從海洋區域合作論“一帶一路”建設海上合作

鄭 凡

（1.四川大學，四川 成都 610064）

2017年6月20日國家發改委、國家海洋局發布的《“一帶一路”建設海上合作設想》揭示了在21世紀海上絲綢之路重點方向所覆蓋的海域，圍繞海洋生態環境保護、海洋生物資源養護和管理、海洋科學研究與技術轉讓、海上航行安全、海上搜救等領域與沿線國開展區域合作是“一帶一路”框架下海上合作的內在一環。海洋區域合作有其獨特的內在機理。在1982年《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）尚處于談判階段的20世紀70年代，國際學術界便提出了“海洋區域主義”（Marine Regionalism）議題以探究海洋法中的區域合作，其中關注的問題逐漸從是否需要在全球性公約中形成對區域性問題的規定，過渡到探究各個區域的合作實踐與經驗。①從兩本論文集可看出這一發展，一是當時由夏威夷大學承辦的海洋法研究所（Law of the Sea Institute）1977年第11次年會論文集（Douglas M.Johnston ed.， Regionalization of the Law of the Sea， Ballinger Publishing Company， 1978）；二是美國學者馬克·瓦倫西亞有意回應前者在20余年前所提出的議題而主編的論文集（Mark J.Valencia ed.， Maritime Regime Building： Lessons Learned and Their Relevance for Northeast Asia， Martinus Nijhoff Publishers，2001）。這表明在《公約》通過后的30余年里，隨著海洋區域合作的發展，區域層級已內嵌于國際海洋法律秩序當中。本文將在明確海洋區域主義內涵與結構的基礎上，分析其發展趨勢，并以此為背景就推動“一帶一路”建設海上合作的法律路徑提出建議。

一、海洋區域主義的兩個層面

福西特（Louis Fawcett）在回顧國家間經濟與政治區域主義的發展歷程時指出，《聯合國憲章》第八章“區域安排”較為間接地為戰后的區域主義發展提供了合法性基礎。②Louis Fawcett， “ Exploring Regional Domains： A Comparative History of Regionalism”， International Affairs， Vol.80，No.3， 2004， p.436.較之“陸上”的經濟與政治區域主義，海洋區域主義的突出特征便是以《公約》為主體的全球性海洋法明確設立了各國開展海洋區域合作的義務。《公約》正文部分中有超過20個條文包含有對區域合作的不同表述，在多個功能領域中設立了沿岸國之間或沿岸國與海域使用國之間，直接或通過國際組織開展區域合作的義務。③《公約》不僅依循海域路徑（Zonal Approach）將海洋空間劃分為不同法律地位，還在功能路徑（Functional Approach）上形成了關于各項海洋使用的法律規范。圍繞特定海洋使用亦即海洋法中特定功能領域的區域合作也被稱為“功能性區域合作”。Cf.R.R.Churchill and A.V.Lowe， The Law of the Sea， 3rd Ed.，Manchester University Press， 1999， p.1.與之相應，當前全球范圍內除歐盟以超國家體制在“歐盟海”的海洋政策一體化之外，其他典型的海洋區域合作均圍繞特定功能領域展開。據此，海洋區域主義可定義為：沿岸國（在一些情況下還包括海域使用國以及相關國際組織）依據海洋法規定的合作義務，在特定海洋區域圍繞特定功能領域開展制度化合作的過程，以及由此產生的合作機制、規范與措施等。④類似于國際關系學界的區域主義研究，海洋法研究中對“（海洋）區域主義”的使用遠遠多于作出定義。而從對該術語的使用可以歸納出：（1）區域合作是海洋區域主義所歸納或研究的對象；（2）法規伴隨著海洋區域合作的整個過程，既是構建合作的基礎，也是合作過程中的產出物。Cf.Lewis M.Alexander，“New Trends in Marine Regionalism”， Ocean Yearbook， Vol.11， No.1，1994； Alan Boyle， “Globalism and Regionalism in the Protection of the Marine Environment”， in Davor Vidas ed.， Protecting the Polar Marine Environment： Law and Policy for Pollution Prevention， Cambridge University Press，2000.在這一定義之下，海洋區域主義涵括全球性海洋法中區域合作的法律基礎與具體區域性海洋合作機制兩個層面。

1.1 《公約》對海洋區域合作的框架性規定

在以海洋自由為原則、3海里領海為例外的傳統海洋法秩序中，各海洋區域并沒有特殊性。1882年《北海捕魚活動監管公約》與1911年《海狗條約》雖涉及區域性的捕魚問題，其法律基礎仍為公海自由。⑤Lawrence Juda，International Law and Ocean Use Management： the Evolution of Ocean Governance， Routledge， 1996， pp.20，34-35.在二戰后以沿海國擴大管轄海域為主線的海洋法變革中，海洋法成文化的基本方向也是制定普遍適用的全球性規則。但正是在這場變革中，區域的特殊性以及為此制定特殊規范的需求得到了全球性海洋法的承認，具體表現為《公約》中形成了“閉海或半閉海”條款以及要求各國在海洋生物資源養護和管理、海洋環境保護、海洋科學研究與技術轉讓等功能領域開展制度化區域合作的框架性規定。⑥從第三次聯合國海洋法會議上的談判過程以及《第三次聯合國海洋法會議最后文件》附件六“關于發展各國海洋科學、技術和海洋服務基層機構的決議”可以看到，“海洋科學研究”與“海洋技術的發展和轉讓”屬于同一功能領域，或者說海洋技術轉讓從屬于海洋科學研究。雖然《公約》第十三部分“海洋科學研究”中并未明確論及“區域（regional）”或“區域合作”，但第242至244條明確規定了“主管國際組織”是合作的參與方（依據第247條也是科學研究項目的發起者），《公約》顯然考慮到了由“主管國際組織”發起的區域性項目。在實踐中，區域性合作與項目也是海洋科學研究國際合作開展的主要方式。Cf.Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea Office of Legal Affairs，Marine Scientific Research：A Revised Guide to the Implementation of the Relevant Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea，United Nations Publication， 2010， pp.7-8， 19-21， 27-28.

從法史的角度，全球性海洋法公約中針對區域層級作出特別規定的驅動力有二。一是海洋使用越發密集使得地理上的特定海域環境與資源的脆弱性突顯。作為對“托利·卡尼翁號”（Torrey Canyon）觸礁原油溢出事故的反應，1973年《防止船舶造成污染公約》針對船源污染形成了全球性的規定，又以“特殊區域制度”承認了特定海域的特殊性。①特殊區域是指某些海域由于其海洋生態以及船舶交通運輸的特殊性，需要采取特殊強制措施，防止船舶排放造成污染。首批由政府間海事協商組織指定的特殊區域均為半閉海，即地中海、波羅的海、黑海、紅海和“海灣”區域。與此同時，波羅的海與地中海沿岸國為防治海洋環境污染與養護漁業資源展開的區域合作實踐，也對第三次聯合國海洋法會議上各國普遍接受區域的特殊性以及區域合作義務產生了直接影響。②這兩個區域的實踐對第三次聯合國海洋法會議談判的影響參見1974年第二委員會第38次會議記錄。A／CONF.62／C.2／SR.38，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea， Volume II， pp.274， 276.如亞歷山大（Lewis M.Alexander）的評論：“在一個區域化正成為越來越重要政治現象的世界里，承認海洋中特殊的區域性利益不僅是合理的，也是確保能夠就未來的海洋制度達成全球性協議的唯一可行辦法。”③Lewis M.Alexander， “Regionalism and the Law of the Sea：The Case of Semi-enclosed Seas”， Ocean Development and International Law， Vol.2， No.2， 1974， p.153.二是國家管轄海域的擴展改變了海域的法律地位，進而改變了原有的海洋使用格局。特別是在沿海國無法充分主張200海里界限的狹窄海域，海岸相對的國家轉而變成“海洋邊界”相接的鄰國，這種情況還往往涉及兩個以上國家，容易產生海洋使用與管轄權沖突。例如在專屬經濟區制度下，邊界的劃定并不能完全解決養護和管理跨界種群與高度洄游種群的需求，反而形成一種相互爭奪的趨勢。就此，“直接或通過適當的分區域或區域組織，設法就必要措施達成協議”（《公約》第63條）成為了合乎理性的應對方式。時任第三次聯合國海洋法會議起草委員會秘書的尼爾遜（L.D.M.Nelson）在分析《非正式綜合談判文案》中所體現的區域主義時指出，區域合作條款的意義也在于緩和由沿海國擴展管轄海域引發的矛盾。④L.D.M.Nelson， “The Function of Regionalism in the Emerging Law of the Sea as Reflected in the Informal Composite Negotiating Text”， in Douglas M.Johnston ed.， Regionalization of the Law of the Sea， Ballinger Publishing Company， 1978， p.25.以區域合作克服這組矛盾的邏輯，最為清晰地表現在第三次聯合國海洋法會議上曾出現的“區域專屬經濟區”方案當中。⑤Cf.A／CONF.62／C.2／L.39， Official Records of the Third U-nited Nations Conference on the Law of the Sea， Volume III， p.217.一如學者們對經濟與政治區域主義的觀察，海洋區域主義也是對沿海國擴展管轄海域這種“國家主義”表現的反應。⑥參見門洪華：“地區秩序建構的邏輯”，《世界經濟與政治》，2014年第7期，第16頁。

上述兩組驅動力在半閉海交匯。半閉海的特殊性一方面在于面積小、受陸地封閉程度高的地理條件帶來的航行條件復雜、易受污染等問題；另一方面則是適用海洋法一般規定可能產生的困難，是否需要為此類海域制定特殊的專屬經濟區適用方式、特殊的航行與劃界規則曾是談判的主要內容。⑦Cf.Budislav Vukas， “Enclosed and Semi-enclosed Sea”， in Budislav Vukas ed.， The Law of the Sea： Selected Writings， Martinus Nijhoff Publishers， 2004， pp.275-277.《公約》第九部分“閉海或半閉海”最終形成了對海洋區域合作相對完整的規定。第122條以定義“閉海或半閉海”的方式界定了合作區域。⑧由于《公約》第122條的定義未區分閉海與半閉海，在實踐與學術研究中，一般均籠統稱為半閉海。第123條明確了合作領域與制度化的合作方式。⑨《公約》第123條的特殊之處是采用了鼓勵或勸導性的用語“should co-operate”。《公約》第九部分使“閉海或半閉海”成為了海洋區域合作的法律—地理基礎，海洋區域合作實踐也率先在各半閉海鋪開。

從海域法律地位的角度，半閉海“全部或主要由兩個或兩個以上沿海國的領海和專屬經濟區構成”，但《公約》中關于區域合作的規定實際以功能路徑跨越了國家管轄海域與公海。《公約》關于海洋環境保護區域合作（第197條、第200條、第207條、第210條等）、海洋科學技術發展與轉讓區域合作（第268條、第270、第272條、第276條等）的規定不以海域的法律地位為限，關于海洋生物資源養護和管理區域合作的規定則包括專屬經濟區（第63至64條）與公海（第118至119條）兩個部分。綜合這些條款，《公約》為海洋區域合作搭建的法律框架如下：（1）劃分合作區域。除“閉海或半閉海”得到明確界定以外，《公約》關于公海區域合作的規定使得公海可被劃分，在法律上不再必然被視為一個整體。（2）區域合作的義務。《公約》規定的合作義務一般理解為采取行動的義務，即“善意地為追求共同目標而采取行動，并考慮到其他相關國家的需求”。①Tullio Scovazzi，The Evolution of International Law of the Sea： New Issues， New Challenges， Martinus Nijhoff Publishers， 2000，p.132.《公約》第118、197條等條款中的“應合作”（shall co-operate）所要求的行為是在區域基礎上“善意談判”并在合作建立后“善意執行”。（3）明確合作領域。《公約》所規定的區域合作義務并不寬泛，而是明確指向前述三大功能領域。由此奠定的功能性區域合作路徑還有兩方面的影響。一是，雖然《公約》對海上安全領域的區域合作并無明確規定，但實踐中該領域的區域合作同樣沿循既定的功能性路徑展開，如依據《公約》第100條“合作制止海盜行為的義務”形成的區域性打擊海盜合作。二是，功能性合作在很大程度上將海洋使用問題與其他的政治與經濟問題剝離開，使海洋區域合作具有相對獨立性。（4）合作主體的開放性。首先，《公約》將合作主體表述為“沿岸國”（第123條）、“各國”（第 197條、第 276條），因此區域內所有沿海國均是參與區域合作的法定主體。其次，“在適當情形下”進一步擴大參與面，如《公約》第123條中“邀請其他有關國家或國際組織”、第118條中所指的遠洋捕魚國、第276條所提及的“各主管國際組織”等。（5）合作制度化。半閉海條款以及《公約》中其他區域合作條款均論及了“通過”或“設立”國際組織或安排展開合作。考慮到實踐中國際組織或安排的差異性，可概括為區域性合作機制構成海洋區域合作的程序載體，上述框架通過區域性海洋合作機制轉化為具體實踐。

1.2 海洋區域合作基本文件中的機制設計

參考克拉斯納（Stephen D.Krasner）對國際機制的定義，②“一組原則、規范、規則和決策程序，行為主體在特定問題領域的預期以此聚攏。”Stephen D.Krasner，“Structural Causes and Regime Consequences： Regimes as Intervening Variables”， in Stephen D.Krasner ed.， International Regimes， Cornell University Press，1995，p.2.一項區域性海洋合作機制涵括基本文件、區域性國際組織或聯絡平臺，以及在區域性平臺上達成的針對特定功能領域的原則、規范及措施等。當前全球有超過20個區域海洋環境項目以及約50個區域漁業組織，差異性無疑是區域性海洋合作機制的顯著特點。不過，透過建立區域性海洋合作機制的基本文件（區域性條約或表現為“行動計劃”、“宣言”等形式的軟法文件）來看，以下機制設計要素不可或缺。

（1）確定功能區域與成員資格。所謂“功能區域”，指面臨共同問題且由國際條約或安排覆蓋的海域。③Lewis M.Alexander， “New Trends in Marine Regionalism”，Ocean Yearbook， Vol.11， No.1， 1994， p.3.“陸上”的經濟與政治區域合作實際以參與國家劃定“區域”的地理范圍，因此呈現出“接納受歡迎的國家，拒不受歡迎的國家在外”的特征。④Louis Fawcett， “ Exploring Regional Domains： A Comparative History of Regionalism”， International Affairs， Vol.80，No.3， 2004， p.432.除少數例外，⑤如1981年印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡及泰國在聯合國環境署支持下通過的《東亞海區域海洋環境和沿海區域保護及發展行動計劃》第2條將適用范圍界定為參加國的“海洋環境以及沿海區域”。區域性海洋合作機制以地理描述或坐標劃定功能區域，⑥地理描述者如1976年《保護地中海免受污染公約》（又稱《巴塞羅那公約》）第1條，劃定地理坐標者如2004年《中西部太平洋高度洄游魚類種群養護和管理公約》第3條。該區域的沿岸國均可參與合作。在區域外國家的成員資格方面，不同功能領域呈現出不同特征。在海洋環境保護領域，區域性合作機制的成員資格原則上局限于沿岸國，同時部分機制以觀察員國制度向區域外國家開放。⑦例如1995年經修訂的《地中海海洋環境和海岸區域保護公約》第20條增設了觀察員制度。在功能區域存在公海的情況下，漁業資源養護和管理是區域外國家（遠洋捕魚國）參與的重點領域，但除少數例外，①例如大西洋金槍魚養護國際委員會成員資格完全開放。區域性合作機制成員資格實際是有限開放。多數區域漁業管理組織對接納新成員作出了一定限制，如需締約方邀請、需在功能區域有漁獲史等。②Hyun Jung Kim，“The Return to a Mare Clausum Through Regional Fisheries Management Organizations？” Ocean Development and International Law， Vol.44， No.3，2013，pp.207-208.同時，一些區域漁業管理組織適用了“配合的非締約方”制度。③例如2014年經修訂的《建立地中海漁業總委員會協定》第17條規定的“配合的非締約方”指遵守委員會所制定的漁業資源養護和管理措施的非締約方。其特殊地位需向委員會申請，而其享有的權利主要體現在《地中海漁業總委員會程序規則》第4條、第15條、第17條規定的信息交流以及應對非法、未報告和未加管制捕撈的相關措施上。

（2）確定機制職能。《公約》第277條以及1995年《魚類種群協定》第10條分別就區域性海洋科學和技術研究中心與區域漁業管理組織的職能進行了枚舉，但其更多是起一種建議與指導意義。在實踐中，各個區域性海洋合作機制即便屬于同一功能領域也表現出很強的差異性。結合既有研究，④Cf.Are K.Sydnes， “Regional Fishery Organizations： How and Why Organizational Diversity Matters”， Ocean Development and International Law，Vol.32，No.4，2001.區域性海洋合作機制的職能大體可分為四個類型。一是，海洋科學研究職能。在當前，除獨立的區域性海洋科學組織之外，⑤例如1992年成立的北太平洋海洋科學組織。海洋環境保護與海洋生物資源養護和管理領域的區域合作機制多兼具發起相關海洋科學研究項目并分享科學信息的職能。二是，提出建議與協調政策職能。區域性海洋合作機制在科學研究基礎上提出的此類管理建議不具有強制力，目的在于促進各國相關政策的協調。依據《聯合國糧農組織章程》第6條建立的區域漁業組織均屬于此類。⑥依據《聯合國糧農組織章程》第6條，由糧農組織大會或理事會設立委員會，“在制訂和執行政策方面提供意見及協調政策的執行”。依此設立的區域漁業組織是糧農組織的附屬機構，包括東中大西洋漁業委員會、中西大西洋漁業委員會以及西南印度洋漁業委員會。三是，制訂共同措施職能。嚴格說來，區域性條約或共同措施只對機制的成員國有約束力，但區域漁業管理組織制定的養護和管理措施通過對準入的限制實際對非成員國也具有效力。還值得注意的一點是，共同措施的約束力并不唯獨取決于合作機制基本文件中的明確規定，還取決于遵約制度的完善性。例如1974年《保護波羅的海區域海洋環境公約》（又稱《赫爾辛基公約》）建立的赫爾辛基委員會所制定的“建議”雖就法律效力而言不具有約束力，但自1985年引入了要求締約方報告“建議”執行情況的制度之后，未有締約方以無法律約束力為理由，拒絕執行這些經全體締約方一致通過的“建議”。⑦1992年經修訂《保護波羅的海區域海洋環境公約》第16條正式規定報告制度進而加強了其約束力。Peter Ehlers，“The Helsinki Convention， 1992 Improving the Baltic Sea Environment”，The International Journal of Marine and Coastal Law， Vol.8， No.2，1993，pp.192-193.四是，信息分享與能力建設職能。此類機制集中于海上安全功能領域，如2004年《亞洲地區反海盜及武裝劫船合作協定》以及下文還將論及的2009年《關于制止西印度洋與亞丁灣海盜和武裝劫船的行為守則》。此類區域性海洋合作機制旨在提升成員國履行既有國際法義務的能力，除在基本文件中闡明成員國可采取的國內措施外，機制的合作要素體現為通過信息分享中心快速傳遞事件信息以及向成員國提供技術與能力培訓。

（3）設立機構安排。經由較早設立的區域性海洋合作機制的示范效應以及下文還將進一步論及的聯合國專門機構的推動與指導，當前區域性海洋合作機制在機構安排上趨同，主要包括三個部分。一是政府間會議作為決策機構，審查合作的執行情況，批準新的活動以及必要的預算。二是常設機構，即設立一個區域性國際組織或聯絡平臺作為秘書處，同時依據職能范圍與類型下設專門委員會。需注意的是，在聯合國環境規劃署發起的“區域海洋項目”模式下，常設機構呈現出分散性。除秘書處之外，分位于各成員國的區域活動中心是機構安排的核心，負責推動相關議定書或合作項目的執行。⑧Elizabeth Maruma Mrema， “Regional Seas Programme： the Role Played by UNEP in Its Development and Governance”， in Malgosia Fitzmaurice， et al.eds.， The IMLI Manual on International Maritime Law， Vol.III， Oxford University Press， 2016， pp.367-368.三是用于支持機制運轉的區域性信托基金。成員國繳納的財政支持以及其他國家或國際組織提供的贊助通常匯入由秘書處管理的信托基金。在發展中區域，區域外發達國家以及國際組織的贊助往往構成了基金的主要來源。

二、海洋區域主義的發展機理及其趨勢

如前文論及的，海洋區域合作的興起幾乎與第三次聯合國海洋法會議平行，而在《公約》承認區域特殊性進而規定區域合作義務的同時，也使海洋區域主義處于全球主義的語境當中。在《公約》通過并生效之后，海洋區域主義兩個層面之間的互動機理更加明晰。這組互動也為研判海洋區域主義的發展趨勢提供了線索。

2.1 海洋區域主義中兩個層面的互動機理

概括而言，海洋區域主義的發展機理表現為：全球性法規推動區域性海洋合作機制的建立與發展，在另一個朝向上，區域性海洋合作機制提出的區域性議題或采取的區域性措施也會推動全球性法規的發展；聯合國專門機構則在這一組互動關系中起到了樞紐作用。

全球性海洋法對區域合作的框架性規定不僅提供了實踐的合法性基礎，還直接推動了區域性海洋合作機制的建立以及法律框架的更新。在半閉海的特殊性得到《公約》承認之后，各半閉海區域或自主地或在聯合國環境規劃署“區域海洋項目”框架下建立了海洋環境保護區域性合作機制，雖然運轉情況與收效并不均衡。在1992年里約環境與發展會議通過《21世紀議程》之后，許多海洋環境保護區域性合作機制又依據《21世紀議程》提出的“綜合管理路徑（Integrated Management Approach）”修訂了基本文件，形成了所謂第二代區域性公約或行動計劃。在海洋生物資源養護和管理領域，1995年通過并于2001年生效的《魚類種群協定》第8條第3至5款的規定使得加入區域漁業管理組織（或至少遵守其制定的養護和管理措施）成為了公海捕魚的準入條件，并要求在未建立區域漁業管理組織的公海區域，“有關沿海國和在分區域或區域公海捕撈此一種群的國家即應合作設立這種組織或達成其他適當安排”。該規定直接推動了一些區域漁業管理組織的改組或建立。①轉型區域漁業管理組織的有地中海漁業總委員，新建立的區域漁業管理組織有中西太平洋漁業委員會、東南大西洋漁業組織等。聯合國聯農組織在這一過程中發揮了重要作用。其他全球性公約也推動了相應功能領域區域合作的發展，例如1992年《生物多樣性公約》之于1995年《地中海特別保護區和生物多樣性議定書》等。

雖然全球性公約承認了區域層級在管理各項海洋使用上的作用，但全球性法規往往只提供最低標準或者框架性規定，當特定區域性海洋合作機制采取更高標準或是應對新問題時，則可能以兩種形式推動全球性法規的發展。一是區域內國家通過區域性海洋合作機制先行達成共識，進而以集體方式將議題引入聯合國系統為主的全球性造法平臺，尋求全球性法規承認其特殊性。例如，針對北冰洋航道商業通航前景浮現這一新問題，在國際海事組織制定強制性《極地航行規章》的過程中，北極理事會下設的“保護北極海洋環境工作組”2009年發布的《北極航運評估報告》起到了提出議題、促成共識的作用。隨后北極理事會的多份部長級宣言均將“與國際海事組織合作制定降低航運對北極水域環境影響的相關措施”作為行動方針。②“The Polar Code”， The Protection of the Arctic Marine Environment Working Group （PAME）， https：／／www.pame.is／index.php／projects／arctic-marine-shipping／the-polar-code， Access time：Feb.10，2019.二是，區域性措施可轉變為全球性規則與標準。歐盟的一些區域性港口國措施是這種形式的例證。2003年禁止單殼油輪進入歐盟國家港口的措施與全球性規則產生了沖突，但歐盟的單邊實踐實際加速了《國際防止船舶造成污染公約》的修訂。有學者評論道，“區域單邊主義”與單個國家的單邊主義之間的區別只在于前者有著更大規模故而會形成更大影響。③Henrik Ringbom， “The European Union and International Maritime Law—Lessons for the Asia-Pacific Region？” Australian and New Zealand Maritime Law Journal， Vol.30 ， No.1， 2016， pp.73，76.

在上述海洋區域主義兩個層面間的互動關系中，聯合國專門機構發揮了銜接兩個層面的樞紐作用。首先，聯合國環境規劃署、聯合國糧農組織、國際海事組織、聯合國教科文組織（政府間海洋學委員會為其下屬機構）等聯合國專門機構，是《公約》對海洋區域合作框架性規定中論及的“主管國際組織”（第197條、第202條等）或“有關國際組織”（第123條），是海洋區域合作的參與主體之一。在實踐中，這些機構尤其重要地起到了“由上而下”發起區域性海洋合作機制的作用。是否由聯合國專門機構建立是分類區域性海洋合作機制的直觀方法。聯合國環境署在“區域海洋項目”框架下發起并贊助了13個海洋環境保護區域性合作機制，雖然設立區域海洋項目的具體程序依區域內國家的邀請啟動，但聯合國環境署起到了調查現狀、起草行動計劃、提供資金以及督促項目執行的始創性作用。①Peter M.Haas， “Save the Seas： UNEP’s Regional Seas Programme and the Coordination ofRegionalPollution Control Efforts”， Ocean Yearbook， Vol.9， No.1， 1991， p.194.聯合國糧農組織依據《聯合國糧農組織章程》第6條或第14條先后建立了11個區域漁業組織。政府間海洋學委員會則發起了一系列區域性海洋科學研究項目。并且，聯合國專門機構提供的資金、技術與行政管理支持，為發展中區域開展海洋區域合作提供了條件。這些舉措直接推動了海洋區域合作在全球逐步鋪開。進入21世紀之后，國際海事組織也越來越多地起到了這種“由上而下”的作用，依據《公約》中海峽合作（第43條）、制止海盜合作（第100條）等條款，協調發起了一些以航行安全與海上安全為功能領域的區域性海洋合作機制。

其次，聯合國專門機構也是《公約》之后海洋法依循功能性路徑發展的締約平臺，②James Harrison， Making the Law of the Sea： A Study in Development of International Law， Cambridge University Press， 2011，p.24.區域性海洋合作機制通過這些平臺“由下自上”推動全球性法規的發展。《極地航行規章》是區域性海洋合作機制直接尋求造法的突出例證。區域性海洋合作機制通過在聯合國專門機構平臺上提出議題也能夠較為間接、漸進地推進全球性法規的發展。例如，“消除非法、不報告、不管制捕魚”議題首先在1997年南極海洋生物資源保護委員會第16次年度會議上提出，隨后該區域漁業管理組織有計劃地將該議題引入聯合國糧農組織漁業部以及“糧農組織和非糧農組織區域漁業機構或安排會議”。③Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources， Report of the Seventeenth Meeting of the Commission，CCAMLR-XVII， Nov.1998， pp.83-84.由此開啟了聯合國糧農組織制定2001年《預防、制止和消除非法、不報告、不管制捕魚國際行動計劃》以及之后推動達成2009年《關于港口國預防、制止和消除非法、不報告、不管制捕魚的措施協定》的進程。④Cf.Joseph Christensen， “Illegal， Unreported and Unregulated Fishing in Historical Perspective”， in Kathleen Schwerdtner Má?ez， Bo Poulsen， eds.， Perspectives on Oceans Past， Springer， 2016， pp.135-136.

2.2 海洋區域主義的發展趨勢

正是由于有著全球性公約、區域性海洋合作機制以及聯合國專門機構三方面的支撐，海洋區域主義的整體發展不像“陸上”區域主義那樣“進兩步退一步”。許多區域性海洋合作機制經受住了國際格局變化與成員國之間的關系緊張。從上述規律性的互動關系出發，結合海洋區域主義的最新發展，可對其發展趨勢作如下研判。

（1）區域主義將成為海洋法發展的主要形式

在《公約》生效后的二十余年里，海洋法的發展一是應對《公約》未解決的問題，如2001年《水下文化遺產保護公約》解決的是《公約》未處理的毗連區外水下文化遺產的保護制度問題。其二則是應對區域性問題，《公約》中相關規定的框架性為循此發展奠定了基礎。從海洋區域主義具有兩個層面的角度，此類發展不僅包括區域平臺上形成的適用于成員國的區域性法規，還包括1995年《魚類種群協定》這樣適用于各個公海區域的全球性公約，以及《極地航行規章》這樣適用于特定區域但對各國有約束力的全球性法規。一些學者在探討海洋法中區域主義與全球性公約所體現的全球主義之間的關系時，往往只注意了區域性法規這一類；并認為在全球性規則只提供最低標準或者提出了問題但未制定具體標準與措施的情況下，區域性法規是海洋法發展的方式之一，但由此也伴隨著海洋法律秩序碎片化的潛在風險。①Alan Boyle， “Further Development of the Law of the Sea Convention： Mechanisms for Change”， International and Comparative Law Quarterly， Vol.54， No.3， 2005， pp.573-575.從海洋區域主義兩個層面的互動來看，較之“碎片化”，“體系化”或許是對海洋法沿循區域主義發展更為恰當的描述，即形成框架性全球公約加區域性法規的體系。公海保護區制度由南極洲海洋生物保護委員會、《保護東北大西洋海洋環境公約》部長級會議等區域性海洋合作機制率先實踐，而當前已進入全球性法規制定程序是這一趨勢的印證。

（2）聯合國專門機構“由上而下”的作用相對下降

在海洋環境保護與海洋生物資源養護和管理這兩個領域，聯合國專門機構“由上而下”建立區域性海洋合作機制作用的下降趨勢明顯。如前文論及的，聯合國環境署與糧農組織在推動建立區域性海洋合作機制上已作出了數十年的努力。進入21世紀以來，“填補空白”的工作已告一段落，海洋已是“區域構成的海洋”。聯合國環境署與糧農組織的工作隨之轉向通過搭建交流平臺與網絡，促進區域間、機制間的合作與交流。②值得一提的是，區域間的合作與交流在對20世紀90年代以來“新區域主義”的研究中受到重視。自1999年起聯合國糧農組織舉辦的“糧農組織和非糧農組織區域漁業機構或安排會議”為各個區域漁業組織提供了交流經驗及信息的平臺，2005年該會議更名為“區域漁業機構秘書處網絡”。③“Regional Fishery Body Secretariats Network（RSN）”， FAO Fisheries and Aquaculture Department， http：／／www.fao.org／fishery／rsn／en， Access time： Feb.10， 2019.聯合國環境署則自1999年起組織“區域海洋公約與行動計劃全球會議”，協調“區域海洋項目”框架內外的海洋環境保護區域性合作機制的工作重點與指導原則。此外，雖然在區域性海洋合作機制的始創階段提供資金支持，但隨著其建立與運轉，聯合國環境署與糧農組織希望機制能夠自我維持。由此造成的影響是一些發展中區域的合作機制出現了資金短缺的現象。例如，聯合國環境署自1994年逐步減少對“東亞海項目”的支持之后，資金匱乏已成為東亞海行動計劃面臨的主要問題。④Joseph F.C.DiMento， Alexis Jaclyn Hickman， Environmental Governance of the Great Seas： Law and Effect， Edward Elgar， 2012，p.75.

（3）“區域內”與“區域外”之間的張力更加凸顯

在海洋區域主義的發展歷程中，“區域內”與“區域外”之間的張力始終存在。在第三次聯合國海洋法會議上關于半閉海條款的談判中，反對為此類海域的專屬經濟區適用、航行自由等問題制定特殊規定的意見即在于擔心特殊化走向新的“海洋閉鎖”（mare clausum）。⑤A／CONF.62／C.2／SR.38， Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea， Volume II， pp.275-277.同樣，從1995年《魚類種群協定》談判過程可以看到，加強區域漁業組織的職能要平衡的是同樣的一組張力：將魚類種群視為一個生態單位的同時，如何平衡區域內沿岸國主張的“特殊利益”以及遠洋捕魚國分享生物資源以及參與養護和管理決策的權利。⑥Cf.Lawrence Juda，International Law and Ocean Use Management： the Evolution of Ocean Governance， Routledge， 1996， pp.276-285.《21世紀議程》以及《生物多樣性公約》為之提供了合法性基礎的“基于生態系統的綜合性路徑”逐步在區域層級的實施則成為了加劇這組張力的又一因素。首先，在基于生態系統的海洋管理方法下，區域性海洋合作機制的職能會變得更加“綜合”。2003年赫爾辛基委員會部長級會議通過的《不萊梅宣言》明確將“生態系統方法”作為的指導原則。由于生態系統方法強調海洋環境與海洋資源間的關聯性，赫爾辛基委員會的職能從保護波羅的海環境向養護和管理漁業資源擴展。⑦為此，赫爾辛基委員會于2008年成立了波羅的海漁業與環境論壇，此后又于2014年成立了以生態系統為基礎的可持續漁業工作組。在區域性海洋合作機制職能加強的同時，區域內國家對區域性規范的認同中又催生了身份認同。如時任赫爾辛基委員會執行秘書的布魯森多爾夫（Anne Christine Brusendorff）在評述赫爾辛基委員會的發展時所言，由于具有綜合性的政策制定職能，赫爾辛基委員會已成為“波羅的海的發言人”。①Anne Christine Brusendorff， “Case Study： The Success of Regional Solutions in the Baltic”，Sustainable Development Law ＆ Policy， Vol.7， No.1， 2006， pp.65-66.其次，關注人類活動的生態影響是生態系統方法的核心，區域內沿岸國會對其他國家在本海域造成的生態影響更加敏感。由此，赫爾辛基委員一方面針對陸源污染，依托專項行動計劃（而非開放成員資格）向“流域”的空間范圍擴展，另一方面針對陸源污染尋求對區域外國家的海事活動實施更加嚴格的監控。②1992年對《赫爾辛基公約》的修訂明確規定對陸源污染的控制擴展至“波羅的海流域（catchment）”。2007年“波羅的海行動計劃”提出“環境友好型海事活動”的目標，并將對加強海事活動的監督與預警作為重點。再者，如2011年《北極理事會部長努克宣言》建立的“北極基于生態系統管理專家組”在報告中指出的，基于生態系統管理方法又是“以海域為基礎的管理”（area-based management）。③該報告將基于生態系統管理定義為：“基于可獲得關于生態系統及其變化的科學與傳統知識，對人類活動進行綜合性與整體性管理，以便查明生態系統健康的關鍵影響因素并采取措施，從而實現可持續利用生態系統提供的產品與服務并維持生態系統完整”。 Arctic Council， Ecosystem-Based Management in the Arctic， Report Submitted to Senior Arctic Officials by the Expert Group on Ecosystem-Based Management， May 2013， pp.4， 16.作為一個整體的生態系統具有空間屬性，海洋保護區作為一種工具因而有著向整個區域擴展的趨勢。如前文提及《北極航運評估報告》，其立論基礎之一就是認為整個北冰洋“在生態與文化上具有高度重要性”。④Arctic Council，The Arctic Marine Shipping Assessment 2009 Report， Apr.2009， p.7.最后，對于區域外國家而言，將海洋視為一個生態整體的認識并不能取代將海洋視作交通通道的傳統認識。區域外國家會警惕區域性“海洋閉鎖”的可能，即便在不受區域性規范約束的情況下，區域外國家對海洋使用行為的規范性預期也會發生變化。

三、以海洋區域合作推進“一帶一路”建設海上合作

海洋區域合作是“一帶一路”建設海上合作中不可或缺的一環。首先，21世紀海上絲綢之路的重點方向覆蓋了許多被明確界定的區域。在“中國—印度洋—非洲—地中海”、“中國—大洋洲—南太平洋”以及“經北冰洋連接歐洲”三個方向上，超過20個現有區域性海洋合作機制在不同功能領域上界定了相應的“功能區域”。⑤在海洋環境保護領域，西向有東亞海行動計劃、南亞海行動計劃、紅海及亞丁灣環境項目、科威特行動計劃、《保護、管理及開發東非區域海洋及海岸環境內羅畢公約》、地中海行動計劃等；東向有東南太平洋行動計劃等；北冰洋有北極理事會。在漁業資源管理與養護領域，西向有印度洋金槍魚委員會、南印度洋漁業協定、地中海漁業總委員會等；東向有南太平洋區域漁業管理組織、中西太平洋漁業委員會、太平洋島國論壇漁業局等。在海洋科學研究領域，西向有地中海科學委員會，東向有北太平洋海洋科學組織。《“一帶一路”建設海上合作設想》中許多明確以區域合作為共建方式的“合作重點”，將與這些既有的區域及其合作機制形成關聯，如“推動區域海洋環境保護”、“積極參與涉海國際組織開展的海洋資源調查與評估”、“積極參與北極相關國際組織的活動”以及共建區域性“海洋科技合作平臺”等。除此之外，在“開展海上聯合搜救”、“推動海上執法合作”等領域也有通過區域性海洋合作機制開展合作的空間。如在海上聯合搜救領域，1998年對《國際搜尋救助公約》的修訂重點強調了海上搜救中的區域協調之后，國際海事組織支持建立了“西非海上搜救區域”等區域海上救助協調中心。其次，“維護國際海洋秩序”是“一帶一路”建設海上合作的首要原則，海洋區域主義對國際海洋秩序有著多方面的影響。海洋區域合作之于國際海洋秩序不僅是一種應對區域性海洋治理問題的工具：在區域性海洋合作機制層面，海洋區域合作是緩解海洋使用與管轄權沖突的一種途徑；在全球性法規層面，海洋區域合作又是推動海洋法發展的途徑之一。在建設海洋強國與共建21世紀海上絲綢之路相疊加的背景下，我國在參與或主導建立區域性海洋合作機制的過程中還面臨著“區域內”與“區域外”法律身份的突出問題，亦即如何作為區域外國家順利地參與21世紀海上絲綢之路重點方向上的既有區域性海洋合作機制，又如何作為區域內國家在加強南海區域性合作機制的同時應對合作的開放性問題。這些問題關系著維護國際海洋秩序本身的開放性。結合海洋區域主義兩個層面的互動機理及其發展趨勢，本文嘗試就推動“一帶一路”建設海上合作提出如下建議。

3.1 考慮批準1995年《魚類種群協定》

“依法合作”是海洋區域合作的首要特征，因此，在推進“一帶一路”建設海上合作的過程中，需廣泛挖掘區域合作在全球性公約中的法律基礎。如前文已論及的，1995年《魚類種群協定》是公海漁業資源養護和管理區域合作的重要全球性法律基礎。我國于1996年11月6日簽署了該協定，但尚未批準。從簽署時所作聲明來看，我國對該協定中非船旗國執法行動的權限以及程序有一定程度的保留。①“中華人民共和國政府關于《執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》的有關規定的聲明”，參見：中華人民共和國漁政漁港監督管理局編：《漁業法律法規規章全書》上冊，中國法制出版社，1999年，第570頁。就這一問題而言，《魚類種群協定》第21、22條所規定的程序為指導性質，各區域漁業管理組織在適用時可結合區域內情況予以調整和完善。在《“一帶一路”建設海上合作設想》提出“在雙多邊框架下推動海上執法合作，建立完善海上聯合執法、漁業執法”等合作設想的背景下，我國對待區域漁業管理組織框架下的非船旗國執法問題，可采取更為積極的行動，推動完善特定區域漁業管理組織的非船旗國執法程序。②21世紀海上絲綢之路重點方向上的中西太平洋漁業委員會、大西洋金槍魚養護國際委員會等區域漁業管理組織適用了非船旗國的執法措施。

此外，建議考慮批準《魚類種群協定》的理由還在于其第七部分“發展中國家的需要”包含了“直接或通過分區域、區域或全球組織”與發展中國家展開合作的法律基礎。圍繞養護、管理與開發跨界魚類種群和高度洄游魚類種群，《魚類種群協定》第25條提供了與發展中國家展開廣泛合作的法律基礎，包括：能力提升、財政援助、人力資源開發、技術援助、信息分享、種群評估和科學研究等。這些合作領域與《“一帶一路”建設海上合作設想》中“加強海洋資源開發利用合作”、“提升海洋產業合作水平”等合作重點可形成有機銜接，也與該文件所秉持的“促進發展中國家消除貧困，推動形成海上合作的利益共同體”原則相符。

3.2 在兩個朝向上重視聯合國專門機構的樞紐作用

首先，雖然前文認為聯合國環境署與糧農組織“由上而下”發起區域性海洋合作機制的作用呈相對下降趨勢，但其搭建的交流平臺與網絡是區域性海洋合作機制提出新議題的重要平臺，這也是我國作為區域外國家了解21世紀海上絲綢之路的重點方向各個海洋環境保護區域合作機制與區域漁業組織發展動態的重要平臺。

其次，可通過政府間海洋學委員會建立區域性海洋科學研究合作。較之其他聯合國專門機構，政府間海洋學委員會“由下而上”的樞紐作用并不突出。但依據《公約》第247條的規定，政府間海洋學委員會是海洋科學研究計劃的適格發起方，依據《公約》第276條的規定，也是設立區域性海洋科學和技術研究中心的參與方。在《“一帶一路”建設海上合作設想》中，“深化海洋科學研究與技術合作”不僅是“合作重點”之一，也是“加強海洋領域應對氣候變化合作”、“加強海洋資源開發利用合作”的基礎。

最后，需著重關注國際海事組織兩個朝向上的樞紐作用。作為區域性海洋合作機制“由下而上”尋求承認其特殊性的造法平臺，國際海事組織以修約方式締造新法的程序較之聯合國大會等締約平臺欠缺透明度或者說充分協商，特別是制訂《極地航行規則》所采取的“默認程序”。③依據該程序，一旦關于《國際海上人命安全公約》與《國際防止船舶造成污染公約》技術標準附件的修訂案經由國際海事組織下設的海事安全委員會或海洋環境保護委員會通過，即被視為已被所有締約方接受，除非超過三分之一且至少代表全球50%商船隊的締約方在一定期限內提出反對。James Harrison，Making the Law of the Sea：A Study in Development of International Law，Cambridge University Press， 2011， pp.161-162.我國作為國際海事組織的A類理事國，需要對國際海事組織平臺上海洋法的區域主義發展予以更積極的關注。在“由上而下”建立區域性海洋合作機制的作用上，國際海事組織以《公約》第43條為法律基礎于2006年協調建立的“馬六甲與新加坡海峽航行安全及環境保護合作機制”尤其值得關注。①Joshua H.Ho， “Enhancing Safety， Security， and Environmental Protection of the Straits of Malacca and Singapore：The Cooperative Mechanism”， Ocean Development and International Law， Vol.40， No.2， 2009， pp.237-238.在對“用于國際航行的海峽”制度的認識中，受關注的往往是通行制度，而“馬六甲與新加坡海峽航行安全及環境保護合作機制”揭示了當海峽存在兩個及以上沿岸國時，用于國際航行的海峽制度實際包含了對海洋區域合作的框架性規定：《公約》第37條界定了合作區域；第43條規定則規定了合作領域：“海峽使用國和海峽沿岸國應對下列各項通過協議進行合作：（a）在海峽內建立并維持必要的助航和安全設備或幫助國際航行的其他改進辦法；和（b）防止、減少和控制來自船舶的污染”。從法理上講，該機制同樣適用于全球其他用于國際航行的海峽。對于我國推動“一帶一路”建設海上合作而言，海峽合作法定地包括了“海峽使用國和海峽沿岸國”，因而化解了“區域內”與“區域外”的法律身份問題。

3.3 在半閉海條款基礎上共建開放性的南海區域合作

南海是21世紀海上絲綢之路的起點也是重點海域。當前南海的海洋區域合作沿循兩條路徑展開。一是綜合性經濟區域合作框架下的涉海合作。如亞太經合組織經濟與技術合作委員會高級官員會議設有海洋和漁業工作組，作為保護亞太地區海洋環境與資源的官方常規活動機構。但這種安排存在著決策效率低下、難以形成有制度與財政支持的具體行動項目等問題。②張麗娜、王曉艷：“論南海海洋環境合作保護機制”，《海南大學學報（人文社會科學版）》，2014年第6期，第44至45頁。二是圍繞特定海洋使用的功能性區域合作，包括1948年在聯合國糧農組織框架下建立的亞太漁業委員會，1981年在聯合國環境署“區域海洋項目”下設立的東亞海項目，由全球環境基金資助、國際海事組織負責具體執行“東亞海環境管理伙伴關系計劃”等。③參見鄭凡：“半閉海視角下的南海海洋問題”，《太平洋學報》，2015年第6期。此類區域性海洋合作機制當前存在著功能區域不明確、機制重疊等問題。例如1948年《亞太漁業委員會協定》第6條規定的合作區域為“亞太地區”，同時未明確界定這一寬泛的表述。東亞海項目與東亞海環境管理伙伴關系計劃均以不甚明確的“東亞海”為功能區域、以海洋環境保護為功能領域，但兩者間欠缺協調，東亞海項目《東亞海協調機構新戰略方向（2008—2012）》指出由此造成了項目重疊、人力與資金浪費。《“一帶一路”建設海上合作設想》論及了這兩種路徑，從海洋區域主義沿功能性路徑發展的特性與經驗出發，我國在共建開放的南海區域合作的過程中可著重發揮《公約》中半閉海條款的基礎性作用。

首先，可明確地以作為半閉海的南海界定合作區域。“南海北靠中國大陸和臺灣島，南接加里曼丹島和蘇門答臘島，東臨菲律賓群島，西接中南半島和馬來半島”，“是一個東北—西南走向的半閉海”。④“中國堅持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關爭議”，國務院新聞辦公室網站，2016年7月13日，http：／／www.scio.gov.cn／zfbps／ndhf／34120／Document／1483610／1483610.htm。南海既符合海洋地理學對半閉海的定義，也符合《公約》第122條對“閉海或半閉海”的法律定義。如前文論及的，合作機制以半閉海的空間范圍界定功能區域的同時也就保障了最基本的開放性：區域內的沿岸國均是合作的參與方，區域外的國家或國際組織可依“邀請”參與合作。以半閉海的空間范圍為功能區域，也就將合作建立在半閉海的自然特征之上，建立在由自然特征催生的合作需求之上。與之配套，可在區域合作機制的基本文件中設置“權利保留條款”，申明本文件不影響締約方依據海洋法享有的權利或持有的立場。例如1995年經修訂的《巴塞羅那公約》第3條第3款規定：“本公約及其議定書的任何內容不損害任何國家與聯合國海洋法公約有關的權利與立場”。由此可使合作區域具有相對獨立的法律地位，減輕與國家管轄海域爭端之間的糾葛。

其次，南海沿岸國在《公約》第123條以及《南海各方行為宣言》第6條所列明的功能領域協調規制本國公民與法人海洋使用的法規政策是推動南海區域合作的可循方式。①參見易先良：“構建開放性的南海區域合作機制——外交部邊海司司長易先良在博鰲亞洲論壇2018年年會南海分論壇上的主旨演講”，《邊界與海洋研究》，2018年第4期，第6-7頁。依據《公約》第123條的規定，“協調”是半閉海沿岸國開展合作的首要方式，雖然《公約》對“協調”并無明確規定，但在實踐中“提出建議與協調政策”已成為區域性海洋合作機制的一種職能類型。當前南海的合作機制多以“政策協調”為工作方式卻收效有限。借鑒其他此職能類型區域性海洋合作機制的經驗，尋求達成“協調”的方式一是將全球性法規轉化為區域性措施與標準，并提升機制成員國的執行能力；二是采取報告制度，審議成員國執行所建議的共同措施的階段性情況；三在形成更多的區域性海洋科學研究與海洋監測項目，以此為機制成員國提供決策基礎。②上述措施在北極理事會框架下均有體現，其一如在2001年《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》通過之后，北極理事會持續推動其執行；其二如2015年在“提升黑碳和甲烷減排”（Enhanced Black Carbon and Methane Emissions Reductions）框架下引入了分享國家報告和政策制度；其三如“北極監測與評估項目”及由此形成的系列報告。

3.4 廣泛參與21世紀海上絲綢之路重點方向上的區域性海洋合作機制

我國作為“區域外”國家，當前在21世紀海上絲綢之路重點方向上以成員國身份參與了印度洋金槍魚委員會、大西洋金槍魚養護國際委員會、南太平洋區域漁業管理組織、中西太平洋漁業委員會等區域漁業管理組織。所謂“廣泛參與”不僅是空間上覆蓋21世紀海上絲綢之路重點方向，也應是多層次的。

一是充分利用區域性海洋合作機制的觀察員制度。觀察員制度為“區域外”國家提供了有針對性地闡明關切的制度性途徑。當前我國重點以觀察員國身份參與了北極理事會合作，但尚未充分以此途徑參與21世紀海上絲綢之路重點方向上其他區域性海洋合作機制。例如，地中海是21世紀海上絲綢之路西向的終點，以地中海為功能區域的合作機制多設立了觀察員制度。③2014年經修訂的《建立地中海漁業總委員會協定》第15條；1995年經修訂的《地中海海洋環境和海岸區域保護公約》第20條。二是下沉至現有合作機制的內部機構安排以及具體的合作項目。2009年《關于制止西印度洋與亞丁灣海盜和武裝劫船的行為守則》（簡稱《吉布提行為守則》）是21世紀海上絲綢之路的重點方向上重要的海上安全合作機制，其基本文件首先細化了成員國打擊海盜和武裝搶劫可采取的行動，然后將合作重點落腳于通報、分享相關信息與提升成員國打擊海盜的能力。我國雖在這一區域執行反海盜任務為商船護航，并且在“一帶一路”框架下與該區域內的國家有廣泛的經貿投資合作，但參與該區域性海洋合作機制的程度十分有限。《吉布提行為守則》由國際海事組織發起，成員資格向區域內沿岸國開放，又由于國際海事組織提供行政支持，并未特別設立觀察員制度，然而在合作過程中區域外國家實際參與廣泛。作為發展中區域，吉布提行為守則信托基金主要來源為區域外國家，其中日本居于首位，日本還資助了“吉布提區域培訓中心”的場所建設。北約以及土耳其則在能力培訓項目上提供了主要支持。④“Djibouti Code of Conduct Project Implementation Unit”，IMO， http：／／www.imo.org／en／OurWork／Security／PIU／Documents／PIU_Brochure_1st_edition.pdf， Access time： Feb.10， 2019.近年來，該區域性海洋合作機制有著進一步擴展合作領域趨勢。2017年對《吉布提行為守則》的修訂（又稱為《吉達修訂案》）強調“藍色經濟”包括航運、漁業以及旅游業等的重要性，進而將打擊海上跨國有組織犯罪與非法、不報告、不管制捕魚納入機制的功能領域。⑤“The Jeddah Amendment to the Djibouti Code of Conduct 2017 ”， IMO， http：／／www.imo.org／en／OurWork／Security／PIU／Pages／DCoC.aspx， Access time： Feb.10， 2019.該區域性海洋合作機制與《“一帶一路”建設海上合作設想》中的原則與合作重點高度契合，我國可考慮通過提供資金支持、技術與能力培訓等方式“下沉式”地深入參與。