用，努力把握國力的有限性和資源使用的可控性，既要維持自身作為“一帶一路”公共產品主要提供者的形象，同時促成沿線國家與中國之間產生內生的合作動力，實現更加持久而穩健的合作。