城市化進程中隨遷子女入學的現狀、問題與對策

黃麟 胡俊華

摘? ?要隨著我國城市化的迅猛發展，越來越多的隨遷子女流入城市學校入學就讀，但以往研究對隨遷子女的研究較少站在涌入城市的視角上，分析隨遷子女為流入地帶來的壓力。以J省為例，J省經濟發展迅速、教育條件較好，每年涌入大量隨遷子女，政府與公辦學校是吸納隨遷子女入學的主要力量，但資源有限，許多公辦學校嚴重“超負荷”，出現不少“巨型班”，這種大量的無序流動帶來教育供需矛盾、資源利用不當等問題，不但不利于隨遷子女自身發展，也為J省教育質量的整體提升及教育現代化建設帶來了巨大困擾。為此，可以從預測外來生源、調整學校布局，完善制度建設、進行系統監控，倡導社會辦學、扶持民辦教育等多方入手，應對這一難題。

關鍵詞流動人口? 隨遷子女? 教育現代化

自1978年改革開放以來，中國城市化進程加速發展，鄉村、城鎮剩余勞動力大量涌入城市。1982年第三次人口普查時，流動人口才剛剛出現;1990年第四次人口普查，流動人口則被列入普查項目;2000年第五次人口普查時，流動人口為1.21億，其中農民工群體數量約為8 954萬人，且處于上升趨勢;國家人口計生委在《中國流動人口發展報告2010》中指出，2009年我國流動人口數量已達到2.11億人;2010年第六次人口普查顯示，同2000年第五次全國人口普查相比，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口增加至116 995 327人，增長81.03%;2016年，國家發改委編寫的《國家新型城鎮化報告2015》指出，截止2015年，中國城鎮化率已經達到56.1%，戶籍城鎮化率到2020年將達到45%。人口流動帶來大量的隨遷子女，而其教育問題也日益成為值得關注的焦點[1]。J省同樣面臨著不斷涌入的隨遷子女以及由此帶來的一系列問題。對于這一問題的回答，不僅對于J省的未來發展意義重大，而且也勢必對我國其他省市處理隨遷子女問題提供有益借鑒。因此，通過對J省城鎮化進程較快的五個城市（N市、S市、W市、C市、Z市）進行實地調查，進而探討J省在處理隨遷子女問題上的現實狀況，分析其面臨的困境，從而為現實發展問題作出回應。

一、J省隨遷子女入學現狀

在全國范圍內，J省的教育質量相對較好，并且J省對外來流入人口、隨遷子女入學等的限制門檻比“北上廣深”等一線城市低，因此，對J省許多城市地區而言，其周邊城鎮隨遷子女大量涌入，這為城市地區帶來了許多現實困擾，而隨遷子女入學問題就是其中一項。具體而言，J省在隨遷子女入學方面，主要呈現以下狀況。

1.流入量大且不穩定增長

J省隨遷子女流入量大且呈不穩定增長趨勢，如S市，2014年常住人口1 300多萬，其中外來流動人口總數已超過本地人口，達到近700萬，占到了整個J省的1/3，比2013年增加4.5萬人，增長率為6.89%，已成為僅次于深圳的全國第二大移民城市，隨之而來，大量隨遷子女也涌入S市。調查發現，截止2012年12月份，W市外來人口總數已達到291.98萬人，其中義務教育適齡入學兒童171 828人，占全市義務教育階段學生總數的37.57%，其中小學階段131 959人，占全市小學學生總數的41.31%;初中階段39 869人，占全市初中學生總數的28.91%。在C市，截止2016年，共有居民約450萬，其中外來人員與本地人員比例達到1：1，外來務工隨遷子女已高達16萬人，且這一數字從2002年開始每年1萬以上的速度呈不穩定增長態勢。由此可見，隨遷子女問題已成為J省面臨的重要問題之一[2]。

2.流入地政府是解決隨遷子女入學問題的主要力量

為了促進教育公平、教育現代化，積極應對隨遷子女涌入問題，政府發揮了重要作用。如S市，2002年S市政府制定頒布《S市流動兒童少年就學管理辦法》，確立“積極吸納，支持辦學，加強管理，逐步規范”的工作方針。自2004年秋季起，凡符合入學條件的外來務工人員隨遷子女，在入學收費、教育教學、升學考試等方面均與本地學生享受同等待遇。2006年，S市還出臺相關管理意見，提出“規范扶持并舉，切實提高外來工子弟學校辦學水平”。2014年，S市將義務教育階段外來工子弟學校標準化建設工作列入政府實事項目，市、縣兩級財政還專門設立項目引導資金和專項獎補資金。2014年政府共計投入資金500萬元，推進外來工子弟學校建設，另外，還投入專項獎補資金6 660萬元（市級財政740萬，地方財政5 920萬元），用于74所外來工子弟學校提檔升級建設，并將74所外來工子弟學校提檔升級建設列入S市2014年政府實事項目。Z市雖然沒有設立單獨的外來工子弟學校，但均通過公辦學校吸納隨遷子女，對隨遷子女入學實施零門檻，率先實行了“凡接受一名外來務工人員子女，獎勵學校一千元”的政策。Z市還在加速全區教師的均衡配置和全員提升方面作出努力，該市規定校際教師流動按照15%的比例進行。Z市還通過教育督導保障外來務工子女的教育權利，以保證隨遷子女在校享有與城鎮學生同樣的教育資源。

3.隨遷子女入學主要由公辦學校吸納

在解決隨遷子女入學問題上，J省積極響應國家“以流入地政府為主，以公辦學校為主”的政策號召，主要由公辦學校吸納隨遷子女入學、就讀。調研發現，N市在2014年共接納義務教育階段進城務工人員隨遷子女7.88萬人，比2013年增加約4 000人，其中小學生6.01萬人，初中生1.87萬人，已實現98.82%的隨遷子女實現在公辦中小學就讀。而S市《S市外來人口義務教育入學規定》也堅持“公辦吸納，簡化手續，公正公平，一視同仁”的方針，依法保障外來人員子女入學機會公平。2014年，S市義務教育階段在校生中外來務工人員隨遷子女共近40萬，其中在小學就讀的隨遷子女數32.54萬，初中7.16萬，占在校生總數的49.6%。截止到2014年9月，S市義務教育公辦學校吸納率已經達到71.8 %，很多學校吸納比例超過了60%，城區部分學校比例已達到95%以上，外來務工人員隨遷子女義務教育入學率連續多年接近100%，與本市市區戶籍學生入學率保持一致。因此，S市也已經成為了全國保障外來人員教育公共服務、基本實現義務教育基本均衡的先進地區。

二、隨遷子女為流入地帶來的問題

外來務工人員隨遷子女的大量涌入，帶來了一系列直接性或間接性問題。教育行政部門和學校無法控制和預測每年的入學人數，給J省教育的發展、教育現代化建設帶來了一系列的困難，其中，較為突出的問題主要表現為以下幾點。

1.教育均衡發展與教育現代化之間的矛盾

由于各市之間、市區與鄉鎮之間招生條件、入學條件不盡統一，協同管理機制尚不完善，加上生源質量、生源結構、生源數量的現實差異，導致教育發展不均衡。外來務工人員子女學生相對于城市本地生源素質較低，但數量龐大，這就引發本地戶籍學生家長瘋狂的擇校行為，從而造成公辦學校之間生源結構、生源質量的不平衡，帶來了新的教育機會不平等，從而影響教育質量的提升，形成惡性循環，整體拉低了城市地區的教育水平。據了解，在N市，盡管對外來務工人員子女入學提供了基本政策保障，但仍然難以完全滿足外來務工人員子女享受同等教育的需求，隨遷子女中僅有10%的流動兒童能上普通高中。加上隨遷子女與本地學生父母工作條件、原生家庭環境、學習資源等存在巨大差異，這種情況下，將他們置于同一學校、同一班級進行教育，也并非必然合理的，這也許會打消學生的學習積極性。這種情況下，學生差異巨大、教師均衡難以實現、教育質量難以提升，勢必影響J省的教育現代化進程。

2.教育需求與城市已有教育資源的沖突

外來生源的突然增加，造成城市學校，尤其是優質學校現有的教學空間、師資力量等難以滿足實際需求。調研發現，這些沖突主要表現在兩方面。首先是教學空間不足帶來的大班額現象。許多城區學校班額難以控制在J省設定的35人以內的標準，而是高達45～50人。在C市城區，2000人以上的大規模學校也十分常見。大規模學校的產生，也勢必帶來師資的缺乏，由于隨遷子女大量流入，還使得許多學校教師不足，如C市，政府要為16萬外來務工人員的隨遷子女配備約11 000多名教師，但是由于編制緊張，學校不得不聘請大量的代課教師。有位教育局領導指出，某縣近來招聘了大量代課教師，一些小學甚至連代課教師請都請不到，只好找退休老師，這一情況下，這些代課教師在職稱晉升、工齡、調動、社保等方面均難以保證[3]。

3.生源分布不均導致城鄉教育資源使用不當

生源分布的不均衡使學校布局受到一定的限制，出現一種畸形現象：一方面鄉村教育資源閑置，不能被充分利用，另一方面城市教育資源緊缺，難以滿足民眾需求。J省以人口的14%的標準來配備學校，還有4%的空間可以容納外來務工子女，但因為外來務工人口分布十分不均衡，所以很多學校并不能滿足這一要求，這就造成城區吸納外來學生的人數快速增加，教育資源十分緊張。而在鄉村、城鎮地區，縱使政府投入大量資金在學校硬件設施的建設上，學校已經實現了標準化建設，學校硬件設施良好、信息技術設備齊全、師資配備充足，但由于適齡兒童隨父母進城，生源仍然存在大量流失，導致鄉鎮學校無人問津、生源匱乏，由此出現一些“大規模、小班額”的學校，造成了教育資料的大規模浪費。

4.隨遷子女教育成本分擔機制尚未建立

第一，政府與市場職責定位不明。無論是何階段的教育，政府政策文本均強調政府在解決隨遷子女教育問題中的“主導作用”。而從政策執行情況來看，表現為兩種極端的現象，一是將“以政府為主導”等同于“政府辦學”，二是政府推卸責任，忽視自身統籌規劃、監督評估的作用。就義務教育而言，“兩為主”政策的模糊性，導致政府與市場的責任邊界存在地方差異。

第二，中央政府行政發包，事權下推。在過去的十余年時間里，為解決隨遷子女教育問題，中央政府頒布實施了一系列以“兩為主”為核心的政策，以行政命令的方式將任務發包給流入地政府，并明確了流入地政府的管理和財政支出責任。流入地政府又將任務向下層層發包，解決隨遷子女教育的任務最終由縣（區）級政府承擔。而中央政府既未給予地方政府一定的財稅權力，也未提供相應的經費保障（僅提出對于解決得較好的地區給予適當的獎勵），以縣（區）級政府的財政能力，顯然無力承擔隨遷子女教育成本，由此形成了典型的財權與事權不對稱、中央和省級政府缺位的現象。

第三，流入地政府缺乏激勵，流出地政府責任外推。從橫向的政府關系來看，中央政府明確了流入地政府的管理和財政支出責任，將流出地政府的教育投入責任橫向轉嫁給流入地政府的同時，又未給予流入地政府合理的補償。從流出地政府來說，流出地政府減少了部分教育投入責任，出現“潑水出門”的行為激勵，甚至利用隨遷子女流動性大、難以監測的技術漏洞，“吃空餉”套取公共教育經費。從流入地政府來說，一方面面臨巨大的財政壓力，流入地政府缺乏行為激勵，消極應對隨遷子女教育問題;另一方面不同地區的流入地政府缺乏有效合作，地方保護主義傾向明顯。

三、緩解隨遷子女入學壓力的對策分析

面對隨遷子女問題，政府和學校有責任予以解決，且應當更好地解決，一味地在“兩為主”政策下進行盲目吸納并非長久之計，也非良策。為了減少隨遷子女在入學教育中帶來的無序、資源緊缺等一系列問題，可嘗試從以下幾方面著手付出努力。

1.預測外來生源，調整學校布局

對于J省而言，要想做好準備、滿足進城務工人員子女教育需求，首先要了解隨遷子女人口分布，但由于外來務工人口數量較多，并且十分不穩定、流動性較大，這為準確預測隨遷子女的數量帶來了一定的難度，僅僅依靠教育系統掌握隨遷子女數量和動向變得更加不可能。為此，教育行政部門可以嘗試與其他政府部門或者企業等用人單位進行合作，根據政府的人口統計數據，企業的就業人口需求量或招收進城務工人員企業檔案進行相對全面的統計，結合當地人口基數及城鎮化率，建設外來務工人員子女需求的常模，適當預測人口流動量，在參考常模的基礎上，每年還要進行新一輪的統計與預測，進而盡早掌握隨遷子女數量，適時調整學校布局，進行結構性調整。除此之外，教育局或者學校還可以充分利用互聯網技術，建立各個學校進城務工人員隨遷子女義務教育階段網上報名系統，在每年開學前2～3個月，開放登記系統，讓有意進入各校的學生進行網上報名與登記。通過這一方法教育局可以預先掌握各校新學期生源情況，預先進行統籌安排，可以根據新一年學生數量在擴建或新建的學校中留出一定的空間與資源，以容納可能新涌入的隨遷子女等。當學生數量超出學校承受力時，政府還可以及時建立城鄉及城區學校間的協調機制，通過鼓勵性政策，引導外來務工子女進行適當分流，減少城區學校的教學與管理壓力[4]。

2.完善制度建設，進行系統監控

制度保障是問題解決的重要前提和方法之一，在隨遷子女入學問題上，J省政府可以出臺相關管理辦法或指導方案，在促進隨遷子女有序就讀、進城務工人員隨遷子女與戶籍學生享受同等待遇、各學校義務教育階段學校發展規劃方面、鼓勵民辦學校吸納隨遷子女方面、根據入學人數彈性經費投入等各個具體問題上作出詳細的規定，以制度或政策的形式為學校及教育的穩定發展保駕護航。同時，也可以使家長明晰規則，依據規定有序地辦理入學。須注意的是，制度與政策應根據各地具體情況進行制定，且要因時因勢而變。此外，為了監測與促進教育現代化的建設，也需要對隨遷子女入學狀況進行系統檢測。如2010年J省已經出臺《J省教育現代化指標體系》，包含教育事業發展、教育條件保障、社會貢獻度等3維度10個指標，到2015年新增了教育終身化、教育國際化、教育體制與管理的現代化等指標。S市教育現代化示范區建設聯席辦公室也制定了《S市教育現代化示范區建設考核評估體系》，該評估體系包含5個一級指標和18個二級指標，涵蓋了教育資源配置、教育經費保障、教育人才保障、教育發展水平、教育改革創新五個方面。可以結合這兩個文件的具體內容、實施情況，將隨遷子女入學問題作為重要的一個部分，放入指標體系中進行系統監測，在鼓勵各校積極解決隨遷子女入學問題的同時，也可對現實情況有一個系統的了解與把握。

3.扶持民辦教育，倡導社會辦學

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中明確指出：“義務教育階段應以政府辦學為主，引導民辦小學和民辦初中辦出精品、辦出特色;鼓勵社會資金投入參與舉辦有特色、可選擇的民辦高中。”民辦教育是教育事業的重要組成部分，應當改變政府包攬包辦的局面，大力發展民辦教育，使之與公辦教育之間保持適當的比例，這樣不僅可以提高民辦學校對外來務工子女的吸引力，減輕公辦教育壓力，也能促進學校之間進行公平、健康的競爭，形成多元辦學的格局，提升整體教育質量，滿足家長對于高端教育的需求，豐富學生入學選擇的機會。具體而言，可以考慮給吸納外來務工子女的民辦學校以適當的獎勵，鼓勵民辦學校接受部分外來生源，緩和公辦學校的壓力。同時，針對民辦學校收費較高的問題，政府部門可適當予以經濟補貼，讓更多的農民工愿意且有條件將子女送入民辦學校。在治理現代化愈提愈響與世界扁平化發展的今天，政府可以嘗試在堅持主導地位、完善政策、規范管理、有效監督的前提下，適當放寬準入條件，通過購買學位、購買服務等方式提供公共服務，充分開發與利用民間資本，更多地發揮社會力量的作用，積極鼓勵社會公益組織舉辦非營利性公益學校，通過多種渠道、多種模式擴大優質教育資源規模，最終形成公辦教育與民辦教育相互促進、共同發展的格局，從而打開解決隨遷子女入學問題的新局面。

4.分權背景下構建合理的教育成本分擔機制

第一，準確定位政府職能。在應對隨遷子女教育問題中，既要明確中央到地方每一級政府的教育投入和管理責任，發揮政府的主導作用，將隨遷子女教育納入地方教育規劃，可以通過政府辦學擴大學位供給、政府出售、政府間協議等方式直接為隨遷子女提供教育服務，也可以通過特許經營、政府補貼、自由市場、社區服務等間接的方式提供教育服務。總而言之，要準確定位政府的公共服務供給者角色，發揮政府的主導作用，通過直接與間接的供給方式為隨遷子女提供優質的教育服務。

第二，構建長效的財政轉移支付制度。隨遷子女教育成本的合理分擔，需要各級政府合理分擔隨遷子女教育的投入。中央政府須進一步明確各級地方政府在隨遷子女教育管理與財政支出責任，學前教育應以縣（區）級政府為主，義務教育及高中教育以地市級政府為主。建立長效的財政轉移支付制度，明確中央政府和省級政府的財政支出上的責任，完善中央和省級政府的財政轉移支付制度，提高中央和省級政府一般轉移支付所占比例，彌補流入地政府的財政不足。

第三，加強政府間合作。一是要建立科學的地方政府績效考核。應將隨遷子女教育發展納入地方政府的績效考核，增強地方政府的積極性，淡化地方政府“經濟人”屬性，防止其為維護自身利益，推卸自身的教育管理和投入責任。二是要發揮高層級政府的統籌作用。隨遷子女教育問題涉及省內流動、省際流動，涉及區域范圍廣，影響因素復雜，因而需要高層級政府發揮統籌作用，一般是中央政府和省級政府，統籌協調流入地與流出地政府的關系，打破行政區劃，合作解決隨遷子女教育問題。

參考文獻

[1] 馬小紅，段成榮，郭靜. 四類流動人口的比較研究[J].中國人口科學，2014（16）

[2]馬曉娜. 我國隨遷子女異地高考研究述評——基于2000—2013年CNKI期刊數據的分析[J].上海教育科研，2015（02）.

[3]呂慈仙.異地升學政策如何影響隨遷子女的身份認同與社會融合——基于國內若干個大中型城市的調查分析[J].教育發展研究，2015（10）.

[4] 盧偉，褚宏啟.教育扶貧視角下農民工隨遷子女教育改革——如何實現入學機會均等與教育起點公平[J].中國教育學刊，2017（07）.

[作者：黃麟（1972-），男，四川營山人，成都師范學院馬克思主義學院教授，碩士;胡俊華（1995-），女，四川平昌人，成都師范學院馬克思主義學院在讀學生。]

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