上海市司法鑒定管理條例（草案）亮點

陳邦達

近日，上海市人大常委會向社會公布《上海市司法鑒定管理條例（草案）》（以下簡稱《條例草案》），這部立法被確立為2019年上海市人大常委會立法計劃的正式項目。在我國現行法律體系中，2005年全國人大常委會頒布實施的《關于司法鑒定管理問題的決定》是我國規范司法鑒定管理活動的重要法律，在該法的基礎上，司法部相繼頒布了《司法鑒定機構登記管理辦法》《司法鑒定人登記管理辦法》《司法鑒定程序通則》等部門規章，為加強司法鑒定活動日常管理、規范司法鑒定執業活動提供了重要的法律依據。但由于各地方經濟、社會發展存在差異，各省（市）司法鑒定行業的發展水平、管理實踐、執法難點等方面具有特殊性，因此目前全國已有二十多個省（市）因地制宜，相繼制定了地方司法鑒定管理條例。

經過長期的探索和醞釀，上海市正式啟動地方司法鑒定管理條例的立法工作。在前期立法調研階段，上海市委書記李強對做好上海司法鑒定管理工作作出了重要指示：要堅持問題導向，找準司法鑒定領域的難點、痛點和盲點，制定全流程、全要素管理制度，并在實施過程中不斷調整完善;要著力培養一批高資質、高水平的司法鑒定機構，把上海司法鑒定打造成上海法律服務的重要品牌。

在立法調研工作階段，上海市人大監察司法委提前介入立法調研，歸納了上海市司法鑒定存在的準入門檻低、執業能力參差不齊、執業活動不規范和鑒定“黃牛”等四大亂象。今年5月21日，上海市第十五屆人大常委會第十二次會議對草案進行了分組審議。目前，《條例草案》正在聽取社會各方意見基礎上進行修改。從《條例草案》的內容來看，主要有以下幾個亮點：

建設鑒定機構和鑒定人管理平臺

由于全國人大常委會《關于司法鑒定管理問題的決定》只明確了對法醫類、物證類、聲像資料類、環境損害類等“四大類”司法鑒定人和鑒定機構實行登記管理，因此地方管理條例無法突破上位法的這一規定，對“四大類”之外其他司法鑒定業務的鑒定機構、鑒定人應該如何管理一直是個老大難的問題。《條例草案》遵循上位法的規定，對“四大類”司法鑒定，由司法行政部門進行登記管理的同時，在《條例草案》第21條、第22條創設了“公共法律服務平臺”作為對建筑工程、知識產權等“四大類”外鑒定機構進行日常監管的平臺，這是上海市司法鑒定管理《條例草案》的一項制度創新。對此，《條例草案》第21條規定：鼓勵“四大類”外的鑒定機構、鑒定人通過這一平臺公告其主體信息，從事司法鑒定業務信息。在調研中有觀點認為，“四大類”外的鑒定機構、鑒定人本身數量居多、良莠不齊，一旦平臺對所有的“四大類”外的鑒定主體開放，會造成部分業務水平相對不足的鑒定機構、鑒定人在市場利益的驅動下，通過進入平臺成為辦案機關優先委托鑒定的對象，造成濫竽充數的后果。因此，有代表建議“四大類”以外的其他鑒定機構、鑒定人必須通過它們所隸屬的行業主管部門及市司法鑒定行業協會在公平的前提下擇優遴選部分鑒定機構、鑒定人推送至公共法律服務平臺，從而保證這部分鑒定業務的質量。

委托鑒定的途徑選擇

對于“四大類”以內的司法鑒定，辦案機關應當通過本市統一的司法鑒定委托平臺，在名冊中隨機抽選司法鑒定機構進行鑒定。對于“四大類”以外的其他鑒定事項，《條例草案》第22條規定，辦案機關可以優先委托已通過公共法律服務平臺公告的其他鑒定機構進行鑒定。

對于委托鑒定機構和鑒定人的產生方式，目前主要有以下幾種觀點：第一，主張擇優的原則。即從鑒定機構、鑒定人中選擇高水平、高質量的鑒定主體進行委托鑒定。第二，主張隨機的原則。即通過隨機性的抽選方法，避免人為因素的干擾。第三，主張雙方協商的原則。即對民事案件的鑒定，在當事人協商基礎上產生鑒定機構、鑒定人。對于當事人協商不成的，則由法院指定鑒定機構、鑒定人。

完善司法鑒定投訴和處理機制

《條例草案》第45條規定，個人、法人或者其他組織認為鑒定機構、鑒定人在執業活動中有違法違規情形的，可以向司法行政部門或者行業主管部門投訴。并在第46條列舉了投訴不予受理的情形。值得注意的是，今年6月起實施的《司法鑒定執業活動投訴處理辦法》對投訴處理的情形與草案規定存在不一致。司法部這一規章第15條第一項規定“投訴事項已經司法行政機關處理，或者經行政復議、行政訴訟結案，且沒有新的事實和證據的”，并且投訴不予受理的情形只限于五種情形;但《條例草案》第46條的表述是“投訴事項已經司法行政部門、相關行業主管部門處理”，并且將“鑒定意見已被人民法院生效法律文書作為證據采納的”列入不予受理的情形。個人認為，后續立法修改應當注意幾個問題：第一，投訴不予受理的情形直接決定了當事人對司法鑒定投訴的范圍，因此必須慎重處理二者的銜接。第二，接受投訴處理的機關即包括司法行政部門或者行業主管部門，這樣的表述語意不清，應明確各自的投訴處理歸口單位，防止重復投訴、互相推諉。

建立專家委員會咨詢制度

長期以來，在我國司法過程中存在著“重復鑒定”的頑疾，同一鑒定客體往往基于同樣目的重復鑒定多次。雖然重新鑒定有其合理性，它對認定事實真相、復查監督初次鑒定、強化司法鑒定人的責任心、幫助當事人釋疑等方面具有積極作用;但也造成浪費鑒定資源、增加訴訟成本、拖延訴訟時間等后果。因此，設定防止重復鑒定的機制確有必要。《條例草案》第36條規定，本市建立完善司法鑒定專家委員會咨詢制度，司法鑒定專家委員會由相關專業領域內具有高級專業技術職稱并熟悉相關司法鑒定業務，同時具備良好的科學道德和職業操守、健康狀況良好的人員組成。

對于特別疑難、復雜、特殊的技術問題以及有較大爭議的鑒定案件，辦案機關可以委托司法鑒定專家委員會提供專家咨詢意見。通過專家委員會咨詢制度，可以發揮諸多鑒定機構、鑒定專家集思廣益的優勢，實現重大、疑難、復雜案件以“專家會鑒”的方式得以解決，也能從管理體制上解決避免重復鑒定的問題。

建立管理與使用相銜接機制

《條例草案》第47條規定，上海市司法行政部門應當及時將司法鑒定機構、司法鑒定人名冊和其他鑒定機構、其他鑒定人的信息提供給人民法院等辦案機關，人民法院應當將鑒定人出庭作證和鑒定意見采信等情況向同級司法行政部門通報。司法行政部門應當將法院通告的上述情況作為司法鑒定機構、司法鑒定人定期考核、誠信評價的重要依據。這一規定也是根據《最高人民法院、司法部關于建立司法鑒定管理與使用銜接機制的意見》，并結合上海工作實際，進行的制度創新，其目的在于實現司法機關與司法行政的信息對接、信息共享，并將鑒定人出庭作證作為納入管理考核的重要指標，促進鑒定人出庭作證制度的完善。

治理“黃牛”鑒定出狠招

在《條例草案》前期調研過程中，立法部門發現本市存在“黃牛”鑒定攬案、拉客戶，鑒定機構支付回扣承攬鑒定業務、違規設點等現象，影響了上海司法鑒定的公信力和鑒定行業的有序發展。本次立法堅持“問題導向”的原則，通過多管齊下治理“黃牛”鑒定亂象。例如，《條例草案》第38條規定：“司法鑒定機構、司法鑒定人不得以支付回扣或者介紹費進行虛假宣傳，詆毀其他同業機構和人員等不正當手段招攬司法鑒定業務。”《條例草案》還設定了嚴厲的處罰手段，在法律責任條款中規定，鑒定機構有支付回扣、介紹費，進行虛假宣傳等不正當行為的，依法處罰。在失信懲戒方面，對被司法行政部門列入嚴重失信主體名單的個人、法人和其他組織實行“一票否決”，禁止其再次申請從事司法鑒定業務。

總之，本次《條例草案》采取了開門立法的方式，廣泛征求社會各方的意見。司法鑒定本身具有較強的法律屬性和科學屬性，因此司法鑒定的立法工作和行政管理工作同樣對立法人員、執法人員提出了專業性極強的要求，有鑒于此，《條例草案》將進一步認真聽取司法行政部門、辦案機關、司法鑒定行業協會、鑒定機構及鑒定人等方面的意見，最終鑄造一部體現上海特色的司法鑒定管理地方立法。

編輯：黃靈 ?yeshzhwu@foxmail.com